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本文将对登革热在广州市的历史状况和疫情应对形势进行描述，从而对2014年的登革热疫情作出性质界定——突发性公共卫生事件，阐明应对公共卫生事件的重要性；针对登革热在广州长期存在的形势，阐述政府建立协同治理模式的必要性、重要性。同时，引入协同治理理论，并对公共危机协同治理进行概念和理论范畴界定，运用该理论，结合实际的登革热危机应对案例，分析当前广州市政府协同治理的现状和运行机制，对政府协同治理的模式和具体实施过程中的经验进行总结。找出协同治理存在的问题及原因，并提出建议和解决方案。
一、引言
2014年，登革热席卷羊城，以政府为主导的各主体都加入了“挠‘羊’痒”持久战。这是一场罕见的人蚊大较量。从年初广州市报告输入型病例开始，登革热复苏，悄然来袭。进入3、4月，受气候影响，蚊媒密度骤升，登革热发出疫情信号，全城各主体反应滞后。从6月到8月，登革热疫情进入扩张期，开始引起政府重视，但处置盲动。9月，登革热进入爆发期，疫情呈现多点开花局面，人蚊对峙，高热难退。在政府主导下，各主体协同参与，形成了一道从“防”到“控”的防线，向登革热发起了战略反攻。10月中下旬，疫情出现转折，登革热新增病例开始回落，疫情步入稳定期。11月以后，登革热疫情趋于稳定，开始步入休眠期，但防控形势依然严峻。
二、理论依据
协同学是由德国物理学家哈肯创立的一门“协同作用的科学”，形成于20世纪70年代，主要研究系统中各个子系统间的相互竞争与合作。治理理论在20世纪80年代兴起于社会科学领域，治理指为了达到公共利益的目标，政府组织和第三部门、盈利性组织、公民等众多行动主体相互协作，分享公共权力，共同管理社会事务的过程。在协同学理论和治理理论的基础上，形成了协同治理理论。
三、现状分析
2014年，广州市政府在常规应急机制的基础上，针对疫情新形势采取了非常举措，表现在组织管理和具体工作两方面。
组织管理：广东省政府启动了重大疫情Ⅱ级应急响应，广州市政府启动较大疫情Ⅲ级应急响应，Ⅲ级应急响应由市卫生局、市城管委（市爱卫办）联合组织先期处置。随后，市卫生局制定了Ⅲ级疫情应急预案。在Ⅲ级应急反应机制下：
一是成立了广州市突发公共卫生事件应急指挥部，其办公室设在市卫生局，市长牵头，卫生局组织协调，统一领导疫情处置工作，组织指挥部各成员单位按职责分工开展疫情处理。在市长的牵头统筹和协调下各部门职能的整合性加强，有利于统一调度。应急指挥部在市长主持下定期召开疫情处置会议，有利于各部门加强沟通的同时提高最高决策指令下达的效率和执行的力度。
二是形成了以卫生局、城管委（爱卫办）为中心，通过其下属部门（机构）和其他部门、医疗机构、基层组织和媒体向外辐射，最后到达居民的联防联控机制。其中，政府宣传部和疾控中心与媒体在信息上沟通合作。从2014年9月1日起建立疫情和蚊媒密度每日通报制度，通过政府门户网站和媒体进行网络直报，主动、及时地向媒体提供疫情信息，并与媒体合作发布疫情信息。
Ⅲ级应急反应机制下各主体组织结构和职能如下：
四、存在的问题及原因
从案例事件发展的整体过程来看，2014年的登革热危机处理中整体存在的问题是政府在此次登革热公共危机中是一个大包大揽的角色，几乎涵括了全部的工作，导致了公共资源的配置浪费。这是由于在应对这次危机时没有形成一套运转良好的协同治理机制。
（一）政府内部各部门之间缺乏协同
1.爱国卫生运动开展阻力很大
