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摘 要：转型时期的社会环境下，“返乡农工潮”继“外出民工潮”后逐渐兴起，农民工返乡后，有相当数量的农民工参与创业。国家为鼓励农民工创业，给予了一定优惠政策、帮扶政策。尽管如此，农民工创业也存在着很多困难，创业的物质资本的缺乏是重要问题。针对此问题，本文从法律政策角度给予解决建议。
关键词：返乡农民工；创业困境；法律政策建议
中图分类号：D922.5 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）08-0140-02
作者简介：许晓曼（1993-）女，河北邢台人，华中师范大学法学院12级本科在读，研究方向：法学；曾伟琪（1993-），男，湖北荆州人，华中师范大学计算机学院12级本科在读，研究方向：软件工程。
2008年金融危机过后，沿海地区等发达城市的农民工在经历大城市的工业和市场经济的洗礼后，积累了一定的资金和人力资本，带着在发达城市累积的先进观念、知识技术与管理经验回到家乡，欲为欠发达的家乡经济建设作出贡献。为鼓励农民工创业，国家、地方政府制定一系列优惠政策，如免费创业培训、培训补贴、税收减免等等，但返乡农民工创业仍面临很多困难，如资金短缺、场地问题等等，鉴于此，笔者提出了自己的建议观点。
一、返乡农民工创业的重要性
（一）缓解地区就业压力
农民工返乡后，创办一系列的企业，从事各种各样的行业，但可以总结为以劳动密集型企业为主。返乡创业的行业选择和打工从事的行业、所掌握的行业知识技能有密切的联系。农民工在城市务工涉及各种行业，各自掌握的技术也不同，但农民工外出主要以制造业、建筑业、服务业这些劳动密集型行业为主，相对于其他群体，他们在资金、技术方面薄弱，因此，他们返乡创业主要选择了劳动密集型的非农行业。在农民工家乡创办这些劳动密集型企业，为家乡的劳动力提供了更多的就业岗位，使得更多剩余劳动力发挥其生产力，缓解了地方就业压力。
（二）发展地区经济
金融危机使得大量在外农民工失业，失业后的农民工带着发达城市的经济理念、技术、和管理经验返回家乡，在家乡开始创业。他们利用自己在发达城市积累的资金、人脉、经验、商业信息、专业技能结合家乡相关资源的可获得性、社会关系网络、创业政策等等个体因素和环境因素，在家乡创办多种多样的企业，小到家庭经营的小型企业，大到十几万元的中型企业。农民工创业也是以市场需求为导向，以追求利益最大化为目标的，他们将发达的城市与不发达的农村联系起来，将优势资源引入农村、不发达地区，是家乡乡镇企业、民营经济、县域经济发展的风帆。
（三）加快城市化步伐
城市化也称城镇化，是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地和地域空间的变化。农民工返乡后，创办的劳动密集型的企业不需要高学历、掌握高技能的劳动力，进而使得越来越多的农民有了从事非农行业的机会。从另一方面来说，从事非农行业的人数不断增加，即农业人口与非农业人口比例发生变化，非农业人口比重增大，加快城市化。对应地，在地区经济中，非农产业所创造的的经济产值也不断增加，第一产业比重下降，第二产业比重迅速上升，进一步促进城市化。
总而言之，农民工创业作为一种创业形式，有助于改善农村经济系统，使农村经济系统发生变化，而且更为重要的是农民工创业活动促进了农村经济增长，开辟新的就业渠道，扩大农民就业，改变了我国传统的农村以农业为主的农村经济结构。从宏观角度来讲，农民工创业使得地区、国家的经济产值不断增加，使得农民收入增加，缓解我国收入分配不均的严峻形势，减缓了两极分化的矛盾，维护国家社会秩序，促进国家经济发展。
