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摘要：随着越来越多的农村集体用地被纳入到城市建设用地范围，农村集体留用地（后文简称留用地）作为城市发展不可回避的问题，进入城市规划视野。由于受地方政策、地域文化、经济发达程度等因素的影响，留用地的利用方式具有浓厚的地域特色。笔者走访了韶关市多家国土资源所、村委会、拆迁公司，并对主要负责人进行了深入的访谈，听取他们对留用地政策及利用方式的建议，并结合国内其他地区案例的研究，对韶关市留用地从政策到实施层面，提出了切实可行的建议。
1、留用地概念及相关政策研究
1.1 留用地概念
《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》中所称农村集体留用土地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。
《韶关市辖三区集体建设用地使用权流转管理实施办法》中用“集体建设用地”代指留用地，指符合土地利用总体规划，权属合法，界址清楚，已依法批准的集体建设用地和征地时配额留用地。
1.2 留用地政策研究
通过对留用地相关政策的研究，可以看出在土地权属上，留用地原则上保留集体土地性质、使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地。在利用方式上，通过出让、转让和出租方式取得的留用地使用权不得用于商品住宅开发，按照土地利用总体规划和城市规划可以用于商品住宅开发的，应当依法征为国有土地。在开发运作方式上，留用地使用权出让、出租用于经营性商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌或上网竞价等方式运作。
2、留用地利用方式案例研究
2.1村集体主导型开发模式
村集体主导型适合于经济较为发达的地区，且留用地区位较好，适合发展产业。但是存在的弊端是留用地上开发的物业档次较低，无法发挥土地的价值；市场化程度高，为了追求利益最大化，往往脱离规划，容易形成小产权房、违章建筑等；用地破碎化程度较高，规模较小，无法承担规划赋予的功能和使命。具体可分为自建、合作开发及租赁三种模式。
表1 村集体主导型开发模式
建设模式 应用地区 操作方式 存在问题
自建模式
经济发达地区 一些经济实力较强的农村集体经济组织会选择在留用地上自建物业。
自建模式在经济发达省份比较普遍,但由于农村集体经济组织的开发能力、水平有限,自建物业多限于中低档的厂房、办公楼、酒店等,无法最大程度的发挥土地价值。
合作开发模式 全国各地普遍采用 由集体经济组织以土地或土地指标折价入股，与具有开发经验和实力的合作方共同开发,根据合作双方土地价格和建筑成本分得相应物业产权,统一经营或分别出租获益。 该模式在广州地区多有应用,但合作过程中会出现村民从管理、经营方面干扰正常运营,在利润分成与合作者产生分歧等诸多问题,由于投资方担心与农村组织合作产生很多问题,对于合作开发经济留用地一般比较谨慎。
租赁模式
广东地区 农村集体经济组织将留用地出租,租期一般是30年至50年,到期后收回物业。
该模式难度在于农村集体经济组织一般没有能力对地块进行详细的策划与规划,不能根据地块的自然条件对地块在功能、区位上进行分割;不能充分利用周边的产业布局,实现土地价值最大化,只是零星的引进个别投资者租赁使用；同时投资者对集体经济组织的信用也持怀疑态度,该模式实际操作起来也存在难度。
2.2政府主导型开发模式
政府主导开发模式有利于规划的实施。政府可审核或修改企业的留用地开发方案，兼顾开发企业的利益和城市规划的要求。采取项目与留用地捆绑报批的模式，具有较强的规范性。具体可分为留用地反租或回购、政府主导租赁、留用地换项目指标三种模式。
表2 政府主导型开发模式
留用地开发模式 应用地区 操作方式 存在问题
留用地反租或回购 湛江、郑州等地区 政府将留用地进行公开出让，再回购部分商业用房交还给被征地村集体作为农民未来的经济来源。 由于财政资金吃紧，侵占留用地补偿款现象时有发生，致使农民上访，影响社会稳定。
政府主导开发租赁 全国各地普遍采用 政府首先牵头寻找有实力、有开发经验的大企业，由该企业与农村集体经济合作社签署经济留用地租赁合同。充分发挥土地价值，并可有效保障农民利益。
