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“确权”不“确地”,埋下农地冲突隐患;而只有长久稳定的农地产权和真正的村庄自治,才能从根本上消弭农地纠纷
《财经》记者 朱弢 常红晓
“一亩三分地”,常被用于形容个人的利益边界,也往往是农民土地权利的指代。北京市海淀区苏家坨镇周家巷的108户村民,就为了自己的“一亩三分地”,把村委会告上了法庭。
该讼案缘于一纸契约——《海淀区土地承包经营权流转合同书》(下称《流转合同》)。根据《流转合同》,周家巷村民自2005年1月1日起,把自己所有的土地流转给村委会。流转期限为十年,每年人均可享有400元的流转收益。
但是,相当多的村民反映,对上述《流转合同》,自己并不知情,也不认可合同上的签名。他们要求废除这份合同,遭到拒绝。无奈之下,该村108户村民于2008年12月把村委会诉至海淀区法院,要求判令上述《流转合同》无效,并归还本属自己的“农地承包权”。
2009年3月19日上午,海淀法院开庭审理此案,未当庭判决。
在北京主要的城市化拓展区——海淀区,该案件只是诸多农地纠纷中的一件。据海淀法院统计,近年来,海淀区农地承包纠纷案居高不下。自2003年至2008年,该院就受理了218件此类案件。
《财经》记者采访发现,北京郊区农地承包案件多发,大多与北京农村集体土地产权制度改革不彻底密切相关。诸多农地讼案也清晰地显示,只有长久稳定的农地产权和真正的村庄自治,才能消弭现有农村土地矛盾。
“确权”不“确地”
自北京市颐和园向西北约22公里,就是海淀区苏家坨镇周家巷村。目前,该村共有农村户籍人口1064人,共有土地3264亩,除了景观林和绿化林等,真正可承包的土地为1608亩。
与全国大多数地方不同,1978年至2004年,周家巷村并没有经历“分田到户”改革,而是长期实行“集体土地,统一经营”模式。在2004年前,村内所有土地皆归村集体管理和使用。
20世纪70年代至80年代,周家巷村分为四个生产队。在生产队下,再分为若干小组等,这些小组分别由集体管理,其生产业绩由集体统一考核,收入也由集体统一核算、分配。
1978年后,随着中国市场化改革推进,土地对农民的吸引力日渐降低。尽管周家巷村民辛勤劳作,但每亩土地年均收入也不过四五百元,远远比不上非农就业。随着北京城市化日渐加快,农民也获得更多的非农就业机会。
由于农民缺乏种地积极性,家庭承包制更是无法实行。周家巷村的大片土地,长期承包给个别村民或集体经济组织以外的单位耕种。进入21世纪后,随着城市的扩张,京郊土地价值提升,一些个人或企业租用该村土地,用于观光农业或旅游开发,土地租期最长达50年。
2003年3月,《农村土地承包法》正式实施,农地承包权首次有了法律保障。北京市为此在2004年专门下发文件,着力推行农村集体产权制度改革,要求全市农村在当年9月底前,全面实现“确权、确地、确利”。也就是说,要把以土地为主的集体资产及其收益明确到人。
周家巷村除了土地,并没有很多集体资产。有了上级政府的要求,2004年11月,周家巷村委会决定重新丈量土地,并确定当年可用于农户承包的土地总量为1608亩。这些土地均分给当时全村1100名村民,每人获得1.3亩的农地承包权,形式上完成了农地“确权”。
但事实上,这些土地一直掌握在村集体手里。村民虽拥有农地承包权,但并不知道自己1.3亩地的具体位置。也就是说,虽然“确权”,但并未“确地”。
据周家巷村委会材料,该村完成“确权”后,2005年1月,村委会与该村部分村民签署前述《流转合同》。合同的核心内容是,凡将1.3亩地流转给村委会的村民,村委会每人每年给予其400元的流转收益金,此为所谓的“确利”。
于是,上述1608亩地土地中,有数百亩果树地被村委会出租给一家名为“汇通诺尔”的公司。该公司在村庄附近设立“狂飙乐园”,主要用于休闲、娱乐和餐饮等。出租这片土地的收益由村集体统一收取和分配。该项目的出租期限是50年。村民对此十分不满,他们认为,这个项目的土地出租收益分配不透明,且出租期限过长。