在目前的公共卫生事件反应机制下的政府部门组织框架中，负责组织协调爱国卫生运动的爱卫办在整个体系中基本处于游离状态，难以获得其他政府部门的大力支持。正因如此，在这次登革热疫情防控战中，基本上是靠政府动用大量的财力、物力进行消杀工作，居民很少能够参与到个人或家庭的防控工作中。对个人或家庭来说，消杀工作的成本是很低的，也能够落实到区域内的每一个点。但这一工作如果仅由政府来完成，一方面总社会成本会因为基数的效应被放大，造成大量公共资源的消耗，而这些资源原本没有必要被过度消耗，导致公共资源配置的低效率；另一方面，政府力所能及的工作范围也只能覆盖人流量大的公共场所，从宏观上（外环境）解决蚊媒密度高的问题，但无法解决具体到内环境每一个点的卫生整治问题，这导致登革热疫情长时间活跃，无法根治。
爱国卫生运动开展困难也从侧面反映了目前政府在处理公共危机时的一个症结所在——片面重视危机发生后的处理，而忽略了危机发生前的预防工作。危机发生后的处理能够快速地反映某一级政府的工作绩效，但这只是亡羊补牢，不能把公共利益的损失减到最低；相反，前期的预防工作却很难在当前的绩效评估机制中反映出来，但这些工作的开展确实是损失程度最小化的重要保障。
2.缺乏专门独立的核心机构直接负责
广州登革热防控组织体系是多级（多部门）分工，降低了防控措施落实效率和信息传达效率；卫生行政部门卫生局等负责多项传染病的防治工作，难以实现登革热全年有效防控。
2014年的登革热防控战取得的成效表明，广州市政府内部本身已形成一套非常完备的应急预案，根据预案的指引理论上可以应对登革热疫情。但在实际的操作过程中，整个联防联控体系中的各个主体，包括以卫生局、疾病预防控制中心为代表的主要政府部门和事业单位、居委会、大中小型医院等，都是每次疫情高发时才被临时整合形成体系的。除了疫情高峰期之外，这些组织之间关于登革热防控方面的联系很少，这就会导致在实际工作中出现各种问题，如由于各个部门在疫情高峰期过后没有把各自负责的工作系统地整理成资料，导致以后的防控工作没有一个成体系的总结分析作为参考。因此，历年的防控工作很难保持连续性，防控工作不能实现累积叠加的效果。
分析：从协同治理理论来看，这两个问题都体现了政府内部各部门之间的协作存在问题。爱卫办与其他部门没有形成规范的协作机制；卫生局牵头的参与联防联控体系的各个部门之间缺乏协调性和有效的沟通，部门内部的人员缺乏连续性，导致防控工作的决策和执行缺乏连续性。在应对登革热危机时，就政府内部对公共权力和资源的分配而言，各个部门并没有以最优或者较优的方法来划分公共权力，而是存在着分配不均匀、流通性弱等影响有效配置的问题。分配不均匀导致部分重要的部门，如爱卫办没有得到足够的资源和权力来开展工作；流通性弱导致各部门在合作完成一个工作的过程中各自为阵，没有形成对外的统一主体。这些问题在现实中的表现就是重要的爱国卫生运动开展缓慢，防控工作的开展没有持续统一的方向。而公共权力的运用不当就是公共资源配置浪费的体现。 （二）政府与居民之间缺乏自下而上的信息反馈机制
如图2所示，在整个结构相对紧密的联防联控体系中，自上而下的组织框架基本上是以卫生局为起点，信息逐层向下传递最终到达居民。但从自下而上的方向看，信息流通仍存在问题：缺乏完善的意见反馈机制。由于没有一条从居民直通到卫生局等上层行政部门的渠道，居民只能借助与其紧密接触的居民委员会表达自己对登革热的诉求和想法，再通过居委会逐层向上汇报，这样的反馈机制无疑是滞后的，并且出错率极高。
分析：从协同治理理论来看，这个问题体现了政府与居民协作方面存在的不足。如图2所示，政府和居民分别是整个体系的起点和终点，他们之间的关系很大程度上反映了这个体系的基石1的稳固程度。公共权力是由居民赋予政府的，因而居民对政府的监督反馈是公共权力有效行使的保证。对这次登革热公共危机来说，缺乏有效的居民监督反馈机制，导致公共资源的浪费，对居民本身及政府的公信力都产生了不利影响。
（三）政府与媒体、非政府组织、企业缺乏协同
1.在政府与媒体的协同方面，政府与媒体的关系是有限的合作关系。
政府为媒体提供疫情资料，媒体自行编撰新闻稿，这种关系并没有最大程度地发挥协同的优势，导致政府与商业媒体发布的信息存在重复的情况，没有节省公共资源，还造成了信息资源配置的浪费。
