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中国庞大的污染源在线监控“天网”已基本完成布局,但它能否真正发挥作用?
《财经》记者 于达维
浙江省台州市环境保护局信息中心工作人员小苏,每天的工作就是处理电脑屏幕上的监控录像。通过一方小小的屏幕,台州市93家国控和省控重点污染源的排污情况尽收眼底。
他指着录像告诉《财经》记者:这是一家制药企业污水,这里冒泡就意味着水处理设备在正常工作;按住屏幕上控制栏里的方向键,还可以让摄像头转动,观察整个设备周边的情况。
在浙江全省,1452家重点排污单位都实现了这样的在线监控。据浙江省环保局副局长方敏介绍,目前纳入国家环境统计范围的重点排污单位,已全面完成省、市、县三级联网;全天候实时监控的环境质量和重点污染源在线监测监控系统,已基本形成。
与浙江一样,从去年年底开始,覆盖全国的污染源在线监控网络陆续投入运行。
今年全国“两会”期间,环境保护部(下称环保部)副部长张力军透露,中央财政专门拨付了34亿元的资金用于环保部门能力建设,省级环保部门的污染源在线监测系统已经基本建成。随着这张覆盖全国重点排污企业的“天网”的完成,此前环境监察人员几乎每周、每月乃至每个季度才光顾一次的排污口,将被纳入24小时全天候的在线监控。
然而,如何确保耗资数十亿元建立的、全世界最为庞大的环保监控网络,不会在事实上沦为高技术的“摆设”,这或许将是一个更大的挑战。
“电子警察”上岗
长期以来,中国的环保部门处于相对弱势地位:人手的缺乏和财力的匮乏,使得其在面对爆炸式增长的污染时,监测能力往往捉襟见肘。
随着网络和监测技术的进步,利用电子手段辅助日常人工抽测,以弥补这一缺陷,成了环保部门的必然选择。早在1999年11月,当时的国家环境保护总局(下称国家环保总局)就下发了《关于污染源自动监控试点的通知》,决定在上海、石家庄、大连、长春、哈尔滨、苏州、杭州、咸阳以及兰州市西固区开展污染源监控试点。
至2001年,国家环保总局发布《环境保护“十五”计划》,更是明确要求全国重点城市,要对占区域污染负荷65%以上的企业安装烟气和水质在线监测设备,并全面实现网络化管理。
按照总局的部署,第一步完成对1.8万家国控企业的污染排放监控,第二步完成对23万家省控企业的污染排放监控。如果这两步如期完成,中国的污染源环境监控体系便初告建成。
自动监控的积极作用不言而喻。中国工程院院士、中国环境监测总站研究员魏复盛在接受《财经》记者采访时表示,以空气污染大户燃煤火电厂为例,有些电厂虽然享受了财政补贴并上马了脱硫装置,但实际上平时并不运营。一旦上马实时监控系统,就可以根据其脱硫设施的实际运行状况,来决定到底是该给予补贴还是要加以处罚。
但遗憾的是,作为“十五”计划的最后一年,2005年,对污染负荷占65%以上的重点污染源实现在线监控的目标,并未如期实现。
2007年3月1日,国家环保总局召开了全国环保系统加快污染减排体系建设视频会议。
时任国家环保总局局长周生贤指出,为了确保完成污染减排任务,中央财政2007年安排20亿元专项资金用于污染减排指标、监测和考核体系建设,力争用一年到一年半时间,切实改变污染源监测、环境执法、统计能力薄弱的局面。
根据当年11月发布的《“十一五”主要污染物总量减排监测办法》,国控重点污染源必须在2008年底前,完成污染源自动监测设备的安装和验收。其监测数据,必须与省级政府环境保护主管部门联网,并直接传输上报国务院环境保护主管部门。