此后发生的事情,把村民对村组织的不信任推向了顶点。
2008年10月,周家巷村委会打算把自己集体经营的170亩农地与苏家坨镇所属的北安河农工商总公司合作,成立“观光果园”,周家巷村每年可以获得一定土地租金。公司如果盈利,周家巷村也可分红。
但是,上述合资方案中并未说明,上述收益将具体如何分配。加上随着城市化的发展,该村农地的租金也在提高,170亩地预期的征地补偿也相当可观。村民们认为,村集体是在用农民的土地牟利,因此否决了上述方案。
土地收益之争
从最初的农民不愿意种地,并纷纷脱离农业生产,进入城市务工;到现在诉诸法律积极讨要土地承包权,周家巷农民对农村土地的感情有了巨大的变化。
但事实上,周家巷村民与村委会的矛盾,其核心是土地利益的分配问题。
正是因为对集体统一掌握土地的流转及其收益深为不满,很多农民就萌生出把集体掌握的土地分配到户的想法。于是,一些农民就以2005年的《流转合同》上的签名是“伪造”为由,把村委会告到海淀法院,要求村委会把全村“可承包的1608亩土地”全部“还权于民”。
周家巷村委会代表则在法庭上辩称,上述《流转合同》是在2005年和2008年分两批签署,皆不存在伪造签名问题。对村民收回土地承包权的要求,该村负责人认为,即使要分地,也必须等到十年《流转合同》期满。
据村委会提供的资料,目前周家巷村可供承包的1608余亩土地分为多种用途。首先是农业用地,其中有354亩自2005年起被本村的27名农民承包,为期十年,承包者每年向村委会缴纳租金;另有383余亩由集体统一经营,主要用于种菜和果树,这些土地由集体雇佣农民管理和经营,但由村委会统一发放工资。
其次,该村还有840余亩土地,早在1998年至2004年间,就由当时的村委会租给企业和个人,其中至少有300多亩已变成非农用途。这些土地的租期从20年至50年不等。正是这部分出租土地及其收益的分配,成为村民们关注的焦点。
按照村民的说法,村委会在出租这些土地时,并没有告知村民,相关的租金收入和支出也并不透明。村民尤其不能接受的是,本村居民承包的土地只有十年,而一些“外来户”的土地租期则长达数十年。村民认为,这损害了农民的利益。
对此,周家巷村党支部书记潘永意对《财经》记者表示,上述土地的出租及其收益使用,并不存在任何问题。当初之所以租期较长,是为了吸引外部投资,要给人家长远预期。
但是,农民对此解释并不买账。在村民看来,目前每亩地只有400元的流转收益,实在太低;而且这些土地基本上由村集体掌握,自己的农地承包权只是形式上的,缺乏实质支配权。加上村集体财务不公开,村民根本无从知晓全村的收支概况,这更强化了村民对集体的不信任。
据村委会提供的数据,2005年全村的土地、房屋租赁总收入近96万元,当年村级各类支出为52万余元。2008年,全村租賃收入上升至102万余元,但支出也随之增加到近78万元。村民对上述支出的合理性提出了质疑。
在村民看来,集体租赁收入事实上来自农户流转给村委会的土地,不应该用于村庄行政开支。而且如果是严格的农地流转,村集体本来就限于中介角色,应把出租土地的收益全额分给农民,而不能先行剔除村庄行政开支。如果真要剔除,村庄行政支出必须受到村民的严格监督。
集体土地产权隐患
事实上,类似周家巷村之类的农地讼案,近年来在北京郊区农村相当普遍。
早在2005年,海淀法院就在一份针对涉农经济纠纷的调研报告中指出,海淀区2004年9月农地“确权”后,因土地流转造成的承包合同纠纷大量出现。其中,有的是农民认为土地流转不符合法定程序,有的则是未经“确权确地”而由村集体直接流转,有的则是“仅确权、未确地”,流转合同到期后农民要求收回土地。
按照上述分类,周家巷讼案应属于第一种情况。尽管一些农民认为,这些流转合同属于村委会伪造,但由于缺少相关的证据,法律专家认为,农民一审胜诉的几率较小,农民期望以诉讼要回承包权的目标很可能落空。