二、返乡农民工创业面临的问题
（一）与其他创业群体的比较
在我国的创业群体中，大学生创业占了最重要的地位，比较大学生与返乡农民工之间的差异就显得具有很强的代表性。
1.行业比较
大学生由于是接受了相当教育的群体，有一定的知识技术基础，从事的行业多是互联网、计算机、室内装饰设计、环保科技等等服务业。这些行业是以一定知识技能为基础的，所需的劳动力少，更重视利用科学知识等智力、脑力来进行创新制造，获得回报。相对地，农民工从事的劳动密集型行业，不需要高深的知识技能，即不能像大学生那样利用脑力来创造财富，只能更多的依赖出卖劳动力来获得收益。
2.投入比较
对应所从事的行业，大学生创业更倾向个体化、自由化，不需要大面积的场地，也不需要精良的设备或庞大的生产设施，更不需要雇佣大量劳动力，就能创业获得收益，即大学生创业不需要投入过多的资本。而农民工所从事的劳动密集型行业是需要场地、相应的设施、雇佣劳动力的，比较之下，返乡的农民工进行创业所投入的资本要大。
3.收益比较
大学生创业进行的经营活动多是不需要体力劳动，像从事互联网、计算机、室内设计等行业的工作，耗时少，收益高，周期短。大学生可以在短期内获得高额收益，再利用收入利润进行投资，形成新的物质资本，扩大规模，获得更高利润，形成循环。与之相反，农民工从事的行业如建筑业、装修等，是以出卖劳动力来回收收入，这些行业耗时长，收益低，周期长，也具有一定的危险性。
综上所述，相对大学生而言，农民工创业有着很大的劣势，投资大，收入低，周期长，对所需的物质资本有很大要求，而人力资本不需要一定的知识技能，需要体力劳动。
（二）政府的淡漠态度
如前所述，在发展上，农民工创业相对于大学生而言有着很大的劣势，除此之外，政府对农民工创业的态度与大学生也是有所差别。虽然国家为鼓励创业制定了一系列的优惠政策，如减免税收、免费培训、提供小额贷款等等，但政府未能真正热情对待农民工的创业。笔者认为原因有二：一是地方政府一般重视本行政区内的经济发展产值，而农民所从事的相关行业不能创收较高的产值，且大学生创收途径较多，能为地方经济带来更多的高收益机会，而农民工创收途径狭窄；二是农民工创业人数在创业群体中所占比重很低，返乡农民工的比例就更低，政府当然要重视较大比重的群体。 所以政府未重视返乡农民工的创业，并没有给予农民工特殊待遇，反而是将国家制定的政策真正落实在大学生身上，偏重大学生的创业，对农民工创业的态度较为冷淡，甚至农民工不能享受到有些优惠政策。
（三）法律政策的缺陷
在创业群体中，农民工应该被认为是“弱势群体”，那么国家政府应该加大对“弱势群体”的保护支持力度。但在现有的法律政策中，并没有针对返乡农民工创业专门制定的相关规定，仅仅是有统一的优惠政策。
在地方政府所制定的相关规定中，仅规定了政府工作人员禁止实施某些行为，却没有做出若违反相关规定应该得到怎样处理的规定。如，在《某市就业基金管理办法》中，做出了“就业专项资金必须坚持专款专用的原则，严格按照规定的范围、内容、标准和程序管理使用，不得用于人员经费、公用经费、差旅费、与就业工作无关的会议费等应由部门预算安排的支出，严禁用于或变相用于土地购置、房屋建筑物的购建、交通工具购置等各项基本建设支出。”但在整个办法中没有做出相应的惩罚规定。
（四）没有建立相对应的监管制度
国家针对创业主体做出了相关鼓励创业的指示，使其更容易创业，减少创业困难，这样的政策规定多是倡导性的，或者创业主体符合条件时，地方政府应当为的强制规定。表面上为大学生、农民工等创业主体提供了较多的方便，但实际上，因为没有相应的监管制度，政策是否真正落实到位，真正使创业主体享受到创业优惠，我们无法得到直观的了解。
