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[关键词] 社区； 治理； 社会资本
[中图分类号] D251 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）14-0041-02
社区工作“麻雀虽小五脏俱全”，这项工作的推进隐含着多方面的变革。新时期的社区工作要以“三个代表”重要思想为武器，把着眼点放在引导居民自治上，放在社区共同体的形成上，放在到行政系统外部找资源上，只有这样社区改革才能取得预期的效果，才能与时俱进创新基层的管理体制。
一、从“单位人”到“社会人”的转变
计划经济下的人是“单位人”，单位包干制使干部职工的社会活动方式很少与社会发生联系，政府干了许多不应该干的事情，也养成了群众对政府的依赖习惯。体制改革把人们的各种关系归属到社区，越来越多的人从单位包干制中走出来，从依靠单位处理日常社会生活问题转到依赖他们所属的社区。这种“单位人”到“社区人”的转变是一场深刻的革命。
紧扣“单位人”向“社区人”的历史转变，社区党建工作有了新的创新和探索。社区党建开始延伸到警署、工商、税务、物业等有关职能部门的派出机构，延伸到新经济组织、社会团体、中介组织等无主管单位，延伸到辖区其它机构、企业、事业单位，延伸到在职党员。新时期的社区党建，强调通过“党的社会参与”来加强党在基层中的作用，通过维护社区群众自治来加强党的领导。以街道党工委为核心，居民区党组织为基础，社区全体党员为主体，社区各类组织共同参与的社区党建工作新格局已经形成。社区党建工作同地区性、群众性、社会性、公益性工作的有机结合，使社区党建资源得到了进一步开发，也使社区自治得到进一步发挥。一些人原有的“小小社区能成什么大事”的看法，逐渐被“小小社区不简单”的认识所代替。但是从“单位人”到“社会人”的革命还刚刚开始，无论是人的观念，还是其它配套措施，例如福利待遇等还没有及时跟上，特别是社区发展尚未成熟，“单位人”向“社会人”的回归还有一个过程。
二、从“管理”到“治理”的转变
在开放改革和市场化、全球化与网络化的作用下，中国的社会发展发生了深刻的变化。不但社会发展的力量发生深刻的变化，在中国社会主义市场经济中扮演十分重要角色的政府也发生着深刻的变化。政府职能转变的本质，主要不是表现为政府管理的幅度、强度的变化上，而是主要体现在通过职能转变构建新型的管理体系。这种转变不是单向地减少行政干预的过程，而是减少行政干预和重建政府管理体系双向并举的过程。这个过程是政府职能强化、弱化和转化的过程。所谓“强化”是指政府职能延伸到经济体制下没有进入的那些领域。比如社会公共产品的制造，社保体系的建立，对市场经济消极因素的抑制以及加强政风政纪建设和提高人的素质。所谓“弱化”就是政府要退出直接管理的微观经济领域，退出对资源的直接配置，发挥好监管作用。所谓“转化”，就是把那些弱化了的职能交给社会中介组织来承担。不论政府职能的弱化、转化，还是政府职能的强化，这项工作的深入，不是靠政府一家所能实现，关键是要解决城市治理中政党、政府、市场与社会的四者关系，关键是要构建一个合作治理、自主、多元和活跃的社会。
随着政府职能的转变，行政管理对社会的调控行为也发生了变化；一是从政治式的调控走向社会政治的合作治理，过去表现为有限的政治事务并通过政治手段进行管理，现在是成熟的社会力量参与整个社会管理；二是从集中式的调控走向协作式的调控，过去采用高度集权的方式统一管理，现在基层逐渐成为一个成熟主体，能够对权力调控做出治理回应。三是从直接式、垂直式、微观式的调控走向间接式的、横向式，宏观式的综合治理。四是从维持式的调控走向发展式的治理，过去重点在维护一个既定的目标系统和价值系统，现在更注重推动社会的全面和快速发展。五是从规范式的调控走向灵活的多元治理，过去着力按既有的规范系统进行管理，现在更强调在日新月异的社会生活中不断更新管理规范和管理手段，整合社会多元力量以迎接来自社会的新挑战。六是从被动式的调控走向主动式的治理，过去重点在对社会运动过程进行管制，现在则积极吸纳社会力量，使之成为主要推动力量。七是从权威式的调控走向信息式的治理，过去主要通过权能——“硬权力”推动管理，现在更注重对信息的收集和分配，通过“软权力”来推动社会运动。八是从内部式的调控走向开放式的治理，过去主要是在一个相对封闭的社会内进行内部事务的管理，现在则是更多地接受国际社会运作模式的有效经验和社会自我管理的创造。
