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中图分类号：F810.451
文章编号：1003—0751(2008)06—0091—02
一
经过近几年的理论探讨和实践摸索，财政支出绩效评价的理念逐步深入人心，绩效评价机制基本确立，评价方式、方法基本完善，财政资金从分配—使用—评价—分配的决策管理机制基本建立，绩效评价工作在加强财政支出绩效管理、提高财政支出决策水平和财政资金使用效益等方面的重要作用正在发挥。
（一）财政部门支出管理的认识加强
绩效评价的客观、公正和综合性特点，使其与审计和财政检查等监督方式有较大的区别，社会各界和财政内部各职能部门对绩效评价有个认识过程，经过近几年的实践，部门和社会各界从不理解不配合，到基本理解和主动配合，认识发生了很大的变化，逐渐形成了一致的意见。针对评价中发现的问题，能积极主动协调，及时调整项目实施方案和资金预算，并在新年度及时调整项目投放重点和支持方向，改进资金管理办法。财政部门针对评价中发现的问题及时修改完善规章制度，并对以后年度部门预算编制、支出预算安排、财政资金使用监督等方面作出更加积极可行的谋划。
（二）探索了绩效评价的基本方法
财政支出绩效评价的基本方法各地在实践中大同小异，基本点是一致的，但具体到一个地方有自己的特点和个性。实践中各地都比较注重建立适应本地特点的评价方法和工作程序，明确评价工作的方向和目标，注意吸收国内外的先进办法和工作经验，摸索出适应本地特色的评价基本方法、部门协调方法、组织实施方法、评价程序、重点核查方法和评价报告撰写模式，为开展绩效评价工作奠定了较好的基础。
二
（一）强化对“三性”原则的认识
财政支出绩效评价是一种专门方法，是用一系列科学、规范方法，对照预先设定的或可以参照的标准，按照财政支出“绩效优先”的基本要求，对财政支出实施过程和效果，进行衡量比较和分析判断。西方发达国家从绩效审计理论和实践中充分汲取营养，并借鉴其他学科理论发展的成果，提出了财政支出绩效评价的三原则，即经济性、效率性、有效性，构成了财政支出绩效评价的基本平台和理论支撑，并成为绩效评价应遵循的基本原则。
经济性，是指以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约。经济性是开展绩效评价主要初始动力之一，主要目的是解决资金浪费和资金分配不均等问题，以便在各个公共部门和公共项目支出中建立更为有效的支出决策机制和支出优先排序机制，公共财政体制下，经济性原则虽然始终作为财政支出绩效评价的主要原则之一，但随着社会经济的发展和财政支出规模的不断扩大，单纯的经济性原则在评价中的地位和影响在下降，逐渐被效率性和有效性原则所取代。在公共财政体制进一步完善，绩效预算健全的情况下，经济性还表现为评价对象资金实际投入与预算的吻合度，借以检验绩效预算的科学性和准确性，吻合度的高低与经济性的强弱是一致的，吻合度越高经济性越强，与绩效预算最接近即为最优，并非越节约越好。
效率性，是指投入和产出关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，就是支出是否讲究效率。效率性是财政支出项目在决策机制方面，项目实施进度方面，以及项目经济效益和社会效益取得等方面的具体体现。如果绩效预算健全，效率性表现在两个方面：一是产出物各项指标的实现程度，与绩效预算确定的各项指标的比较，满足度越高越好；二是项目的实施时间与绩效预算确定的时间比较，差别越小越好，并非越快越好。
有效性，是指项目实施后，多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，关注影响的有效性，衡量达到目标的程度。一般认为，有效性包括两方面内容，一是项目实施后是否达到预期使用效果，占用率、使用率的考评，多指技术方面的指标，常用定量指标反映；二是项目的影响度和满意度，通常用定性指标反映。考虑有效性原则是因为一些项目运行可能很有经济性和效率性，但同时却不一定是有效的。
无论是理论上还是实践中，评价项目的经济性、效率性、有效性三者之间的区别和联系是客观存在的，工作中需要进行综合考察分析，才能做出客观、公正的评价。
（二）制度建设作保障