（五）农村布局的点星化
政府为方便、减少创业困难，多在城市、乡镇里创办了创业园、孵化园等等，解决创业主体创业的场地困难，并减免他们三年的租金、税费等，这样的举措大大减轻创业主体的压力，也是国家政府支持创业的一方面表现。但在这些创业园、孵化园中，同样的，农民工占比少之又少，遑论返乡的农民工。据调查，大多农民工返乡后，为照顾家庭，多是在自己家附近开办微小型企业。如此，从整体上看，返乡的农民工在农村里创业布局呈现“点星”局面。“点星化”布局使得各个小企业之间联系减少，不利于技术交流，产值的增加，也不利于整个产业在不同行业间的发展，不能形成规模经济。所以这样的布局不仅不利于农村经济的横向发展，也不利于这些微小型企业的纵向发展。
三、相关问题的法律政策建议
（一）国家帮
前面已经讨论过国家政府虽重视农民工创业，但支持力量相对薄弱。创业是一个过程，不可能一蹴而就，政策的机动灵活优势使其可能无法具有连续性。农民工创业在我国还将长期存在，仅仅停留在政策层面还不能给广大农民工一个合理预期。在法律制度供给严重不足的情况下，政策的导向性作用就显得较强。但是单纯的以政策治理农业和农村，是不够的。相对的，法律具有政策不具有的稳定性，也具有权威性、明确性，可以为创业主体提供一个明确的模式标准和合理预期，使国家政策在社会生活中更易得到实施。
笔者认为国家应该干预经济，同样应该干预农民工创业，那么国家就应该运用经济法手段来规范制约国家行政人员的相关行为，规范制约返乡农民工创业的相关行为。
（二）政府帮
如前所述，农民工创业遇到重重困难，政府的支持在其创业过程中显得尤为重要。但是在实际操作中，政府仅仅限于帮助农民工准备创业的一些基础的培训，对于创业后期的相关帮助，政府并不能给予支持。笔者认为政府若要真正帮助返乡的农民工创业，可以从两方面入手：一方面，政府要建立健全有效的监管机制，监督管理政府有关工作人员行为，使现有的国家政策落实到位，针对某些不合法律法规等相关规定的行为，应予以法律制裁或行政处罚。另一方面，政府对创业活动适度干预。政府应基于促进经济发展的角度，在乡村或乡镇建立多个具有地区特色的创业园，使创业的返乡农民工聚集在一起，进行技术交流，互相帮助，共同发展。
（三）大家帮
在返乡农民工创业的过程中，最大的问题就是资金问题。政府不可能给予每家创业的企业足够的贷款，也不能给予企业完全足额的补贴。返乡的农民工所需要的创业基金更多的是农民工在外打工的积蓄、借外债、政府给予的小额贷款组成，这样的组合可能使很多的农民工因资金不足而创业失败。笔者认为，为解决这样的问题，政府可以倡导当地成功发展、较大企业对正在创业的微小型企业予以资金救助，可以通过对这样的大企业进行精神表彰，也可以给予适当的优惠政策，使更多的企业帮助困难的微小企业，同样也可减轻国家政府的财政压力，最终实现共赢。
四、结语
综前所述，返乡的农民工在家乡创业可以带来更多的经济效益，缓解就业压力，为家乡的经济建设带来不可忽视的力量，国家政府因此而重视农民工的创业，可是，笔者认为对其重视程度不够，有着制度、法律上的缺陷，那么政府应该重新认识农民工创业为其带来的经济效益，建立健全的监管制度，从法律上规范相关行为，并制定相关政策解决农民工在创业中遇到的较大问题。
[ 参 考 文 献 ]
[1]欧蓉蓉等.农民工返乡创业法律支持体系构建的路径——基于经济法的视角[J].安徽农业科学，2010（24）.
[2]夏琦.农民工创业园与农民工创业[J].中国就业，2011.10.