事实上,由于北京郊区特殊的区位优势,京郊相当多的农村多以蔬菜和水果种植为主,这比粮食作物种植更需要集约经营。同时,由于北京大部分农村从未经过“分田到户”改革,这导致“集体经营,统一分配”长期存在。
“集体统一经营”对改善首都的蔬菜和副食品供应贡献巨大,但也造成农村集体组织对土地和集体资产的强大控制力。如果村级组织缺乏农民的监督,必然造成村级领导及其成员成为集体资产的实际控制者,这反过来又加剧了集体资产的流失。
正是发现上述弊端,北京市于2004年出台《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》(下称《意见》),明确提出应赋予农民长期而有保障的土地承包经营权,同时积极推进土地承包经营权依法、自愿、有偿流转,改变多数土地仍由集体统一经营的模式。
但是,由于长期实行集体经营,京郊很多村已把土地出租出去,要真正把集体农地明确落实到户相当困难。《意见》指出,各地可“确权确地”,也可“确权确利”,或者“确权入股”。周家巷村应属于第二种做法,也即“确权确利”,但不“确地”。
记者在采访中发现,海淀区等之所以没有力推“确地到户”,除了现实中的技术困难,可能还有“远虑”甚至是“远见”。这就是说,如果2004年后把农地产权全部明确到农户,这样将来城市化要发展,需征用农民土地时,难度就会成倍增加。
据海淀区农村合作经济经营管理站2008年对该区农地承包状况的专题调研,在该区85个行政村中,仅有九个村实现了“确权”和“确地”,即村民可以清楚地知道自己土地的面积和具体位置。该数字仅占全区村庄总量的10%。
而在海淀区一些地方,有的乡镇政府为了强化对农村集体组织的控制,专门出台了指导性文件,建议由“村支部书记抓经济和生产”,这等于把村支书变成了乡镇政府的代言人,对农民有权直选的村委会主任,其权力则受到很大限制。
事实上,对如何解决上述农地矛盾,一些了解基层实际的乡镇领导反而看得更加清楚。
海淀区苏家坨镇党委书记曹仲晞告诉《财经》记者,关键是真正把农村土地分配每个农民手中。“从临近乡镇的经验看,凡是实现‘确权’‘确地’的村,都没有出现什么大的矛盾。”■
本刊实习记者张艳玲对此文亦有贡獻
《财经》记者 朱弢 常红晓
“一亩三分地”,常被用于形容个人的利益边界,也往往是农民土地权利的指代。北京市海淀区苏家坨镇周家巷的108户村民,就为了自己的“一亩三分地”,把村委会告上了法庭。
该讼案缘于一纸契约——《海淀区土地承包经营权流转合同书》(下称《流转合同》)。根据《流转合同》,周家巷村民自2005年1月1日起,把自己所有的土地流转给村委会。流转期限为十年,每年人均可享有400元的流转收益。
但是,相当多的村民反映,对上述《流转合同》,自己并不知情,也不认可合同上的签名。他们要求废除这份合同,遭到拒绝。无奈之下,该村108户村民于2008年12月把村委会诉至海淀区法院,要求判令上述《流转合同》无效,并归还本属自己的“农地承包权”。
2009年3月19日上午,海淀法院开庭审理此案,未当庭判决。
在北京主要的城市化拓展区——海淀区,该案件只是诸多农地纠纷中的一件。据海淀法院统计,近年来,海淀区农地承包纠纷案居高不下。自2003年至2008年,该院就受理了218件此类案件。
《财经》记者采访发现,北京郊区农地承包案件多发,大多与北京农村集体土地产权制度改革不彻底密切相关。诸多农地讼案也清晰地显示,只有长久稳定的农地产权和真正的村庄自治,才能消弭现有农村土地矛盾。
“确权”不“确地”
自北京市颐和园向西北约22公里,就是海淀区苏家坨镇周家巷村。目前,该村共有农村户籍人口1064人,共有土地3264亩,除了景观林和绿化林等,真正可承包的土地为1608亩。
与全国大多数地方不同,1978年至2004年,周家巷村并没有经历“分田到户”改革,而是长期实行“集体土地,统一经营”模式。在2004年前,村内所有土地皆归村集体管理和使用。
20世纪70年代至80年代,周家巷村分为四个生产队。在生产队下,再分为若干小组等,这些小组分别由集体管理,其生产业绩由集体统一考核,收入也由集体统一核算、分配。