环保部污染控制司综合处有关人士告诉《财经》记者,中央财政投资的20亿元主要用于各地环保部门的能力建设;各省的监控终端设置和维护运营,则由企业自身和地方财政负责。
在环保部环境规划院副院长王金南看来,这一监测系统的费用,采取分摊政策也是合理的。他对《财经》记者解释说,污染自动监控设施理应是企业生产的一个组成部分,环保的成本就应该计入企业本身的成本,“当然,国家也会给予一定的补贴。”
在台州市环保局信息中心的电脑上,工程师小苏在电脑上输入一个IP地址,就进入了浙江环境自动监测与信息管理系统的画面。
输入管理密码进入系统后,就会出现台州重点排污企业的列表;任意点击一个企业,屏幕上就会显示出排污口和处理设备的实时图像。如果是烟气监测,屏幕上就出现烟囱;污水监测,就出现污水处理设备。
在画面上,还用数字显示各种主要监测指标,诸如COD(化学需氧量)浓度、二氧化硫浓度甚至流量、流速。
《财经》记者随机点击了当地海正药业外沙厂区的链接,屏幕上就出现了该厂的污水处理设备,并显示出COD浓度是160ppm。
“160ppm已经非常好,国家对于化学原料药的污水排放标准是500ppm。水在冒泡,就说明污水处理设备在正常工作;在线监控设备每1分钟做一次测量,1小时报一次数据。如果发现超标,在网上可以直接把他们的排污口关掉。”他解释说。
仅仅是辅助
然而,自动监测系统的推广之路充满了曲折。
由于政策、管理规范上的空白,以及地方政府和企业态度暧昧,早期发展可谓混乱不堪。
魏复盛回忆说,之前淮河流域试点时,有些企业甚至把监控设备的探头直接插在自来水里。
“重点污染源无论是大气还是水,在线连续监测都是非常必要的,否则偷排、超标的现象就会很普遍。”他对《财经》记者说。
直到2005年9月,国家环保总局出台28号令《污染源自动监控管理办法》,才解决了此前各省、市在建设和运行管理方面政策要求不一、管理较为混乱的问题,并对监控设备的安装、运行、维护的责任进行了明确的划分。
该法令规定,列入污染源自动监控计划的排污单位,应当按照规定的时限建设、安装自动监控设备及其配套设施,配合自动监控系统的联网;新建、改建、扩建和技术改造项目应当根据经批准的环境影响评价文件的要求建设、安装自动监控设备及其配套设施。
不过,在法令的执行上,依然存在诸多的问题。2007年6月,“中华环保世纪行”记者团在河南采访时发现,当地投资几千万元人民币安装的自动监控设备,出于各种原因不能正常工作的现象较为普遍。
据河南当地环保局工作人员介绍,由于监控设施运行状况并不规范,设备本身的质量、安装、管理、配套售后服务等方面都存在问题,造成数据失真,因此排污统计数据依然更多是依靠人工检测,耗资几千万的设备沦为摆设。
带队的“中华环保世纪行”执委会主任、全国人大环资委调研室副主任何嘉平也指出,國家环保总局的28号令在一些方面,并不能约束企业行为。它虽然对于自动监控的管理作出了具体规定,但是相关的配套措施没有跟上,因此环保工作的数据统计、排污许可证发放等还未严格按照在线监测数据执行。
例如,28号令第18条虽然规定,“故意不正常使用水污染物排放自动监控系统,或者未经环境保护部门批准,擅自拆除、闲置、破坏水污染排放自动监控系统,排放污染物超过规定标准的,责令恢复正常使用或者重新安装使用,并处10万元以下罚款”。
但是,处罚的前提条件却是“排放污染物超过规定标准的”,这就意味着,即使排污企业拆除、闲置、破坏了监控系统,只要排放不超标的话也不必受罚;而如果监控系统无法工作,仅仅靠人工又很难准确、及时核定企业是否超标排放。
目前,浙江全省的污染源在线监控,已经从省环境监测中心移交给省环境稽查总队。
