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2011年中共中央国务院5号文件明确指出，分类推进事业单位改革是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。分类推进事业单位改革首先是要科学划分事业单位类别，将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能的、从事生产经营活动的，和从事公益服务的三类事业单位。改革按照总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进来进行，到2020年形成具有中国特色的公益服务体系。可以说事业单位未来改革的蓝图和格局已经确定。但是在推进过程中，三类事业单位的改革重点既有相同之处，也有不同之处。共同之处在于甄别归类，不同之处在于改革的重点各有侧重。
一、行政类和生产经营类事业单位改革重点在于平稳过渡
从现有事业单位整体格局看，行政类和生产经营类事业单位大体占到总量的20%～30%左右。对其分类改革的目的在于纯化事业单位编制序列，将事业单位正本清源，即让真正承担公共服务的事业单位沉淀下来，而将其他功能的单位从事业编制序列中清理出去。因此，对于这两类事业单位来讲，改革的关键环节一是甄别归类，二是平稳过渡。
（一）甄别归类。甄别归类的重点在于严格按类划归。目前按照有关政策规定，对行政类事业单位按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，来确定认定标准和范围，并进行相应归类。对那些完全承担行政职能的事业单位，认定归类比较明确。但对于一些服务与行政职能交叉、或以服务职能为主，行政职能为辅、或完全承担服务职能的事业单位，其认定归类存在着较大的人为操作空间。由于行政机关在国家管理体制中占据的种种优势，人们对于划入行政类事业单位呈现趋之若鹜之势。多重职能该剥离的不剥离，该归入公益类的要挤入行政类，挤不进去的，便想尽办法要实行“一国两治”，即在一个事业单位中管理人员按公务员管理，专业技术人员实行聘用制，等等。防止这些非理性现象的发生，关键在于操作甄别归类的主体要严格按政策办事，这其中既要求在技术操作层面上要有严格的易操作的划分标准，同时也要有严密合理的操作流程或程序；此外，在甄别归类过程中难免会发生权钱交易的腐败行为，因此，要建立预防腐败发生的预防机制，监督与问责措施必须跟上。
（二）平稳过渡。行政类事业单位的转归方式，主要有两种：一是对部分承担行政职能的，主要采取剥离职能后划归方式。二是对完全承担行政职能的，整体划归为行政机关内设机构。而对从事生产经营活动的，则是整体性转制为企业。这就涉及机构和人员的过渡转换问题，过渡转换涉及的环节包括机构序列、管理制度和人员身份的过渡或转换。机构和管理制度的过渡较容易处理，人员的过渡或转换则较为复杂。对行政类事业单位来讲，人员的过渡相对好处理，或进入行政序列，或调整后保留事业序列。困难最大的是转企改制事业单位人员的过渡。身份转换的背后是利益的重新调整，当利益向好调整时，人们会趋之若鹜，当利益受损调整时，阻抗便自然产生。因此，如何平稳地实现身份转换变得尤其重要，它直接关系到社会的稳定。因此，对于转企改革单位的在职人员和退休人员的待遇转换一定要引起高度重视，否则，会带来一系列矛盾。
此外，平稳过渡还有另一层意思，即从现有制度建设看，机关或企业都有较为成熟的一套管理制度和规章，转归过来的事业单位可以即刻进入到机关或企业的制度体系之中，没有制度再造的任务。由此，确保转归过程中的平稳过渡显得尤为重要。
二、公益类事业单位改革重点在于再造公共服务事业制度
事业单位分类改革的核心在于重塑适应社会主义市场经济的具有中国特色的社会公共服务事业，最终的目的是要再造我国社会公共服务事业制度。因此，分类改革的重点在于对公益类事业单位进行全面的重构，重构的内涵在于调整、新建、完善，简言之，就是创新和再造。而且，相对于机关或企业的制度体系，再造公共服务事业制度体系显得尤其重要。