1978年后,随着中国市场化改革推进,土地对农民的吸引力日渐降低。尽管周家巷村民辛勤劳作,但每亩土地年均收入也不过四五百元,远远比不上非农就业。随着北京城市化日渐加快,农民也获得更多的非农就业机会。
由于农民缺乏种地积极性,家庭承包制更是无法实行。周家巷村的大片土地,长期承包给个别村民或集体经济组织以外的单位耕种。进入21世纪后,随着城市的扩张,京郊土地价值提升,一些个人或企业租用该村土地,用于观光农业或旅游开发,土地租期最长达50年。
2003年3月,《农村土地承包法》正式实施,农地承包权首次有了法律保障。北京市为此在2004年专门下发文件,着力推行农村集体产权制度改革,要求全市农村在当年9月底前,全面实现“确权、确地、确利”。也就是说,要把以土地为主的集体资产及其收益明确到人。
周家巷村除了土地,并没有很多集体资产。有了上级政府的要求,2004年11月,周家巷村委会决定重新丈量土地,并确定当年可用于农户承包的土地总量为1608亩。这些土地均分给当时全村1100名村民,每人获得1.3亩的农地承包权,形式上完成了农地“确权”。
但事实上,这些土地一直掌握在村集体手里。村民虽拥有农地承包权,但并不知道自己1.3亩地的具体位置。也就是说,虽然“确权”,但并未“确地”。
据周家巷村委会材料,该村完成“确权”后,2005年1月,村委会与该村部分村民签署前述《流转合同》。合同的核心内容是,凡将1.3亩地流转给村委会的村民,村委会每人每年给予其400元的流转收益金,此为所谓的“确利”。
于是,上述1608亩地土地中,有数百亩果树地被村委会出租给一家名为“汇通诺尔”的公司。该公司在村庄附近设立“狂飙乐园”,主要用于休闲、娱乐和餐饮等。出租这片土地的收益由村集体统一收取和分配。该项目的出租期限是50年。村民对此十分不满,他们认为,这个项目的土地出租收益分配不透明,且出租期限过长。
此后发生的事情,把村民对村组织的不信任推向了顶点。
2008年10月,周家巷村委会打算把自己集体经营的170亩农地与苏家坨镇所属的北安河农工商总公司合作,成立“观光果园”,周家巷村每年可以获得一定土地租金。公司如果盈利,周家巷村也可分红。
但是,上述合资方案中并未说明,上述收益将具体如何分配。加上随着城市化的发展,该村农地的租金也在提高,170亩地预期的征地补偿也相当可观。村民们认为,村集体是在用农民的土地牟利,因此否决了上述方案。
土地收益之争
从最初的农民不愿意种地,并纷纷脱离农业生产,进入城市务工;到现在诉诸法律积极讨要土地承包权,周家巷农民对农村土地的感情有了巨大的变化。
但事实上,周家巷村民与村委会的矛盾,其核心是土地利益的分配问题。
正是因为对集体统一掌握土地的流转及其收益深为不满,很多农民就萌生出把集体掌握的土地分配到户的想法。于是,一些农民就以2005年的《流转合同》上的签名是“伪造”为由,把村委会告到海淀法院,要求村委会把全村“可承包的1608亩土地”全部“还权于民”。
周家巷村委会代表则在法庭上辩称,上述《流转合同》是在2005年和2008年分两批签署,皆不存在伪造签名问题。对村民收回土地承包权的要求,该村负责人认为,即使要分地,也必须等到十年《流转合同》期满。
据村委会提供的资料,目前周家巷村可供承包的1608余亩土地分为多种用途。首先是农业用地,其中有354亩自2005年起被本村的27名农民承包,为期十年,承包者每年向村委会缴纳租金;另有383余亩由集体统一经营,主要用于种菜和果树,这些土地由集体雇佣农民管理和经营,但由村委会统一发放工资。
其次,该村还有840余亩土地,早在1998年至2004年间,就由当时的村委会租给企业和个人,其中至少有300多亩已变成非农用途。这些土地的租期从20年至50年不等。正是这部分出租土地及其收益的分配,成为村民们关注的焦点。
按照村民的说法,村委会在出租这些土地时,并没有告知村民,相关的租金收入和支出也并不透明。村民尤其不能接受的是,本村居民承包的土地只有十年,而一些“外来户”的土地租期则长达数十年。村民认为,这损害了农民的利益。