留用地换项目指标 浙江地区 在政府牵头下，将留用地与其他地区的、收益较好的建设项目相互置换。
3、留用地土地权属研究
3.1 征为国有土地，以行政划拨方式返还给被征地集体经济组织
留用地全部被征为国有土地后再出让给被征地集体经济组织，政府将被征地村所缴纳的土地出让金全部返还给村委会，即村委会无偿取得留用地使用权。这样做有利于土地的统一规划、整理及开发；有利于权属统一登记和管理；防止留用地私下暗箱流转。同时拓宽了留用地的经营范畴，可用于房地产开发。
3.2 留用地为集体土地
如果留用地为集体土地，在开发过程中，容易造成同地不同价, 同地不用权的尴尬局面。以成都锦江区集体建设用地为例，该集体建设用地拍卖成交价格为80万元/亩，但是附近国有土地的拍卖参考基准价为182万元/亩。
集体土地使用权用于抵押担保，目前还缺乏法律法规和政策支撑。开发公司租用集体土地，在银行贷款、抵押担保、土地用途等方面受到限制。如锦江区宝马4S店的《集体土地使用权证》上的“土地所有权人”为“集体所有”，银行在给其贷款时要求对其进行修改，否则不予以贷款。
4、韶关市留用地利用方式研究
通过走访了韶关市十里亭国土资源所、韶关市十里亭村委、韶关市良村村委、管辖芙蓉新城的西联镇镇委、西联镇国土资源所、韶关市大地拆迁公司，并对主要负责人进行了深入的访谈，总结出韶关市留用地在利用过程中主要面临以下问题：
4.1 协议补偿留用地不能兑現，村集体利益受到严重损害
以十里亭镇良村为例，2007年开发建设碧桂园居住小区及其他项目征地8000亩，按照协议补偿良村留用地1096亩，但是截止到2011年9月只兑现了70亩，且补偿的留用地位置偏远，无法出租或者耕种。一方面是留用地迟迟不能兑现，另一方面是村委会拿着留用地位置图和开发商签订项目合同，最后造成村集体违约，很多投资机会白白流失，村集体的利益受到严重损害。
深究留用地不能兑现的原因，一是韶关市土地指标有限，每年可以流转的土地指标非常有限，而全市承诺补偿的留用地规模较大，最终造成留用地大规模欠账。二是政府只重视征地，不重视留用地的补偿，通常征地结束项目落地，后续留用地补偿问题便无人问津，通过
调研发现，韶关市留用地大部分没有办理留用地土地使用证。
4.2 留用地利用方式单一、物业类型低端
韶关市留用地大部分采用村集体主导开发模式，政府基本未对留用地的利用采取任何良性引导或者积极管理措施。
村集体自建模式基本用于建设市场并出租给个体商贩。自建市场一般高1-2层，由于1-2层高的商铺建设不用去规划部门报建，手续简单，开发简便成本低廉。
租赁模式：零星地段租赁给企业，用于开发市场、商铺、酒店或商住公寓。韶关市留用地大多位于城市边缘地区或者远郊，区位不敏感，土地价值低，很难吸引有实力的开发商建设高品质的物业。以五里亭村为例：该村留用地的租金约为10-15元/平方米/月，70亩的留用地年租金收入约为200万元，用于村民分红，老人退休金补贴等方面。
表3韶关市浈江区五里亭村村委会留用地年收益
市场、商铺类项目 年收益（万元） 住房、厂房类项目 年收益（万元）
市场租金 142.0 廉租房租金 50.0
皇景路地租 18.0 金龙花园租金 1.5
碧桂园小区门前地租 2.4 嘉福楼租金 1.6
市场边场地租金 10.0 奔康小区 6.0
旧五里亭市场 8.0 旧玩具厂 5.0
铁路边门面租金 4.5 德利厂地租金 2.0
冷冻食品厂门前租金 1.2 奇华饼厂地租 2.4
其他路面门店租金 2.0
五里亭综合楼 10.0
4.3 村集体一般不愿意接受留用地货币化补偿方式
由于对政府财力的质疑，同时为了本村经济的长远可持续发展，被访问的村集体都明确表示不愿意接受政府货币化收购留用地。
5、对韶关市留用地发展的建议
通过对以上问题的分析，对于韶关市留用地未来的发展提出以下建议：
5.1建立留用地土地指标保障机制
建立留用地兑现的长效机制，分期兑现拖欠的留用地指标。并且在土地指标能够保障时再进行征地及留用地补偿工作，否则韶关市留用地欠账将会越来越多。对于不能兑现的留用地，应参照市场出租价格，以货币补偿的形式返还给各个村委，弥补其经济损失。
5.2完善韶关市留用地相关政策及实施细则