[3]郭军盈.中国农民创业问题研究[D].南京农业大学，2006.
[4]韩俊等.我国农民工回乡创业面临的困难及对策[J].经济纵横，2008（11）.
关键词：返乡农民工；创业困境；法律政策建议
中图分类号：D922.5 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）08-0140-02
作者简介：许晓曼（1993-）女，河北邢台人，华中师范大学法学院12级本科在读，研究方向：法学；曾伟琪（1993-），男，湖北荆州人，华中师范大学计算机学院12级本科在读，研究方向：软件工程。
2008年金融危机过后，沿海地区等发达城市的农民工在经历大城市的工业和市场经济的洗礼后，积累了一定的资金和人力资本，带着在发达城市累积的先进观念、知识技术与管理经验回到家乡，欲为欠发达的家乡经济建设作出贡献。为鼓励农民工创业，国家、地方政府制定一系列优惠政策，如免费创业培训、培训补贴、税收减免等等，但返乡农民工创业仍面临很多困难，如资金短缺、场地问题等等，鉴于此，笔者提出了自己的建议观点。
一、返乡农民工创业的重要性
（一）缓解地区就业压力
农民工返乡后，创办一系列的企业，从事各种各样的行业，但可以总结为以劳动密集型企业为主。返乡创业的行业选择和打工从事的行业、所掌握的行业知识技能有密切的联系。农民工在城市务工涉及各种行业，各自掌握的技术也不同，但农民工外出主要以制造业、建筑业、服务业这些劳动密集型行业为主，相对于其他群体，他们在资金、技术方面薄弱，因此，他们返乡创业主要选择了劳动密集型的非农行业。在农民工家乡创办这些劳动密集型企业，为家乡的劳动力提供了更多的就业岗位，使得更多剩余劳动力发挥其生产力，缓解了地方就业压力。
（二）发展地区经济
金融危机使得大量在外农民工失业，失业后的农民工带着发达城市的经济理念、技术、和管理经验返回家乡，在家乡开始创业。他们利用自己在发达城市积累的资金、人脉、经验、商业信息、专业技能结合家乡相关资源的可获得性、社会关系网络、创业政策等等个体因素和环境因素，在家乡创办多种多样的企业，小到家庭经营的小型企业，大到十几万元的中型企业。农民工创业也是以市场需求为导向，以追求利益最大化为目标的，他们将发达的城市与不发达的农村联系起来，将优势资源引入农村、不发达地区，是家乡乡镇企业、民营经济、县域经济发展的风帆。
（三）加快城市化步伐
城市化也称城镇化，是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地和地域空间的变化。农民工返乡后，创办的劳动密集型的企业不需要高学历、掌握高技能的劳动力，进而使得越来越多的农民有了从事非农行业的机会。从另一方面来说，从事非农行业的人数不断增加，即农业人口与非农业人口比例发生变化，非农业人口比重增大，加快城市化。对应地，在地区经济中，非农产业所创造的的经济产值也不断增加，第一产业比重下降，第二产业比重迅速上升，进一步促进城市化。
总而言之，农民工创业作为一种创业形式，有助于改善农村经济系统，使农村经济系统发生变化，而且更为重要的是农民工创业活动促进了农村经济增长，开辟新的就业渠道，扩大农民就业，改变了我国传统的农村以农业为主的农村经济结构。从宏观角度来讲，农民工创业使得地区、国家的经济产值不断增加，使得农民收入增加，缓解我国收入分配不均的严峻形势，减缓了两极分化的矛盾，维护国家社会秩序，促进国家经济发展。
二、返乡农民工创业面临的问题
（一）与其他创业群体的比较
在我国的创业群体中，大学生创业占了最重要的地位，比较大学生与返乡农民工之间的差异就显得具有很强的代表性。