财政支出绩效评价制度是评价行为应遵守的规范，是开展评价工作的依据。建立和完善财政支出绩效评价制度体系，是开展财政支出绩效评价工作当务之急。从目前的情况看，财政支出绩效评价法律、法规建设相对滞后，一定程度上制约了绩效管理工作深入开展，也严重影响财政改革整体成效。为此，第一，加快财政支出绩效管理法制化建设步伐，在有关法律中增加绩效管理条款，加强财政支出管理约束力，为开展财政支出绩效评价奠定法律基础；第二，各级人民代表大会对政府财政收支预决算的审查也应从合规、合理、合法性审查向绩效结果审查转移；第三，向全社会宣传加强财政支出绩效管理的意义，使财政支出绩效观念深入人心，从而达到社会公众关心财政支出绩效，参与、支持绩效评价工作；第四，研究制定一系列统一的制度规范，明确绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及评价结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定；第五，结合预算支出管理实际，在各主要环节加强制度约束；第六，做好财政部门、预算部门（单位）、审计和财政监督机构之间的协调和合作。同时，应研究社会中介机构在绩效评价工作中的辅助作用。
（三）技术手段作支撑
财政支出绩效评价工作的技术支撑，应包括科学划分类别、建立评价指标体系、确定标准体系和建立评价数据信息库等内容。绩效评价核心内容，是依据财政支出绩效评价分类，制定适应评价需要的评价指标，并根据以往或他人评价工作实践等历史经验数据，制定评价标准。在实施评价前，作为关键环节，应先制定出能够反映支出绩效的指标体系，才能以此为基础进行定量、定性等专门方法分析对比，对财政支出立项、投入结构、建设过程、建成后运行实效性和可行性进行研究，为社会事业发展、政府制定经济财政政策提供参考，为财政预算的项目支出编制、财政支出定额的修订提供依据。
财政支出绩效评价指标体系的建立，主要应从两个层面进行考虑。一是从财政部门的角度考虑。一方面政府是维持资源配置秩序的政策制定者，同时还要行使行政权力，担负基础资源配置的调控角色；另一方面，政府又是国有资产最大的所有者，而财政部门作为政府主管资金分配的职能部门，最关心的是资金的使用情况、使用效率和资金的安全性，以及对国家和社会贡献水平，并对财政资金管理者的管理活动进行评价和监督。从资金的使用者角度看，应侧重于关心项目实施中的财务状况，项目实施中的效率性，即投入产出效率，项目实施后的有效性等。二是从指标的构成形式考虑。在财政支出中，尤其是项目支出，包含层次很多，建立财政支出绩效评价指标体系时，除了要遵循科学性、可比性、可操作性和统一性原则外，还要按照整体优化原则，符合长期利益原则和动态完善原则，审慎地选择评价指标，既兼顾到评价对象个性化特征，又考虑到绩效管理共性，尽量做到普遍性与特殊性统一。评价指标选择和使用中，还应注意项目的规模和区域制约性，既要考虑规模、区域不可比的制约，又考虑到绩效相对可比的可行性。同时，也应当认识到，指标的选择是一个比较复杂的问题。因评价指标体系是由许多相关的指标元素构成的，选择适当的指标构建评价指标体系相当重要。目前一般采用评价人员或课题组自定、通过专家调查确定以及运用有关统计技术确定等几种方法来完成指标选择。由于指标的选择在很大程度上会受到评价人员或被调查专家个人知识、价值观念等多种主观因素的影响，不同的评价人员选择的指标，或不同的专家群体进行调查选取的指标，得出的结果是不相同的。由于不同的指标所反映的内涵不同，最终计算出来的评价指数也会有一定的差距。
此外，数据信息库建立也很重要。数据信息库是绩效评价的重要支撑，是一项长期而细致的工作，日常工作中应加强资料的收集、整理和归档，为绩效评价工作做好铺垫。
（四）结果运用是关键
财政支出绩效评价结果的运用，是考察财政支出绩效评价工作能否取得成效的主要依据，也是绩效评价工作持续、深入发展的基本前提。评价结果是对财政支出效益的概括总结，也是政府和财政部门对社会资源配置能力和效率的集中体现，其结果应直接纳入各级人民代表大会对财政预算执行情况的审核程序，并作为财政信息库的重要组成部分，为财政今后预算编制、优化支出结构、提高支出效率和政府宏观决策提供信息支持，这是财政支出绩效评价工作的目的所在。同时对评价中反映出的有关财政收支、项目实施等方面的问题，要依法进行处理，以增强财政支出绩效评价工作的权威性。
评价结果应发挥其在财政管理中的作用。财政支出绩效评价作为财政精细管理主要手段之一，其评价结果运用，体现在财政日常管理工作的方方面面。对跨年度实施的中期评价项目，在提交年度评价报告之前，财政部门应暂缓拨付资金，并根据评价报告的结果，对长期项目的实施方案作必要的中期调整，使项目资金发挥最大效益。重点支出项目经过绩效评价后，财政部门可根据评价结果向本级政府报告，对后续资金拨付提出处理意见，经政府批准后调整项目实施方案和财政支出预算。评价结果还应发挥其在社会监督中的作用，应和政府目标管理和部门、单位年终目标责任制考评结合起来，作为部门和单位绩效考核的参考。