此外，在当时的传染病通报机制下，疫情到达一定严重程度政府才会向媒体通报，加上政府对媒体的传染病信息发布渠道不畅通，传染病信息发布权被省一级卫生行政主管部门控制，导致了媒体掌握信息滞后。
分析：在当前的政府与媒体的协作关系中，主要问题在于政府与媒体不能合理地分享公共信息发布权力。一方面，作为更专业的信息发布主体，媒体没有获得更大的权力发布有关登革热疫情的信息；另一方面，通过政府自身的媒介发布的信息受众面很窄，导致重要信息流通渠道闭塞，信息无法高效快速地到达群众。疫情信息本身也是一种公共资源的产物，但在利用这种公共资源的时候，政府与媒体在协作上的不平等导致了信息发布迟缓、重复，从而产生资源浪费。
2.政府与非政府组织、企业这些主体在登革热防控工作中几乎没有交集。
分析：协同治理强调系统中的各主体共享信息资源，以自身资源和在危机治理中的作用取得行动地位、权力和相应的责任。在公共危机协同治理中，非政府组织、企业等私人部门也是参与治理的主体，与政府共同构建危机治理系统。在应对登革热的机制中，虽然政府本身有完善的应急预案，而且有强大的资金、技术支持，但没有发挥非政府组织、企业的作用，一方面造成了公共资源的大量消耗，政府应对也凸显了人力资源不足；另一方面削弱了社会自我组织管理的能力，造成了弱小的公民社会。更重要的是，非政府组织、企业这样的主体在某些工作的具体执行上确实是优于政府的。比如防蚊灭蚊宣传由非政府组织来开展的话，群众的接受度会比较高；疾病监测由专业企业来开展准确度也会更高。
五、结语
我国经济社会进入发展转型期后，危机治理已成为政府管理的新常态。在全媒体环境下，作为单一主体的政府难以有效利用大量公共资源，不仅加重政府治理成本，而且影响危机应对效果，乃至造成极大损失。协同学和治理理论为公共危机管理提供了新的研究路径。本案例根据公共危机协同治理理论，对广州登革热公共卫生事件应对进行分析研究后，找到了形成多元化协同共治格局，逐步构建政府危机管理新常态的新路径。由于理论的局限性和现实因素的影响，协同治理在操作中并不能完全达到公共利益最大化和损失最小化，但在中国公共危机治理中已开始实践和发挥作用。
作者单位：中山大学
责任编辑：马 健
一、引言
2014年，登革热席卷羊城，以政府为主导的各主体都加入了“挠‘羊’痒”持久战。这是一场罕见的人蚊大较量。从年初广州市报告输入型病例开始，登革热复苏，悄然来袭。进入3、4月，受气候影响，蚊媒密度骤升，登革热发出疫情信号，全城各主体反应滞后。从6月到8月，登革热疫情进入扩张期，开始引起政府重视，但处置盲动。9月，登革热进入爆发期，疫情呈现多点开花局面，人蚊对峙，高热难退。在政府主导下，各主体协同参与，形成了一道从“防”到“控”的防线，向登革热发起了战略反攻。10月中下旬，疫情出现转折，登革热新增病例开始回落，疫情步入稳定期。11月以后，登革热疫情趋于稳定，开始步入休眠期，但防控形势依然严峻。
二、理论依据
协同学是由德国物理学家哈肯创立的一门“协同作用的科学”，形成于20世纪70年代，主要研究系统中各个子系统间的相互竞争与合作。治理理论在20世纪80年代兴起于社会科学领域，治理指为了达到公共利益的目标，政府组织和第三部门、盈利性组织、公民等众多行动主体相互协作，分享公共权力，共同管理社会事务的过程。在协同学理论和治理理论的基础上，形成了协同治理理论。
三、现状分析
2014年，广州市政府在常规应急机制的基础上，针对疫情新形势采取了非常举措，表现在组织管理和具体工作两方面。
组织管理：广东省政府启动了重大疫情Ⅱ级应急响应，广州市政府启动较大疫情Ⅲ级应急响应，Ⅲ级应急响应由市卫生局、市城管委（市爱卫办）联合组织先期处置。随后，市卫生局制定了Ⅲ级疫情应急预案。在Ⅲ级应急反应机制下：