该总队中队长许履对《财经》记者表示,他们下一步将加强对各市县的监督,管好用好这些设施,保证“一个是数据能出来,一个是要跟实际比较接近”。
不过,他也坦承,现在还没有因为监测系统显示超标关掉哪家企业的排污口,毕竟电子监测和实际情况还有出入,目前还只能作为辅助手段,不能直接作为处罚的依据,“可能还需要比较长的磨合期”。
罪罚之间
为尽可能地减少自动监控系统运行中弄虚作假,中国工程院院士、中国环境监测总站研究员魏复盛建议,要委托第三方来对系统进行运营管理,并由环境监测站进行质量和技术监督。这样,既能有效减少环保部门的监管负担,又能提高监管效率。
在他看来,监控系统每个月至少要保证运行二十七八天。其监测数据由环保部门核定后,可作为排污收费以及总量控制的依据。而要实现这一点,就要从制度上确定环境数据的法律地位,以杜绝破坏、篡改数据的行为。
2008年4月发布的《污染源自动监控设施运行管理办法》,规定了自动监控设施运行的两种方式,一是企业自行运行;二是社会化运行,即委托第三方专业机构运行。该机构必须是取得国务院环境保护行政主管部门核发的“环境污染治理设施运营资质证书”,具有独立法人资格的企业或企业化管理的事业单位。
在接受《财经》记者采访时,包括魏复盛在内的众多环保业内人士都认为,该设施不宜由企业自行运作,因为其内在的冲突性是显而易见的。然而,要完全走“第三方委托”的道路,在短期之内,困难也不小。
鉴于历史原因以及市场本身并不成熟,目前绝大部分具备资质的第三方专业机构,往往都是环保系统(科研机构)的下属企业。
以在全国率先推出排污权交易平台的浙江省嘉兴市为例,瓜分这一市场的除了浙江省环科院的下属企业浙江环茂公司之外,另外一家本地企业创源公司,则是嘉兴市环科所的下属企业。
嘉兴市环保局管理处处长潘侃告诉《财经》记者,对于上述两家公司,环保部门按照国家规定对其每年进行两次考核。一旦出现数据缺失、不准确,将会在年底扣除运行维护费用。但环保部门能否擺脱或明或暗的利益纠葛,真正肩负起对第三方的运行情况乃至准入资格进行监管的责任,也是一个未知数。
从去年年底开始,覆盖全国的污染源在线监控网络陆续投入运行,海量的监控数据将通过网络传输到各地监控中心,这对于人手并不充裕的环保系统来说也是一个巨大的挑战。因为今后的排污费征收、许可证发放、排污总量分配,乃至正在铺开的排污权交易、流域排污总量控制等制度设计,都需要以精确、真实的监控数据为前提。
不过,真正的突破点,或许并不在狭义的在线监控系统本身。
美国环保协会中国项目负责人张建宇在接受《财经》记者采访时提醒说,大规模的污染源在线监控,在美国也没有做到。他们也是仅仅覆盖重点企业,企业本身也是以自报为主。
但美国治污之所以成功,关键在于一旦发现漏报误报,处罚措施就很严厉。从民事处罚一直到追究刑事责任,真正到了足以让企业负责人倾家荡产的程度。
目前在中国,实现这样的制裁还缺乏健全的法理基础。此外,环保部门的执法地位,仍然存在相当含混之处;而在美国,无论是联邦环保部门还是州级的,都拥有独立环境执法权,完全不受地方政府干扰。
过低的违法成本,使得“天网”纵使在技术上再无懈可击,也难以从根本上杜绝企业以身试法的勇气或者决心。
或许是认识到了自身力量的局限性,环保部指出,国家鼓励个人或组织参与对污染源自动监控设施运行活动的监督;个人或组织发现污染源自动监控设施运行活动中有违法违规行为的,有权向环保部门举报,环境监察部门应当及时核实并作出处理。
然而,要更好地发挥社会监督的作用,还应以信息公开为前提。业内人士对《财经》记者表示,从技术上而言,完全可以做到允许公众通过网络,直接点击查看重点污染企业的在线监控情况;如果有亿万双眼睛注视着,也许“天网”距离疏而不漏才会更近一些。■