公益类事业单位大体占到事业单位总量的70%～80%左右，改革方案根据职责任务、服务对象、资源配置方式等情况，又将其细分为两类：公益一类为承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务等基本公益服务事业单位。公益二类为主要承担高等教育、非营利医疗等公益服务事业单位。简言之，分为非市场化类和半市场化类两类。对公益类事业单位改革的关键环节也涉及两个，一是甄别归类，二是制度再造。
（一）甄别归类。公益类事业单位的甄别归类主要在于如何细化一、二类的认定标准，有关政策就基本的认定标准提出了框架性意见，但事业单位的复杂与多样，在现实操作中还存在许多模糊的问题，因此，需要对认定标准作进一步的细化，以提高操作性。此外，进入哪类事业单位除了基本的划分标准外，作为事业单位来讲，还会权衡和预估进入一、二类之后不同的利益所得，而且在很大程度上，利益权衡可能是确定归类的重要因素。
（二）制度再造。甄别归类仅仅是制度再造的基础，最为重要的任务在于制度再造，而且这种制度再造不是粗放式的再造，而是针对一、二类事业单位的差异进行的差异性制度再造。公益类事业单位的制度再造可分为两个维度进行考量，一是就公益类事业单位的共同所需制度进行设计，二是就其两类的差异性制度进行设计。这两类制度缺一不可，相互依存，共同构成我国事业单位公共服务事业的总体制度。
就公益类事业单位共同所需制度的设计大致有以下几方面：
1.法人治理制度。重构事业单位法人治理制度实质上关系到如何实现政事分开、管办分离的改革要求。事业单位改革是我国行政体制改革的一个重要组成部分，在市场经济条件下，如何提高事业单位公共服务的质量和效能，在很大程度上取决于政府的职能转变与管理方式的改变，法人法理制度的构建，与其说是对事业单位的改革，不如说是对政府自身管理体制机制的一次改革。因此，事业单位法人治理制度的构建不仅仅关系到事业单位内部治理的关键问题，更涉及政府与事业单位的关系调整、如何逐步取消行政级别和去行政化、落实管办分离、落实事业单位法人自主权等等重大问题。因此，法人治理制度构建任务艰巨，不仅要在制度上进行构建，而且要使之得以实际运行，真正产生出制度活力来。 2.人事管理制度。相对于其他事业单位的制度改革而言，人事管理制度改革一直是走在前列的，其改革方向和内容也已明确，核心就是建立聘用制度和岗位管理制度，目标就是转换用人机制和搞活用人制度，建立起权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的人事制度。人事制度的内容已经搭建，需要做的工作是不断调整和使之完善。
3.薪酬分配制度。事业单位薪酬分配制度改革的方向，是要进一步完善工资分配激励约束机制，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。但如何构建这一薪酬分配制度还有很长的路要走，事业单位收入分配制度的构建，涉及诸多问题，如，如何体现事业单位的工作特点、如何体现岗位绩效、如何体现激励与约束、如何体现公共财政的合理配置、如何体现社会分配的公平等。值得注意的是，在薪酬分配制度的构建上，应当加大对公共部门收入分配理论的研究，许多重大的分配问题如果缺乏深度的理论分析，突然性的制度建设必定是先天不足的，在实际操作中会带来许多难以解决的问题，导致制度的不可操作性。