1.行业比较
大学生由于是接受了相当教育的群体，有一定的知识技术基础，从事的行业多是互联网、计算机、室内装饰设计、环保科技等等服务业。这些行业是以一定知识技能为基础的，所需的劳动力少，更重视利用科学知识等智力、脑力来进行创新制造，获得回报。相对地，农民工从事的劳动密集型行业，不需要高深的知识技能，即不能像大学生那样利用脑力来创造财富，只能更多的依赖出卖劳动力来获得收益。
2.投入比较
对应所从事的行业，大学生创业更倾向个体化、自由化，不需要大面积的场地，也不需要精良的设备或庞大的生产设施，更不需要雇佣大量劳动力，就能创业获得收益，即大学生创业不需要投入过多的资本。而农民工所从事的劳动密集型行业是需要场地、相应的设施、雇佣劳动力的，比较之下，返乡的农民工进行创业所投入的资本要大。
3.收益比较
大学生创业进行的经营活动多是不需要体力劳动，像从事互联网、计算机、室内设计等行业的工作，耗时少，收益高，周期短。大学生可以在短期内获得高额收益，再利用收入利润进行投资，形成新的物质资本，扩大规模，获得更高利润，形成循环。与之相反，农民工从事的行业如建筑业、装修等，是以出卖劳动力来回收收入，这些行业耗时长，收益低，周期长，也具有一定的危险性。
综上所述，相对大学生而言，农民工创业有着很大的劣势，投资大，收入低，周期长，对所需的物质资本有很大要求，而人力资本不需要一定的知识技能，需要体力劳动。
（二）政府的淡漠态度
如前所述，在发展上，农民工创业相对于大学生而言有着很大的劣势，除此之外，政府对农民工创业的态度与大学生也是有所差别。虽然国家为鼓励创业制定了一系列的优惠政策，如减免税收、免费培训、提供小额贷款等等，但政府未能真正热情对待农民工的创业。笔者认为原因有二：一是地方政府一般重视本行政区内的经济发展产值，而农民所从事的相关行业不能创收较高的产值，且大学生创收途径较多，能为地方经济带来更多的高收益机会，而农民工创收途径狭窄；二是农民工创业人数在创业群体中所占比重很低，返乡农民工的比例就更低，政府当然要重视较大比重的群体。 所以政府未重视返乡农民工的创业，并没有给予农民工特殊待遇，反而是将国家制定的政策真正落实在大学生身上，偏重大学生的创业，对农民工创业的态度较为冷淡，甚至农民工不能享受到有些优惠政策。
（三）法律政策的缺陷
在创业群体中，农民工应该被认为是“弱势群体”，那么国家政府应该加大对“弱势群体”的保护支持力度。但在现有的法律政策中，并没有针对返乡农民工创业专门制定的相关规定，仅仅是有统一的优惠政策。
在地方政府所制定的相关规定中，仅规定了政府工作人员禁止实施某些行为，却没有做出若违反相关规定应该得到怎样处理的规定。如，在《某市就业基金管理办法》中，做出了“就业专项资金必须坚持专款专用的原则，严格按照规定的范围、内容、标准和程序管理使用，不得用于人员经费、公用经费、差旅费、与就业工作无关的会议费等应由部门预算安排的支出，严禁用于或变相用于土地购置、房屋建筑物的购建、交通工具购置等各项基本建设支出。”但在整个办法中没有做出相应的惩罚规定。
（四）没有建立相对应的监管制度
国家针对创业主体做出了相关鼓励创业的指示，使其更容易创业，减少创业困难，这样的政策规定多是倡导性的，或者创业主体符合条件时，地方政府应当为的强制规定。表面上为大学生、农民工等创业主体提供了较多的方便，但实际上，因为没有相应的监管制度，政策是否真正落实到位，真正使创业主体享受到创业优惠，我们无法得到直观的了解。
（五）农村布局的点星化