一是成立了广州市突发公共卫生事件应急指挥部，其办公室设在市卫生局，市长牵头，卫生局组织协调，统一领导疫情处置工作，组织指挥部各成员单位按职责分工开展疫情处理。在市长的牵头统筹和协调下各部门职能的整合性加强，有利于统一调度。应急指挥部在市长主持下定期召开疫情处置会议，有利于各部门加强沟通的同时提高最高决策指令下达的效率和执行的力度。
二是形成了以卫生局、城管委（爱卫办）为中心，通过其下属部门（机构）和其他部门、医疗机构、基层组织和媒体向外辐射，最后到达居民的联防联控机制。其中，政府宣传部和疾控中心与媒体在信息上沟通合作。从2014年9月1日起建立疫情和蚊媒密度每日通报制度，通过政府门户网站和媒体进行网络直报，主动、及时地向媒体提供疫情信息，并与媒体合作发布疫情信息。
Ⅲ级应急反应机制下各主体组织结构和职能如下：
四、存在的问题及原因
从案例事件发展的整体过程来看，2014年的登革热危机处理中整体存在的问题是政府在此次登革热公共危机中是一个大包大揽的角色，几乎涵括了全部的工作，导致了公共资源的配置浪费。这是由于在应对这次危机时没有形成一套运转良好的协同治理机制。
（一）政府内部各部门之间缺乏协同
1.爱国卫生运动开展阻力很大
在目前的公共卫生事件反应机制下的政府部门组织框架中，负责组织协调爱国卫生运动的爱卫办在整个体系中基本处于游离状态，难以获得其他政府部门的大力支持。正因如此，在这次登革热疫情防控战中，基本上是靠政府动用大量的财力、物力进行消杀工作，居民很少能够参与到个人或家庭的防控工作中。对个人或家庭来说，消杀工作的成本是很低的，也能够落实到区域内的每一个点。但这一工作如果仅由政府来完成，一方面总社会成本会因为基数的效应被放大，造成大量公共资源的消耗，而这些资源原本没有必要被过度消耗，导致公共资源配置的低效率；另一方面，政府力所能及的工作范围也只能覆盖人流量大的公共场所，从宏观上（外环境）解决蚊媒密度高的问题，但无法解决具体到内环境每一个点的卫生整治问题，这导致登革热疫情长时间活跃，无法根治。
爱国卫生运动开展困难也从侧面反映了目前政府在处理公共危机时的一个症结所在——片面重视危机发生后的处理，而忽略了危机发生前的预防工作。危机发生后的处理能够快速地反映某一级政府的工作绩效，但这只是亡羊补牢，不能把公共利益的损失减到最低；相反，前期的预防工作却很难在当前的绩效评估机制中反映出来，但这些工作的开展确实是损失程度最小化的重要保障。
2.缺乏专门独立的核心机构直接负责
广州登革热防控组织体系是多级（多部门）分工，降低了防控措施落实效率和信息传达效率；卫生行政部门卫生局等负责多项传染病的防治工作，难以实现登革热全年有效防控。
2014年的登革热防控战取得的成效表明，广州市政府内部本身已形成一套非常完备的应急预案，根据预案的指引理论上可以应对登革热疫情。但在实际的操作过程中，整个联防联控体系中的各个主体，包括以卫生局、疾病预防控制中心为代表的主要政府部门和事业单位、居委会、大中小型医院等，都是每次疫情高发时才被临时整合形成体系的。除了疫情高峰期之外，这些组织之间关于登革热防控方面的联系很少，这就会导致在实际工作中出现各种问题，如由于各个部门在疫情高峰期过后没有把各自负责的工作系统地整理成资料，导致以后的防控工作没有一个成体系的总结分析作为参考。因此，历年的防控工作很难保持连续性，防控工作不能实现累积叠加的效果。
分析：从协同治理理论来看，这两个问题都体现了政府内部各部门之间的协作存在问题。爱卫办与其他部门没有形成规范的协作机制；卫生局牵头的参与联防联控体系的各个部门之间缺乏协调性和有效的沟通，部门内部的人员缺乏连续性，导致防控工作的决策和执行缺乏连续性。在应对登革热危机时，就政府内部对公共权力和资源的分配而言，各个部门并没有以最优或者较优的方法来划分公共权力，而是存在着分配不均匀、流通性弱等影响有效配置的问题。分配不均匀导致部分重要的部门，如爱卫办没有得到足够的资源和权力来开展工作；流通性弱导致各部门在合作完成一个工作的过程中各自为阵，没有形成对外的统一主体。这些问题在现实中的表现就是重要的爱国卫生运动开展缓慢，防控工作的开展没有持续统一的方向。而公共权力的运用不当就是公共资源配置浪费的体现。 （二）政府与居民之间缺乏自下而上的信息反馈机制