目前我国留用地安置缺乏统一的法律规范，大都是各地自行制定政策。《韶关市辖三区集体建设用地使用权流转管理实施办法》对于留用地的权属、用途、留用地的流转、管理、违反规定后的惩罚措施等关键因素缺乏明确规定。法律法规的不完善将阻碍留用地安置方式的深入开展，也难以保障留用地预设的实施效果。
5.3建议将留用地转为国有土地
针对留用地为集体用地可能带来的开发困境以及土地资产的流失，建议将留用地征为国有土地，划分为特殊类别用地，采用无期限行政划拨的方式，无偿返还给被征地集体经济组织，并为其办理国有土地划拨证。
5.4建议采取政府主导和村集体主导两种模式
对于区位较为敏感、重要的地段，建议采取政府主导的开发模式，每宗土地的买家资格和运作项目需要经过严格审查，项目与土地捆绑报批。如需在留用地内配置公共服务设施或市政基础设施，建议采取政府租用留用地的方式，以货币补偿村集体，既无损于村集体的利益，也不会导致城市公共服务设施不完善。其他部分的留用地，在不违反城市规划的前提下，由村集体自主经营。
5.5促进留用地利用的多元化和土地经济价值的发挥
政府应当关注留用地的利用方式，积极出台政策扶持留用地的开发，促进留用地利用的多元化和土地经济价值的发挥。如果有较好的投资项目，应优先考虑落户在留用地上。具体措施如下：一是实现经营项目多元化，多建高档次的集酒店、旅游、休闲、观光为一体的三产企业和专业化、聚集型的成片市场。二是实现经营方式多样化，留用地可以采用自主经营、承包经营、租赁经营、合作经营以及使用权入股等多种经营方式。
5.6规划方案应考虑留用地的特殊性
从村委利益上考虑，留用地内需避免规划为大型公共设施的用地，如需布置大型公共服务设施，建议由政府租用留用地进行建设。
参考文献:
[ 1] 韩俊.《中国农村土地问题调查》[ M].上海：上海远东出版社，2009
[ 2] 北京大學国家发展研究院综合课题组.《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础》[ M].北京：北京大学出版社，2010.1
[ 3]金晓斌，魏西云，李学瑞. 被征地农民留用地安置方式的特征与模式分析[ J] ，中国农学通报，2008，8
[ 4] 张占录，曹君. 关于留用地安置制度的调研分析[ J]，国家行政学院学报，2008，6
[ 5] 陈良钦，长沙咸嘉湖模式:失地农民安置模式的创新[ J] ，宏观管理，2006.9
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。
1、留用地概念及相关政策研究
1.1 留用地概念
《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》中所称农村集体留用土地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。
《韶关市辖三区集体建设用地使用权流转管理实施办法》中用“集体建设用地”代指留用地，指符合土地利用总体规划，权属合法，界址清楚，已依法批准的集体建设用地和征地时配额留用地。
1.2 留用地政策研究
通过对留用地相关政策的研究，可以看出在土地权属上，留用地原则上保留集体土地性质、使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地。在利用方式上，通过出让、转让和出租方式取得的留用地使用权不得用于商品住宅开发，按照土地利用总体规划和城市规划可以用于商品住宅开发的，应当依法征为国有土地。在开发运作方式上，留用地使用权出让、出租用于经营性商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌或上网竞价等方式运作。
2、留用地利用方式案例研究
2.1村集体主导型开发模式
村集体主导型适合于经济较为发达的地区，且留用地区位较好，适合发展产业。但是存在的弊端是留用地上开发的物业档次较低，无法发挥土地的价值；市场化程度高，为了追求利益最大化，往往脱离规划，容易形成小产权房、违章建筑等；用地破碎化程度较高，规模较小，无法承担规划赋予的功能和使命。具体可分为自建、合作开发及租赁三种模式。
表1 村集体主导型开发模式
建设模式 应用地区 操作方式 存在问题
自建模式
经济发达地区 一些经济实力较强的农村集体经济组织会选择在留用地上自建物业。