4.社会保障制度。事业单位社会保障制度涉及基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，目前这些制度的框架已经建立，实施这些制度的关键在于解决好制度公平与社会公平。制度公平体现在原有制度与新制度的公平合理上，社会公平体现在事业单位与其他组织类型人员保障待遇的公平合理上。现在推进的原则是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，这是一个从原有制度进入新制度的过渡办法，有助于在事业单位建立全新的社会保障制度。必须引起高度重视的是，过渡政策主要涉及大批“中人”，而他们恰恰是目前事业单位的主体人员，也是骨干人员。因此，过渡政策要明确，操作技术要合理，否则必然带来社会不稳定因素。
5.财政管理制度。公益类事业单位财政管理制度主要包括国有资产管理制度和财务会计制度。但如何建立这些制度涉及许多具体问题，如预算管理与事业单位行业、业务特点的关系、财政拨款与人员编制的关系、财政投入与服务产品提供方式的关系、财政投入与绩效激励的关系，财政投入与事业单位发展的关系，等等，这些问题都有待于在制度构建中予以逐步解决。
就公益一、二类事业单位的差异性而言，制度设计必须体现其差异性特点，否则分类管理就没有意义。
公益一、二类事业单位的制度差异，至少体现在以下三方面：
1.财政管理制度的差异。一、二类公益类事业单位的区分又可称为非市场化类别与半市场化类别，因此，最直接的区分就在于资产经费制度的差异上。因此，要求财政管理制度也要作出差异性的规定，如对经费投入使用、资产运营、服务（事业）事项、会计制度、税收管理、审计事项等方面，一、二类事业单位应当有不同的管理要求和规定。
2.人事管理制度的差异。人事管理制度的差异性主要体现在自主用人与灵活用人上，如对人员编制管理的差异、自主用人方式的差异，等等，一、二类事业单位也应当有不同的要求和规定。
3.收入分配制度的差异。一、二类事业单位收入分配制度的差异性，主要体现在收入分配的自主程度上，如岗位绩效资金的来源、绩效奖励的分配与方式、服务收益的分配等方面，对此，制度上必须有所区分。
三、分类改革的风险防范
必须承认的是，任何改革都是对利益的再调整，尤其是对既得利益的再调整，因此，改革必然要触动既得利益者。事业单位分类改革是当代中国市场经济发展的客观需要，是政府公共服务体制适应经济社会发展的必然选择，改革的主导者是政府，事业单位分类改革被视作政府行政体制改革的一部分，而对于事业单位及其职工来说，由于所处的境遇而成为改革的实践对象。相对于平日衣食无忧的日子，以及现实体制不同主体的比较，其改革的热情和动力较之改革推动者是逊色的，内动力不足是事业单位改革面临的一个无法回避的事实。加之事业单位改革本身就异常复杂和敏感，所以，对事业单位改革的安全风险要有足够的认识和估计，同时，要尽早建立有效的风险防范机制，以使改革顺利平稳进行。
事业单位分类改革的风险主要来自三个方面，一是从个体来讲，职工对自身生存安全的担忧，对降低原有待遇的担忧；二是从国家来讲，是否能承受改革所需付出的各种经济成本；三是各种隐性的社会价值观念的挑战。
（一）个体生存安全的担忧。传统体制下的事业单位，缺乏激励竞争，干好干坏一个样，平均主义吃大锅饭成为普遍现象，人们可能暴富不成，但至少衣食无忧，生存在一个安全箱中。但是改革带来的阵痛与压力，使人们开始担忧和权衡自己的职业安全、分配收入、养老医疗等等现实问题，并且在可能的条件下，主动采取防卫措施，从而在客观上引发一些不和谐的社会现象，事业单位养老保险试点地区出现的种种现象就是例证。因此，必须事先预估到可能发生的风险，在改革推进中采取事先、主动的对策，加以疏导、说明、补救，以减少人们对改革政策的误解和误判。
（二）经济成本的承受力。任何改革都是要付出经济成本的，中国国有企业的改革就是先证。事业单位的改革同样如此，仅仅实现养老保险制度就要付出巨额的经济成本，其他改革所要付出的成本也无法抹去。因此，改革不可能在短时期内完成，而且在相当程度上要取决于国家财政的承受能力，这就需要对改革的步骤、阶段进行事前充分的规划和安排。