责任编辑：伊 人
文章编号：1003—0751(2008)06—0091—02
一
经过近几年的理论探讨和实践摸索，财政支出绩效评价的理念逐步深入人心，绩效评价机制基本确立，评价方式、方法基本完善，财政资金从分配—使用—评价—分配的决策管理机制基本建立，绩效评价工作在加强财政支出绩效管理、提高财政支出决策水平和财政资金使用效益等方面的重要作用正在发挥。
（一）财政部门支出管理的认识加强
绩效评价的客观、公正和综合性特点，使其与审计和财政检查等监督方式有较大的区别，社会各界和财政内部各职能部门对绩效评价有个认识过程，经过近几年的实践，部门和社会各界从不理解不配合，到基本理解和主动配合，认识发生了很大的变化，逐渐形成了一致的意见。针对评价中发现的问题，能积极主动协调，及时调整项目实施方案和资金预算，并在新年度及时调整项目投放重点和支持方向，改进资金管理办法。财政部门针对评价中发现的问题及时修改完善规章制度，并对以后年度部门预算编制、支出预算安排、财政资金使用监督等方面作出更加积极可行的谋划。
（二）探索了绩效评价的基本方法
财政支出绩效评价的基本方法各地在实践中大同小异，基本点是一致的，但具体到一个地方有自己的特点和个性。实践中各地都比较注重建立适应本地特点的评价方法和工作程序，明确评价工作的方向和目标，注意吸收国内外的先进办法和工作经验，摸索出适应本地特色的评价基本方法、部门协调方法、组织实施方法、评价程序、重点核查方法和评价报告撰写模式，为开展绩效评价工作奠定了较好的基础。
二
（一）强化对“三性”原则的认识
财政支出绩效评价是一种专门方法，是用一系列科学、规范方法，对照预先设定的或可以参照的标准，按照财政支出“绩效优先”的基本要求，对财政支出实施过程和效果，进行衡量比较和分析判断。西方发达国家从绩效审计理论和实践中充分汲取营养，并借鉴其他学科理论发展的成果，提出了财政支出绩效评价的三原则，即经济性、效率性、有效性，构成了财政支出绩效评价的基本平台和理论支撑，并成为绩效评价应遵循的基本原则。
经济性，是指以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约。经济性是开展绩效评价主要初始动力之一，主要目的是解决资金浪费和资金分配不均等问题，以便在各个公共部门和公共项目支出中建立更为有效的支出决策机制和支出优先排序机制，公共财政体制下，经济性原则虽然始终作为财政支出绩效评价的主要原则之一，但随着社会经济的发展和财政支出规模的不断扩大，单纯的经济性原则在评价中的地位和影响在下降，逐渐被效率性和有效性原则所取代。在公共财政体制进一步完善，绩效预算健全的情况下，经济性还表现为评价对象资金实际投入与预算的吻合度，借以检验绩效预算的科学性和准确性，吻合度的高低与经济性的强弱是一致的，吻合度越高经济性越强，与绩效预算最接近即为最优，并非越节约越好。
效率性，是指投入和产出关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，就是支出是否讲究效率。效率性是财政支出项目在决策机制方面，项目实施进度方面，以及项目经济效益和社会效益取得等方面的具体体现。如果绩效预算健全，效率性表现在两个方面：一是产出物各项指标的实现程度，与绩效预算确定的各项指标的比较，满足度越高越好；二是项目的实施时间与绩效预算确定的时间比较，差别越小越好，并非越快越好。
有效性，是指项目实施后，多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，关注影响的有效性，衡量达到目标的程度。一般认为，有效性包括两方面内容，一是项目实施后是否达到预期使用效果，占用率、使用率的考评，多指技术方面的指标，常用定量指标反映；二是项目的影响度和满意度，通常用定性指标反映。考虑有效性原则是因为一些项目运行可能很有经济性和效率性，但同时却不一定是有效的。
无论是理论上还是实践中，评价项目的经济性、效率性、有效性三者之间的区别和联系是客观存在的，工作中需要进行综合考察分析，才能做出客观、公正的评价。
（二）制度建设作保障