自建模式在经济发达省份比较普遍,但由于农村集体经济组织的开发能力、水平有限,自建物业多限于中低档的厂房、办公楼、酒店等,无法最大程度的发挥土地价值。
合作开发模式 全国各地普遍采用 由集体经济组织以土地或土地指标折价入股，与具有开发经验和实力的合作方共同开发,根据合作双方土地价格和建筑成本分得相应物业产权,统一经营或分别出租获益。 该模式在广州地区多有应用,但合作过程中会出现村民从管理、经营方面干扰正常运营,在利润分成与合作者产生分歧等诸多问题,由于投资方担心与农村组织合作产生很多问题,对于合作开发经济留用地一般比较谨慎。
租赁模式
广东地区 农村集体经济组织将留用地出租,租期一般是30年至50年,到期后收回物业。
该模式难度在于农村集体经济组织一般没有能力对地块进行详细的策划与规划,不能根据地块的自然条件对地块在功能、区位上进行分割;不能充分利用周边的产业布局,实现土地价值最大化,只是零星的引进个别投资者租赁使用；同时投资者对集体经济组织的信用也持怀疑态度,该模式实际操作起来也存在难度。
2.2政府主导型开发模式
政府主导开发模式有利于规划的实施。政府可审核或修改企业的留用地开发方案，兼顾开发企业的利益和城市规划的要求。采取项目与留用地捆绑报批的模式，具有较强的规范性。具体可分为留用地反租或回购、政府主导租赁、留用地换项目指标三种模式。
表2 政府主导型开发模式
留用地开发模式 应用地区 操作方式 存在问题
留用地反租或回购 湛江、郑州等地区 政府将留用地进行公开出让，再回购部分商业用房交还给被征地村集体作为农民未来的经济来源。 由于财政资金吃紧，侵占留用地补偿款现象时有发生，致使农民上访，影响社会稳定。
政府主导开发租赁 全国各地普遍采用 政府首先牵头寻找有实力、有开发经验的大企业，由该企业与农村集体经济合作社签署经济留用地租赁合同。充分发挥土地价值，并可有效保障农民利益。
留用地换项目指标 浙江地区 在政府牵头下，将留用地与其他地区的、收益较好的建设项目相互置换。
3、留用地土地权属研究
3.1 征为国有土地，以行政划拨方式返还给被征地集体经济组织
留用地全部被征为国有土地后再出让给被征地集体经济组织，政府将被征地村所缴纳的土地出让金全部返还给村委会，即村委会无偿取得留用地使用权。这样做有利于土地的统一规划、整理及开发；有利于权属统一登记和管理；防止留用地私下暗箱流转。同时拓宽了留用地的经营范畴，可用于房地产开发。
3.2 留用地为集体土地
如果留用地为集体土地，在开发过程中，容易造成同地不同价, 同地不用权的尴尬局面。以成都锦江区集体建设用地为例，该集体建设用地拍卖成交价格为80万元/亩，但是附近国有土地的拍卖参考基准价为182万元/亩。
集体土地使用权用于抵押担保，目前还缺乏法律法规和政策支撑。开发公司租用集体土地，在银行贷款、抵押担保、土地用途等方面受到限制。如锦江区宝马4S店的《集体土地使用权证》上的“土地所有权人”为“集体所有”，银行在给其贷款时要求对其进行修改，否则不予以贷款。
4、韶关市留用地利用方式研究
通过走访了韶关市十里亭国土资源所、韶关市十里亭村委、韶关市良村村委、管辖芙蓉新城的西联镇镇委、西联镇国土资源所、韶关市大地拆迁公司，并对主要负责人进行了深入的访谈，总结出韶关市留用地在利用过程中主要面临以下问题：
4.1 协议补偿留用地不能兑現，村集体利益受到严重损害
以十里亭镇良村为例，2007年开发建设碧桂园居住小区及其他项目征地8000亩，按照协议补偿良村留用地1096亩，但是截止到2011年9月只兑现了70亩，且补偿的留用地位置偏远，无法出租或者耕种。一方面是留用地迟迟不能兑现，另一方面是村委会拿着留用地位置图和开发商签订项目合同，最后造成村集体违约，很多投资机会白白流失，村集体的利益受到严重损害。
深究留用地不能兑现的原因，一是韶关市土地指标有限，每年可以流转的土地指标非常有限，而全市承诺补偿的留用地规模较大，最终造成留用地大规模欠账。二是政府只重视征地，不重视留用地的补偿，通常征地结束项目落地，后续留用地补偿问题便无人问津，通过
调研发现，韶关市留用地大部分没有办理留用地土地使用证。
4.2 留用地利用方式单一、物业类型低端
韶关市留用地大部分采用村集体主导开发模式，政府基本未对留用地的利用采取任何良性引导或者积极管理措施。