（三）社会价值观的挑战。改革开放三十年来，我国知识分子的社会地位和作用得到空前提高，事业单位是知识分子的聚集地，是我国教科文卫精英骨干的荟萃之地。对事业单位实行全面改革，必然触及对人们传统思维与观念的挑战，尤其是关及自身利益的改革时，各种顾虑和不解必然发生。如何正确认识事业单位改革与国家整体改革的关系，如何正确认识事业单位的地位与功能，如何正确认识改革的长远利益与眼前利益，如何正确认识改革的意义和目的，等等，都需要下大力气进行说明、阐释和引导。
总之，改革需要建立必要的风险防范机制，以确保改革顺利推进。
（作者系中国人事科学研究院人才队伍建设研究室主任、研究员）
一、行政类和生产经营类事业单位改革重点在于平稳过渡
从现有事业单位整体格局看，行政类和生产经营类事业单位大体占到总量的20%～30%左右。对其分类改革的目的在于纯化事业单位编制序列，将事业单位正本清源，即让真正承担公共服务的事业单位沉淀下来，而将其他功能的单位从事业编制序列中清理出去。因此，对于这两类事业单位来讲，改革的关键环节一是甄别归类，二是平稳过渡。
（一）甄别归类。甄别归类的重点在于严格按类划归。目前按照有关政策规定，对行政类事业单位按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，来确定认定标准和范围，并进行相应归类。对那些完全承担行政职能的事业单位，认定归类比较明确。但对于一些服务与行政职能交叉、或以服务职能为主，行政职能为辅、或完全承担服务职能的事业单位，其认定归类存在着较大的人为操作空间。由于行政机关在国家管理体制中占据的种种优势，人们对于划入行政类事业单位呈现趋之若鹜之势。多重职能该剥离的不剥离，该归入公益类的要挤入行政类，挤不进去的，便想尽办法要实行“一国两治”，即在一个事业单位中管理人员按公务员管理，专业技术人员实行聘用制，等等。防止这些非理性现象的发生，关键在于操作甄别归类的主体要严格按政策办事，这其中既要求在技术操作层面上要有严格的易操作的划分标准，同时也要有严密合理的操作流程或程序；此外，在甄别归类过程中难免会发生权钱交易的腐败行为，因此，要建立预防腐败发生的预防机制，监督与问责措施必须跟上。
（二）平稳过渡。行政类事业单位的转归方式，主要有两种：一是对部分承担行政职能的，主要采取剥离职能后划归方式。二是对完全承担行政职能的，整体划归为行政机关内设机构。而对从事生产经营活动的，则是整体性转制为企业。这就涉及机构和人员的过渡转换问题，过渡转换涉及的环节包括机构序列、管理制度和人员身份的过渡或转换。机构和管理制度的过渡较容易处理，人员的过渡或转换则较为复杂。对行政类事业单位来讲，人员的过渡相对好处理，或进入行政序列，或调整后保留事业序列。困难最大的是转企改制事业单位人员的过渡。身份转换的背后是利益的重新调整，当利益向好调整时，人们会趋之若鹜，当利益受损调整时，阻抗便自然产生。因此，如何平稳地实现身份转换变得尤其重要，它直接关系到社会的稳定。因此，对于转企改革单位的在职人员和退休人员的待遇转换一定要引起高度重视，否则，会带来一系列矛盾。
此外，平稳过渡还有另一层意思，即从现有制度建设看，机关或企业都有较为成熟的一套管理制度和规章，转归过来的事业单位可以即刻进入到机关或企业的制度体系之中，没有制度再造的任务。由此，确保转归过程中的平稳过渡显得尤为重要。
二、公益类事业单位改革重点在于再造公共服务事业制度
事业单位分类改革的核心在于重塑适应社会主义市场经济的具有中国特色的社会公共服务事业，最终的目的是要再造我国社会公共服务事业制度。因此，分类改革的重点在于对公益类事业单位进行全面的重构，重构的内涵在于调整、新建、完善，简言之，就是创新和再造。而且，相对于机关或企业的制度体系，再造公共服务事业制度体系显得尤其重要。
公益类事业单位大体占到事业单位总量的70%～80%左右，改革方案根据职责任务、服务对象、资源配置方式等情况，又将其细分为两类：公益一类为承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务等基本公益服务事业单位。公益二类为主要承担高等教育、非营利医疗等公益服务事业单位。简言之，分为非市场化类和半市场化类两类。对公益类事业单位改革的关键环节也涉及两个，一是甄别归类，二是制度再造。