《财经》记者 于达维
浙江省台州市环境保护局信息中心工作人员小苏,每天的工作就是处理电脑屏幕上的监控录像。通过一方小小的屏幕,台州市93家国控和省控重点污染源的排污情况尽收眼底。
他指着录像告诉《财经》记者:这是一家制药企业污水,这里冒泡就意味着水处理设备在正常工作;按住屏幕上控制栏里的方向键,还可以让摄像头转动,观察整个设备周边的情况。
在浙江全省,1452家重点排污单位都实现了这样的在线监控。据浙江省环保局副局长方敏介绍,目前纳入国家环境统计范围的重点排污单位,已全面完成省、市、县三级联网;全天候实时监控的环境质量和重点污染源在线监测监控系统,已基本形成。
与浙江一样,从去年年底开始,覆盖全国的污染源在线监控网络陆续投入运行。
今年全国“两会”期间,环境保护部(下称环保部)副部长张力军透露,中央财政专门拨付了34亿元的资金用于环保部门能力建设,省级环保部门的污染源在线监测系统已经基本建成。随着这张覆盖全国重点排污企业的“天网”的完成,此前环境监察人员几乎每周、每月乃至每个季度才光顾一次的排污口,将被纳入24小时全天候的在线监控。
然而,如何确保耗资数十亿元建立的、全世界最为庞大的环保监控网络,不会在事实上沦为高技术的“摆设”,这或许将是一个更大的挑战。
“电子警察”上岗
长期以来,中国的环保部门处于相对弱势地位:人手的缺乏和财力的匮乏,使得其在面对爆炸式增长的污染时,监测能力往往捉襟见肘。
随着网络和监测技术的进步,利用电子手段辅助日常人工抽测,以弥补这一缺陷,成了环保部门的必然选择。早在1999年11月,当时的国家环境保护总局(下称国家环保总局)就下发了《关于污染源自动监控试点的通知》,决定在上海、石家庄、大连、长春、哈尔滨、苏州、杭州、咸阳以及兰州市西固区开展污染源监控试点。
至2001年,国家环保总局发布《环境保护“十五”计划》,更是明确要求全国重点城市,要对占区域污染负荷65%以上的企业安装烟气和水质在线监测设备,并全面实现网络化管理。
按照总局的部署,第一步完成对1.8万家国控企业的污染排放监控,第二步完成对23万家省控企业的污染排放监控。如果这两步如期完成,中国的污染源环境监控体系便初告建成。
自动监控的积极作用不言而喻。中国工程院院士、中国环境监测总站研究员魏复盛在接受《财经》记者采访时表示,以空气污染大户燃煤火电厂为例,有些电厂虽然享受了财政补贴并上马了脱硫装置,但实际上平时并不运营。一旦上马实时监控系统,就可以根据其脱硫设施的实际运行状况,来决定到底是该给予补贴还是要加以处罚。
但遗憾的是,作为“十五”计划的最后一年,2005年,对污染负荷占65%以上的重点污染源实现在线监控的目标,并未如期实现。
2007年3月1日,国家环保总局召开了全国环保系统加快污染减排体系建设视频会议。
时任国家环保总局局长周生贤指出,为了确保完成污染减排任务,中央财政2007年安排20亿元专项资金用于污染减排指标、监测和考核体系建设,力争用一年到一年半时间,切实改变污染源监测、环境执法、统计能力薄弱的局面。
根据当年11月发布的《“十一五”主要污染物总量减排监测办法》,国控重点污染源必须在2008年底前,完成污染源自动监测设备的安装和验收。其监测数据,必须与省级政府环境保护主管部门联网,并直接传输上报国务院环境保护主管部门。
环保部污染控制司综合处有关人士告诉《财经》记者,中央财政投资的20亿元主要用于各地环保部门的能力建设;各省的监控终端设置和维护运营,则由企业自身和地方财政负责。