财政支出绩效评价制度是评价行为应遵守的规范，是开展评价工作的依据。建立和完善财政支出绩效评价制度体系，是开展财政支出绩效评价工作当务之急。从目前的情况看，财政支出绩效评价法律、法规建设相对滞后，一定程度上制约了绩效管理工作深入开展，也严重影响财政改革整体成效。为此，第一，加快财政支出绩效管理法制化建设步伐，在有关法律中增加绩效管理条款，加强财政支出管理约束力，为开展财政支出绩效评价奠定法律基础；第二，各级人民代表大会对政府财政收支预决算的审查也应从合规、合理、合法性审查向绩效结果审查转移；第三，向全社会宣传加强财政支出绩效管理的意义，使财政支出绩效观念深入人心，从而达到社会公众关心财政支出绩效，参与、支持绩效评价工作；第四，研究制定一系列统一的制度规范，明确绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及评价结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定；第五，结合预算支出管理实际，在各主要环节加强制度约束；第六，做好财政部门、预算部门（单位）、审计和财政监督机构之间的协调和合作。同时，应研究社会中介机构在绩效评价工作中的辅助作用。
（三）技术手段作支撑
财政支出绩效评价工作的技术支撑，应包括科学划分类别、建立评价指标体系、确定标准体系和建立评价数据信息库等内容。绩效评价核心内容，是依据财政支出绩效评价分类，制定适应评价需要的评价指标，并根据以往或他人评价工作实践等历史经验数据，制定评价标准。在实施评价前，作为关键环节，应先制定出能够反映支出绩效的指标体系，才能以此为基础进行定量、定性等专门方法分析对比，对财政支出立项、投入结构、建设过程、建成后运行实效性和可行性进行研究，为社会事业发展、政府制定经济财政政策提供参考，为财政预算的项目支出编制、财政支出定额的修订提供依据。
财政支出绩效评价指标体系的建立，主要应从两个层面进行考虑。一是从财政部门的角度考虑。一方面政府是维持资源配置秩序的政策制定者，同时还要行使行政权力，担负基础资源配置的调控角色；另一方面，政府又是国有资产最大的所有者，而财政部门作为政府主管资金分配的职能部门，最关心的是资金的使用情况、使用效率和资金的安全性，以及对国家和社会贡献水平，并对财政资金管理者的管理活动进行评价和监督。从资金的使用者角度看，应侧重于关心项目实施中的财务状况，项目实施中的效率性，即投入产出效率，项目实施后的有效性等。二是从指标的构成形式考虑。在财政支出中，尤其是项目支出，包含层次很多，建立财政支出绩效评价指标体系时，除了要遵循科学性、可比性、可操作性和统一性原则外，还要按照整体优化原则，符合长期利益原则和动态完善原则，审慎地选择评价指标，既兼顾到评价对象个性化特征，又考虑到绩效管理共性，尽量做到普遍性与特殊性统一。评价指标选择和使用中，还应注意项目的规模和区域制约性，既要考虑规模、区域不可比的制约，又考虑到绩效相对可比的可行性。同时，也应当认识到，指标的选择是一个比较复杂的问题。因评价指标体系是由许多相关的指标元素构成的，选择适当的指标构建评价指标体系相当重要。目前一般采用评价人员或课题组自定、通过专家调查确定以及运用有关统计技术确定等几种方法来完成指标选择。由于指标的选择在很大程度上会受到评价人员或被调查专家个人知识、价值观念等多种主观因素的影响，不同的评价人员选择的指标，或不同的专家群体进行调查选取的指标，得出的结果是不相同的。由于不同的指标所反映的内涵不同，最终计算出来的评价指数也会有一定的差距。
此外，数据信息库建立也很重要。数据信息库是绩效评价的重要支撑，是一项长期而细致的工作，日常工作中应加强资料的收集、整理和归档，为绩效评价工作做好铺垫。
（四）结果运用是关键
财政支出绩效评价结果的运用，是考察财政支出绩效评价工作能否取得成效的主要依据，也是绩效评价工作持续、深入发展的基本前提。评价结果是对财政支出效益的概括总结，也是政府和财政部门对社会资源配置能力和效率的集中体现，其结果应直接纳入各级人民代表大会对财政预算执行情况的审核程序，并作为财政信息库的重要组成部分，为财政今后预算编制、优化支出结构、提高支出效率和政府宏观决策提供信息支持，这是财政支出绩效评价工作的目的所在。同时对评价中反映出的有关财政收支、项目实施等方面的问题，要依法进行处理，以增强财政支出绩效评价工作的权威性。
评价结果应发挥其在财政管理中的作用。财政支出绩效评价作为财政精细管理主要手段之一，其评价结果运用，体现在财政日常管理工作的方方面面。对跨年度实施的中期评价项目，在提交年度评价报告之前，财政部门应暂缓拨付资金，并根据评价报告的结果，对长期项目的实施方案作必要的中期调整，使项目资金发挥最大效益。重点支出项目经过绩效评价后，财政部门可根据评价结果向本级政府报告，对后续资金拨付提出处理意见，经政府批准后调整项目实施方案和财政支出预算。评价结果还应发挥其在社会监督中的作用，应和政府目标管理和部门、单位年终目标责任制考评结合起来，作为部门和单位绩效考核的参考。
责任编辑：伊 人