（一）甄别归类。公益类事业单位的甄别归类主要在于如何细化一、二类的认定标准，有关政策就基本的认定标准提出了框架性意见，但事业单位的复杂与多样，在现实操作中还存在许多模糊的问题，因此，需要对认定标准作进一步的细化，以提高操作性。此外，进入哪类事业单位除了基本的划分标准外，作为事业单位来讲，还会权衡和预估进入一、二类之后不同的利益所得，而且在很大程度上，利益权衡可能是确定归类的重要因素。
（二）制度再造。甄别归类仅仅是制度再造的基础，最为重要的任务在于制度再造，而且这种制度再造不是粗放式的再造，而是针对一、二类事业单位的差异进行的差异性制度再造。公益类事业单位的制度再造可分为两个维度进行考量，一是就公益类事业单位的共同所需制度进行设计，二是就其两类的差异性制度进行设计。这两类制度缺一不可，相互依存，共同构成我国事业单位公共服务事业的总体制度。
就公益类事业单位共同所需制度的设计大致有以下几方面：
1.法人治理制度。重构事业单位法人治理制度实质上关系到如何实现政事分开、管办分离的改革要求。事业单位改革是我国行政体制改革的一个重要组成部分，在市场经济条件下，如何提高事业单位公共服务的质量和效能，在很大程度上取决于政府的职能转变与管理方式的改变，法人法理制度的构建，与其说是对事业单位的改革，不如说是对政府自身管理体制机制的一次改革。因此，事业单位法人治理制度的构建不仅仅关系到事业单位内部治理的关键问题，更涉及政府与事业单位的关系调整、如何逐步取消行政级别和去行政化、落实管办分离、落实事业单位法人自主权等等重大问题。因此，法人治理制度构建任务艰巨，不仅要在制度上进行构建，而且要使之得以实际运行，真正产生出制度活力来。 2.人事管理制度。相对于其他事业单位的制度改革而言，人事管理制度改革一直是走在前列的，其改革方向和内容也已明确，核心就是建立聘用制度和岗位管理制度，目标就是转换用人机制和搞活用人制度，建立起权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的人事制度。人事制度的内容已经搭建，需要做的工作是不断调整和使之完善。
3.薪酬分配制度。事业单位薪酬分配制度改革的方向，是要进一步完善工资分配激励约束机制，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。但如何构建这一薪酬分配制度还有很长的路要走，事业单位收入分配制度的构建，涉及诸多问题，如，如何体现事业单位的工作特点、如何体现岗位绩效、如何体现激励与约束、如何体现公共财政的合理配置、如何体现社会分配的公平等。值得注意的是，在薪酬分配制度的构建上，应当加大对公共部门收入分配理论的研究，许多重大的分配问题如果缺乏深度的理论分析，突然性的制度建设必定是先天不足的，在实际操作中会带来许多难以解决的问题，导致制度的不可操作性。
4.社会保障制度。事业单位社会保障制度涉及基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，目前这些制度的框架已经建立，实施这些制度的关键在于解决好制度公平与社会公平。制度公平体现在原有制度与新制度的公平合理上，社会公平体现在事业单位与其他组织类型人员保障待遇的公平合理上。现在推进的原则是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，这是一个从原有制度进入新制度的过渡办法，有助于在事业单位建立全新的社会保障制度。必须引起高度重视的是，过渡政策主要涉及大批“中人”，而他们恰恰是目前事业单位的主体人员，也是骨干人员。因此，过渡政策要明确，操作技术要合理，否则必然带来社会不稳定因素。