政府为方便、减少创业困难，多在城市、乡镇里创办了创业园、孵化园等等，解决创业主体创业的场地困难，并减免他们三年的租金、税费等，这样的举措大大减轻创业主体的压力，也是国家政府支持创业的一方面表现。但在这些创业园、孵化园中，同样的，农民工占比少之又少，遑论返乡的农民工。据调查，大多农民工返乡后，为照顾家庭，多是在自己家附近开办微小型企业。如此，从整体上看，返乡的农民工在农村里创业布局呈现“点星”局面。“点星化”布局使得各个小企业之间联系减少，不利于技术交流，产值的增加，也不利于整个产业在不同行业间的发展，不能形成规模经济。所以这样的布局不仅不利于农村经济的横向发展，也不利于这些微小型企业的纵向发展。
三、相关问题的法律政策建议
（一）国家帮
前面已经讨论过国家政府虽重视农民工创业，但支持力量相对薄弱。创业是一个过程，不可能一蹴而就，政策的机动灵活优势使其可能无法具有连续性。农民工创业在我国还将长期存在，仅仅停留在政策层面还不能给广大农民工一个合理预期。在法律制度供给严重不足的情况下，政策的导向性作用就显得较强。但是单纯的以政策治理农业和农村，是不够的。相对的，法律具有政策不具有的稳定性，也具有权威性、明确性，可以为创业主体提供一个明确的模式标准和合理预期，使国家政策在社会生活中更易得到实施。
笔者认为国家应该干预经济，同样应该干预农民工创业，那么国家就应该运用经济法手段来规范制约国家行政人员的相关行为，规范制约返乡农民工创业的相关行为。
（二）政府帮
如前所述，农民工创业遇到重重困难，政府的支持在其创业过程中显得尤为重要。但是在实际操作中，政府仅仅限于帮助农民工准备创业的一些基础的培训，对于创业后期的相关帮助，政府并不能给予支持。笔者认为政府若要真正帮助返乡的农民工创业，可以从两方面入手：一方面，政府要建立健全有效的监管机制，监督管理政府有关工作人员行为，使现有的国家政策落实到位，针对某些不合法律法规等相关规定的行为，应予以法律制裁或行政处罚。另一方面，政府对创业活动适度干预。政府应基于促进经济发展的角度，在乡村或乡镇建立多个具有地区特色的创业园，使创业的返乡农民工聚集在一起，进行技术交流，互相帮助，共同发展。
（三）大家帮
在返乡农民工创业的过程中，最大的问题就是资金问题。政府不可能给予每家创业的企业足够的贷款，也不能给予企业完全足额的补贴。返乡的农民工所需要的创业基金更多的是农民工在外打工的积蓄、借外债、政府给予的小额贷款组成，这样的组合可能使很多的农民工因资金不足而创业失败。笔者认为，为解决这样的问题，政府可以倡导当地成功发展、较大企业对正在创业的微小型企业予以资金救助，可以通过对这样的大企业进行精神表彰，也可以给予适当的优惠政策，使更多的企业帮助困难的微小企业，同样也可减轻国家政府的财政压力，最终实现共赢。
四、结语
综前所述，返乡的农民工在家乡创业可以带来更多的经济效益，缓解就业压力，为家乡的经济建设带来不可忽视的力量，国家政府因此而重视农民工的创业，可是，笔者认为对其重视程度不够，有着制度、法律上的缺陷，那么政府应该重新认识农民工创业为其带来的经济效益，建立健全的监管制度，从法律上规范相关行为，并制定相关政策解决农民工在创业中遇到的较大问题。
[ 参 考 文 献 ]
[1]欧蓉蓉等.农民工返乡创业法律支持体系构建的路径——基于经济法的视角[J].安徽农业科学，2010（24）.
[2]夏琦.农民工创业园与农民工创业[J].中国就业，2011.10.
[3]郭军盈.中国农民创业问题研究[D].南京农业大学，2006.
[4]韩俊等.我国农民工回乡创业面临的困难及对策[J].经济纵横，2008（11）.