村集体自建模式基本用于建设市场并出租给个体商贩。自建市场一般高1-2层，由于1-2层高的商铺建设不用去规划部门报建，手续简单，开发简便成本低廉。
租赁模式：零星地段租赁给企业，用于开发市场、商铺、酒店或商住公寓。韶关市留用地大多位于城市边缘地区或者远郊，区位不敏感，土地价值低，很难吸引有实力的开发商建设高品质的物业。以五里亭村为例：该村留用地的租金约为10-15元/平方米/月，70亩的留用地年租金收入约为200万元，用于村民分红，老人退休金补贴等方面。
表3韶关市浈江区五里亭村村委会留用地年收益
市场、商铺类项目 年收益（万元） 住房、厂房类项目 年收益（万元）
市场租金 142.0 廉租房租金 50.0
皇景路地租 18.0 金龙花园租金 1.5
碧桂园小区门前地租 2.4 嘉福楼租金 1.6
市场边场地租金 10.0 奔康小区 6.0
旧五里亭市场 8.0 旧玩具厂 5.0
铁路边门面租金 4.5 德利厂地租金 2.0
冷冻食品厂门前租金 1.2 奇华饼厂地租 2.4
其他路面门店租金 2.0
五里亭综合楼 10.0
4.3 村集体一般不愿意接受留用地货币化补偿方式
由于对政府财力的质疑，同时为了本村经济的长远可持续发展，被访问的村集体都明确表示不愿意接受政府货币化收购留用地。
5、对韶关市留用地发展的建议
通过对以上问题的分析，对于韶关市留用地未来的发展提出以下建议：
5.1建立留用地土地指标保障机制
建立留用地兑现的长效机制，分期兑现拖欠的留用地指标。并且在土地指标能够保障时再进行征地及留用地补偿工作，否则韶关市留用地欠账将会越来越多。对于不能兑现的留用地，应参照市场出租价格，以货币补偿的形式返还给各个村委，弥补其经济损失。
5.2完善韶关市留用地相关政策及实施细则
目前我国留用地安置缺乏统一的法律规范，大都是各地自行制定政策。《韶关市辖三区集体建设用地使用权流转管理实施办法》对于留用地的权属、用途、留用地的流转、管理、违反规定后的惩罚措施等关键因素缺乏明确规定。法律法规的不完善将阻碍留用地安置方式的深入开展，也难以保障留用地预设的实施效果。
5.3建议将留用地转为国有土地
针对留用地为集体用地可能带来的开发困境以及土地资产的流失，建议将留用地征为国有土地，划分为特殊类别用地，采用无期限行政划拨的方式，无偿返还给被征地集体经济组织，并为其办理国有土地划拨证。
5.4建议采取政府主导和村集体主导两种模式
对于区位较为敏感、重要的地段，建议采取政府主导的开发模式，每宗土地的买家资格和运作项目需要经过严格审查，项目与土地捆绑报批。如需在留用地内配置公共服务设施或市政基础设施，建议采取政府租用留用地的方式，以货币补偿村集体，既无损于村集体的利益，也不会导致城市公共服务设施不完善。其他部分的留用地，在不违反城市规划的前提下，由村集体自主经营。
5.5促进留用地利用的多元化和土地经济价值的发挥
政府应当关注留用地的利用方式，积极出台政策扶持留用地的开发，促进留用地利用的多元化和土地经济价值的发挥。如果有较好的投资项目，应优先考虑落户在留用地上。具体措施如下：一是实现经营项目多元化，多建高档次的集酒店、旅游、休闲、观光为一体的三产企业和专业化、聚集型的成片市场。二是实现经营方式多样化，留用地可以采用自主经营、承包经营、租赁经营、合作经营以及使用权入股等多种经营方式。
5.6规划方案应考虑留用地的特殊性
从村委利益上考虑，留用地内需避免规划为大型公共设施的用地，如需布置大型公共服务设施，建议由政府租用留用地进行建设。
参考文献:
[ 1] 韩俊.《中国农村土地问题调查》[ M].上海：上海远东出版社，2009
[ 2] 北京大學国家发展研究院综合课题组.《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础》[ M].北京：北京大学出版社，2010.1
[ 3]金晓斌，魏西云，李学瑞. 被征地农民留用地安置方式的特征与模式分析[ J] ，中国农学通报，2008，8
[ 4] 张占录，曹君. 关于留用地安置制度的调研分析[ J]，国家行政学院学报，2008，6
[ 5] 陈良钦，长沙咸嘉湖模式:失地农民安置模式的创新[ J] ，宏观管理，2006.9
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。