5.财政管理制度。公益类事业单位财政管理制度主要包括国有资产管理制度和财务会计制度。但如何建立这些制度涉及许多具体问题，如预算管理与事业单位行业、业务特点的关系、财政拨款与人员编制的关系、财政投入与服务产品提供方式的关系、财政投入与绩效激励的关系，财政投入与事业单位发展的关系，等等，这些问题都有待于在制度构建中予以逐步解决。
就公益一、二类事业单位的差异性而言，制度设计必须体现其差异性特点，否则分类管理就没有意义。
公益一、二类事业单位的制度差异，至少体现在以下三方面：
1.财政管理制度的差异。一、二类公益类事业单位的区分又可称为非市场化类别与半市场化类别，因此，最直接的区分就在于资产经费制度的差异上。因此，要求财政管理制度也要作出差异性的规定，如对经费投入使用、资产运营、服务（事业）事项、会计制度、税收管理、审计事项等方面，一、二类事业单位应当有不同的管理要求和规定。
2.人事管理制度的差异。人事管理制度的差异性主要体现在自主用人与灵活用人上，如对人员编制管理的差异、自主用人方式的差异，等等，一、二类事业单位也应当有不同的要求和规定。
3.收入分配制度的差异。一、二类事业单位收入分配制度的差异性，主要体现在收入分配的自主程度上，如岗位绩效资金的来源、绩效奖励的分配与方式、服务收益的分配等方面，对此，制度上必须有所区分。
三、分类改革的风险防范
必须承认的是，任何改革都是对利益的再调整，尤其是对既得利益的再调整，因此，改革必然要触动既得利益者。事业单位分类改革是当代中国市场经济发展的客观需要，是政府公共服务体制适应经济社会发展的必然选择，改革的主导者是政府，事业单位分类改革被视作政府行政体制改革的一部分，而对于事业单位及其职工来说，由于所处的境遇而成为改革的实践对象。相对于平日衣食无忧的日子，以及现实体制不同主体的比较，其改革的热情和动力较之改革推动者是逊色的，内动力不足是事业单位改革面临的一个无法回避的事实。加之事业单位改革本身就异常复杂和敏感，所以，对事业单位改革的安全风险要有足够的认识和估计，同时，要尽早建立有效的风险防范机制，以使改革顺利平稳进行。
事业单位分类改革的风险主要来自三个方面，一是从个体来讲，职工对自身生存安全的担忧，对降低原有待遇的担忧；二是从国家来讲，是否能承受改革所需付出的各种经济成本；三是各种隐性的社会价值观念的挑战。
（一）个体生存安全的担忧。传统体制下的事业单位，缺乏激励竞争，干好干坏一个样，平均主义吃大锅饭成为普遍现象，人们可能暴富不成，但至少衣食无忧，生存在一个安全箱中。但是改革带来的阵痛与压力，使人们开始担忧和权衡自己的职业安全、分配收入、养老医疗等等现实问题，并且在可能的条件下，主动采取防卫措施，从而在客观上引发一些不和谐的社会现象，事业单位养老保险试点地区出现的种种现象就是例证。因此，必须事先预估到可能发生的风险，在改革推进中采取事先、主动的对策，加以疏导、说明、补救，以减少人们对改革政策的误解和误判。
（二）经济成本的承受力。任何改革都是要付出经济成本的，中国国有企业的改革就是先证。事业单位的改革同样如此，仅仅实现养老保险制度就要付出巨额的经济成本，其他改革所要付出的成本也无法抹去。因此，改革不可能在短时期内完成，而且在相当程度上要取决于国家财政的承受能力，这就需要对改革的步骤、阶段进行事前充分的规划和安排。
（三）社会价值观的挑战。改革开放三十年来，我国知识分子的社会地位和作用得到空前提高，事业单位是知识分子的聚集地，是我国教科文卫精英骨干的荟萃之地。对事业单位实行全面改革，必然触及对人们传统思维与观念的挑战，尤其是关及自身利益的改革时，各种顾虑和不解必然发生。如何正确认识事业单位改革与国家整体改革的关系，如何正确认识事业单位的地位与功能，如何正确认识改革的长远利益与眼前利益，如何正确认识改革的意义和目的，等等，都需要下大力气进行说明、阐释和引导。
总之，改革需要建立必要的风险防范机制，以确保改革顺利推进。
（作者系中国人事科学研究院人才队伍建设研究室主任、研究员）