在环保部环境规划院副院长王金南看来,这一监测系统的费用,采取分摊政策也是合理的。他对《财经》记者解释说,污染自动监控设施理应是企业生产的一个组成部分,环保的成本就应该计入企业本身的成本,“当然,国家也会给予一定的补贴。”
在台州市环保局信息中心的电脑上,工程师小苏在电脑上输入一个IP地址,就进入了浙江环境自动监测与信息管理系统的画面。
输入管理密码进入系统后,就会出现台州重点排污企业的列表;任意点击一个企业,屏幕上就会显示出排污口和处理设备的实时图像。如果是烟气监测,屏幕上就出现烟囱;污水监测,就出现污水处理设备。
在画面上,还用数字显示各种主要监测指标,诸如COD(化学需氧量)浓度、二氧化硫浓度甚至流量、流速。
《财经》记者随机点击了当地海正药业外沙厂区的链接,屏幕上就出现了该厂的污水处理设备,并显示出COD浓度是160ppm。
“160ppm已经非常好,国家对于化学原料药的污水排放标准是500ppm。水在冒泡,就说明污水处理设备在正常工作;在线监控设备每1分钟做一次测量,1小时报一次数据。如果发现超标,在网上可以直接把他们的排污口关掉。”他解释说。
仅仅是辅助
然而,自动监测系统的推广之路充满了曲折。
由于政策、管理规范上的空白,以及地方政府和企业态度暧昧,早期发展可谓混乱不堪。
魏复盛回忆说,之前淮河流域试点时,有些企业甚至把监控设备的探头直接插在自来水里。
“重点污染源无论是大气还是水,在线连续监测都是非常必要的,否则偷排、超标的现象就会很普遍。”他对《财经》记者说。
直到2005年9月,国家环保总局出台28号令《污染源自动监控管理办法》,才解决了此前各省、市在建设和运行管理方面政策要求不一、管理较为混乱的问题,并对监控设备的安装、运行、维护的责任进行了明确的划分。
该法令规定,列入污染源自动监控计划的排污单位,应当按照规定的时限建设、安装自动监控设备及其配套设施,配合自动监控系统的联网;新建、改建、扩建和技术改造项目应当根据经批准的环境影响评价文件的要求建设、安装自动监控设备及其配套设施。
不过,在法令的执行上,依然存在诸多的问题。2007年6月,“中华环保世纪行”记者团在河南采访时发现,当地投资几千万元人民币安装的自动监控设备,出于各种原因不能正常工作的现象较为普遍。
据河南当地环保局工作人员介绍,由于监控设施运行状况并不规范,设备本身的质量、安装、管理、配套售后服务等方面都存在问题,造成数据失真,因此排污统计数据依然更多是依靠人工检测,耗资几千万的设备沦为摆设。
带队的“中华环保世纪行”执委会主任、全国人大环资委调研室副主任何嘉平也指出,國家环保总局的28号令在一些方面,并不能约束企业行为。它虽然对于自动监控的管理作出了具体规定,但是相关的配套措施没有跟上,因此环保工作的数据统计、排污许可证发放等还未严格按照在线监测数据执行。
例如,28号令第18条虽然规定,“故意不正常使用水污染物排放自动监控系统,或者未经环境保护部门批准,擅自拆除、闲置、破坏水污染排放自动监控系统,排放污染物超过规定标准的,责令恢复正常使用或者重新安装使用,并处10万元以下罚款”。
但是,处罚的前提条件却是“排放污染物超过规定标准的”,这就意味着,即使排污企业拆除、闲置、破坏了监控系统,只要排放不超标的话也不必受罚;而如果监控系统无法工作,仅仅靠人工又很难准确、及时核定企业是否超标排放。
目前,浙江全省的污染源在线监控,已经从省环境监测中心移交给省环境稽查总队。
该总队中队长许履对《财经》记者表示,他们下一步将加强对各市县的监督,管好用好这些设施,保证“一个是数据能出来,一个是要跟实际比较接近”。