对此,周家巷村党支部书记潘永意对《财经》记者表示,上述土地的出租及其收益使用,并不存在任何问题。当初之所以租期较长,是为了吸引外部投资,要给人家长远预期。
但是,农民对此解释并不买账。在村民看来,目前每亩地只有400元的流转收益,实在太低;而且这些土地基本上由村集体掌握,自己的农地承包权只是形式上的,缺乏实质支配权。加上村集体财务不公开,村民根本无从知晓全村的收支概况,这更强化了村民对集体的不信任。
据村委会提供的数据,2005年全村的土地、房屋租赁总收入近96万元,当年村级各类支出为52万余元。2008年,全村租賃收入上升至102万余元,但支出也随之增加到近78万元。村民对上述支出的合理性提出了质疑。
在村民看来,集体租赁收入事实上来自农户流转给村委会的土地,不应该用于村庄行政开支。而且如果是严格的农地流转,村集体本来就限于中介角色,应把出租土地的收益全额分给农民,而不能先行剔除村庄行政开支。如果真要剔除,村庄行政支出必须受到村民的严格监督。
集体土地产权隐患
事实上,类似周家巷村之类的农地讼案,近年来在北京郊区农村相当普遍。
早在2005年,海淀法院就在一份针对涉农经济纠纷的调研报告中指出,海淀区2004年9月农地“确权”后,因土地流转造成的承包合同纠纷大量出现。其中,有的是农民认为土地流转不符合法定程序,有的则是未经“确权确地”而由村集体直接流转,有的则是“仅确权、未确地”,流转合同到期后农民要求收回土地。
按照上述分类,周家巷讼案应属于第一种情况。尽管一些农民认为,这些流转合同属于村委会伪造,但由于缺少相关的证据,法律专家认为,农民一审胜诉的几率较小,农民期望以诉讼要回承包权的目标很可能落空。
事实上,由于北京郊区特殊的区位优势,京郊相当多的农村多以蔬菜和水果种植为主,这比粮食作物种植更需要集约经营。同时,由于北京大部分农村从未经过“分田到户”改革,这导致“集体经营,统一分配”长期存在。
“集体统一经营”对改善首都的蔬菜和副食品供应贡献巨大,但也造成农村集体组织对土地和集体资产的强大控制力。如果村级组织缺乏农民的监督,必然造成村级领导及其成员成为集体资产的实际控制者,这反过来又加剧了集体资产的流失。
正是发现上述弊端,北京市于2004年出台《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》(下称《意见》),明确提出应赋予农民长期而有保障的土地承包经营权,同时积极推进土地承包经营权依法、自愿、有偿流转,改变多数土地仍由集体统一经营的模式。
但是,由于长期实行集体经营,京郊很多村已把土地出租出去,要真正把集体农地明确落实到户相当困难。《意见》指出,各地可“确权确地”,也可“确权确利”,或者“确权入股”。周家巷村应属于第二种做法,也即“确权确利”,但不“确地”。
记者在采访中发现,海淀区等之所以没有力推“确地到户”,除了现实中的技术困难,可能还有“远虑”甚至是“远见”。这就是说,如果2004年后把农地产权全部明确到农户,这样将来城市化要发展,需征用农民土地时,难度就会成倍增加。
据海淀区农村合作经济经营管理站2008年对该区农地承包状况的专题调研,在该区85个行政村中,仅有九个村实现了“确权”和“确地”,即村民可以清楚地知道自己土地的面积和具体位置。该数字仅占全区村庄总量的10%。
而在海淀区一些地方,有的乡镇政府为了强化对农村集体组织的控制,专门出台了指导性文件,建议由“村支部书记抓经济和生产”,这等于把村支书变成了乡镇政府的代言人,对农民有权直选的村委会主任,其权力则受到很大限制。
事实上,对如何解决上述农地矛盾,一些了解基层实际的乡镇领导反而看得更加清楚。
海淀区苏家坨镇党委书记曹仲晞告诉《财经》记者,关键是真正把农村土地分配每个农民手中。“从临近乡镇的经验看,凡是实现‘确权’‘确地’的村,都没有出现什么大的矛盾。”■
本刊实习记者张艳玲对此文亦有贡獻