如图2所示，在整个结构相对紧密的联防联控体系中，自上而下的组织框架基本上是以卫生局为起点，信息逐层向下传递最终到达居民。但从自下而上的方向看，信息流通仍存在问题：缺乏完善的意见反馈机制。由于没有一条从居民直通到卫生局等上层行政部门的渠道，居民只能借助与其紧密接触的居民委员会表达自己对登革热的诉求和想法，再通过居委会逐层向上汇报，这样的反馈机制无疑是滞后的，并且出错率极高。
分析：从协同治理理论来看，这个问题体现了政府与居民协作方面存在的不足。如图2所示，政府和居民分别是整个体系的起点和终点，他们之间的关系很大程度上反映了这个体系的基石1的稳固程度。公共权力是由居民赋予政府的，因而居民对政府的监督反馈是公共权力有效行使的保证。对这次登革热公共危机来说，缺乏有效的居民监督反馈机制，导致公共资源的浪费，对居民本身及政府的公信力都产生了不利影响。
（三）政府与媒体、非政府组织、企业缺乏协同
1.在政府与媒体的协同方面，政府与媒体的关系是有限的合作关系。
政府为媒体提供疫情资料，媒体自行编撰新闻稿，这种关系并没有最大程度地发挥协同的优势，导致政府与商业媒体发布的信息存在重复的情况，没有节省公共资源，还造成了信息资源配置的浪费。
此外，在当时的传染病通报机制下，疫情到达一定严重程度政府才会向媒体通报，加上政府对媒体的传染病信息发布渠道不畅通，传染病信息发布权被省一级卫生行政主管部门控制，导致了媒体掌握信息滞后。
分析：在当前的政府与媒体的协作关系中，主要问题在于政府与媒体不能合理地分享公共信息发布权力。一方面，作为更专业的信息发布主体，媒体没有获得更大的权力发布有关登革热疫情的信息；另一方面，通过政府自身的媒介发布的信息受众面很窄，导致重要信息流通渠道闭塞，信息无法高效快速地到达群众。疫情信息本身也是一种公共资源的产物，但在利用这种公共资源的时候，政府与媒体在协作上的不平等导致了信息发布迟缓、重复，从而产生资源浪费。
2.政府与非政府组织、企业这些主体在登革热防控工作中几乎没有交集。
分析：协同治理强调系统中的各主体共享信息资源，以自身资源和在危机治理中的作用取得行动地位、权力和相应的责任。在公共危机协同治理中，非政府组织、企业等私人部门也是参与治理的主体，与政府共同构建危机治理系统。在应对登革热的机制中，虽然政府本身有完善的应急预案，而且有强大的资金、技术支持，但没有发挥非政府组织、企业的作用，一方面造成了公共资源的大量消耗，政府应对也凸显了人力资源不足；另一方面削弱了社会自我组织管理的能力，造成了弱小的公民社会。更重要的是，非政府组织、企业这样的主体在某些工作的具体执行上确实是优于政府的。比如防蚊灭蚊宣传由非政府组织来开展的话，群众的接受度会比较高；疾病监测由专业企业来开展准确度也会更高。
五、结语
我国经济社会进入发展转型期后，危机治理已成为政府管理的新常态。在全媒体环境下，作为单一主体的政府难以有效利用大量公共资源，不仅加重政府治理成本，而且影响危机应对效果，乃至造成极大损失。协同学和治理理论为公共危机管理提供了新的研究路径。本案例根据公共危机协同治理理论，对广州登革热公共卫生事件应对进行分析研究后，找到了形成多元化协同共治格局，逐步构建政府危机管理新常态的新路径。由于理论的局限性和现实因素的影响，协同治理在操作中并不能完全达到公共利益最大化和损失最小化，但在中国公共危机治理中已开始实践和发挥作用。
作者单位：中山大学
责任编辑：马 健