不过,他也坦承,现在还没有因为监测系统显示超标关掉哪家企业的排污口,毕竟电子监测和实际情况还有出入,目前还只能作为辅助手段,不能直接作为处罚的依据,“可能还需要比较长的磨合期”。
罪罚之间
为尽可能地减少自动监控系统运行中弄虚作假,中国工程院院士、中国环境监测总站研究员魏复盛建议,要委托第三方来对系统进行运营管理,并由环境监测站进行质量和技术监督。这样,既能有效减少环保部门的监管负担,又能提高监管效率。
在他看来,监控系统每个月至少要保证运行二十七八天。其监测数据由环保部门核定后,可作为排污收费以及总量控制的依据。而要实现这一点,就要从制度上确定环境数据的法律地位,以杜绝破坏、篡改数据的行为。
2008年4月发布的《污染源自动监控设施运行管理办法》,规定了自动监控设施运行的两种方式,一是企业自行运行;二是社会化运行,即委托第三方专业机构运行。该机构必须是取得国务院环境保护行政主管部门核发的“环境污染治理设施运营资质证书”,具有独立法人资格的企业或企业化管理的事业单位。
在接受《财经》记者采访时,包括魏复盛在内的众多环保业内人士都认为,该设施不宜由企业自行运作,因为其内在的冲突性是显而易见的。然而,要完全走“第三方委托”的道路,在短期之内,困难也不小。
鉴于历史原因以及市场本身并不成熟,目前绝大部分具备资质的第三方专业机构,往往都是环保系统(科研机构)的下属企业。
以在全国率先推出排污权交易平台的浙江省嘉兴市为例,瓜分这一市场的除了浙江省环科院的下属企业浙江环茂公司之外,另外一家本地企业创源公司,则是嘉兴市环科所的下属企业。
嘉兴市环保局管理处处长潘侃告诉《财经》记者,对于上述两家公司,环保部门按照国家规定对其每年进行两次考核。一旦出现数据缺失、不准确,将会在年底扣除运行维护费用。但环保部门能否擺脱或明或暗的利益纠葛,真正肩负起对第三方的运行情况乃至准入资格进行监管的责任,也是一个未知数。
从去年年底开始,覆盖全国的污染源在线监控网络陆续投入运行,海量的监控数据将通过网络传输到各地监控中心,这对于人手并不充裕的环保系统来说也是一个巨大的挑战。因为今后的排污费征收、许可证发放、排污总量分配,乃至正在铺开的排污权交易、流域排污总量控制等制度设计,都需要以精确、真实的监控数据为前提。
不过,真正的突破点,或许并不在狭义的在线监控系统本身。
美国环保协会中国项目负责人张建宇在接受《财经》记者采访时提醒说,大规模的污染源在线监控,在美国也没有做到。他们也是仅仅覆盖重点企业,企业本身也是以自报为主。
但美国治污之所以成功,关键在于一旦发现漏报误报,处罚措施就很严厉。从民事处罚一直到追究刑事责任,真正到了足以让企业负责人倾家荡产的程度。
目前在中国,实现这样的制裁还缺乏健全的法理基础。此外,环保部门的执法地位,仍然存在相当含混之处;而在美国,无论是联邦环保部门还是州级的,都拥有独立环境执法权,完全不受地方政府干扰。
过低的违法成本,使得“天网”纵使在技术上再无懈可击,也难以从根本上杜绝企业以身试法的勇气或者决心。
或许是认识到了自身力量的局限性,环保部指出,国家鼓励个人或组织参与对污染源自动监控设施运行活动的监督;个人或组织发现污染源自动监控设施运行活动中有违法违规行为的,有权向环保部门举报,环境监察部门应当及时核实并作出处理。
然而,要更好地发挥社会监督的作用,还应以信息公开为前提。业内人士对《财经》记者表示,从技术上而言,完全可以做到允许公众通过网络,直接点击查看重点污染企业的在线监控情况;如果有亿万双眼睛注视着,也许“天网”距离疏而不漏才会更近一些。■