如果说从“单位人”到“社会人”的转变是一场革命，从“管理”到“治理”的转变更是一场革命。不断壮大和发展的社会自治力量，不但不会成为危害稳定的因素，而且会成为帮助政府治理社会的积极力量，依托社区做好社会管理是加强城市管理的重要环节，也是建立新的治理体系的切入点之一。
三、从党包揽一切到党“总揽全局，协调各方”的转变
自治是城市的本质特征，更是社区的本质特征。目前遇到的最大问题是如何使社区自治真正成为百姓参与、民主协商、自主决定、自我管理的自治。在中国的政治和社会生活中，中国共产党是国家与社会生活的核心力量。党是社会实现自我整合的重要组织力量，党有很强的制度优势和组织优势，这种优势要转化为有效的社会治理力量，就必须扩大党的社会参与，调整党的组织功能，在全面服务社会、关怀社会和参与社会中履行全心全意为人民服务的宗旨。
要发挥党在社区发展中的整合作用，促进社区自治功能的形成，必须实现党的领导方式的新的转变。首先，从“人治”走向法治。“法治”强调的是依法治国，强调的是“法律面前人人平等”。依法治国是对党的执政行为的一个根本要求，依法治国使国家权力行使制度化、秩序化，这为党始终发挥“总揽全局、协调各方”的核心作用提供了重要保证，这也在操作层面确保了党始终保持先进性。第二，从包揽走向整合。从拥有资源的条件分析，党已无法继续实行大包揽的领导方式，从中国社会利益的结构的情况看，社会转型已经引起利益的多样化，但新的利益的协调机制还未形成，党的工作是对各种利益进行整合，进而达到整合社会。第三，从直接走向间接。在计划经济条件下，党的领导方式带有直接性，党组织往往处于第一线，成为各种矛盾的焦点，回旋的余地不大，群众组织过于行政化，过于僵化。解决这个问题，要防止过于追求党与群众组织的一致性。强化群众工作、社区工作的自治性，维护群众组织的职能，发挥了社区的自治功能，就可以让这些组织更具独立性，冲到最前面，发挥更大作用，党的领导就可以从直接转入间接。第四，从依赖行政权力走向注重非权力因素。注重非权力因素，是党的领导方式改进的趋势之一。增强非权力影响力，一方面要努力提高党员干部的素质，另一方面要加强与人民群众的血肉联系，这就可以把依法治国和以德治国结合起来。
四、实行议行分设，改革社区治理结构
加强社区党建，推进社区自治，目前很值得注意的问题和特别需要防止的是把社区行政化。如何处理党政关系，如何界定国家权利控制和社区自治自理的关系，是当前社区党建和社区建设颇具根本性的问题。中国特色社区的形成，离不开党组织的引导，离不开政府行政因素的整合，离不开政府权力对街道的下放和街道对社区的支持。在当前社区尚不可能自然生成的特定历史条件下，充分发挥政府的作用，培育社区、发展社区，具有历史必然性和合理性。但如果把社区重新变为一个行政化的“大单位”，社区管理行政化，社区建设财政化，社区干部官员化，干部选拔委任制，以政代社、官办社区，政社不分，政中(中介组织)不分，这样，党的基层民主就要被破坏，社区自治功能就要被破坏，社区资源的开发就会被打断，党在基层的执政基础就会被削弱，政府就会背上自己背不起的越来越沉重的包袱，一种多元合作的城市治理系统就根本无法建立。加强社区党建，推动社区自治，要致力建设一种“强党、强政府、强社会”合作治理、良性互动的治理体系。通过加强社区党的建设和发挥党的先进性，引导行政调控机制与社区自治机制的结合，引导行政功能与自治功能的互补，引导政府力量与社会力量的互动。社区工作只有着眼于社区共同体的形成，着眼于社区动员，政府力量和社区居民力量在社区才能实现“共赢”。
创新社区治理结构，关键是要抓紧实行议行分设。目前，中国城市居民的自主、自治和参与意识已经觉醒，“市民意识”正在形成，“市民社会组织”也已出现，党和政府的工作方法从简单的行政命令转到“利用中介组织做工作”、“运用市场经济规律”、“以法律为依据”、“突出公众利益”等新方法上。社区服务要按照市场经济的规律向专业化、产业化、社会化发展。社区管理要在社区重塑中走向开放、民主、自治、网络化。社区发展要努力到行政系统外部找资源。这样，才能建设一个强党、强政府、强社会的良性互动的治理体系，社区才能真正成为充满生机活力的“阳光地带”。
(作者单位：中共深圳市罗湖区委党校)
责任编辑 谭荣邦
[中图分类号] D251 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）14-0041-02
社区工作“麻雀虽小五脏俱全”，这项工作的推进隐含着多方面的变革。新时期的社区工作要以“三个代表”重要思想为武器，把着眼点放在引导居民自治上，放在社区共同体的形成上，放在到行政系统外部找资源上，只有这样社区改革才能取得预期的效果，才能与时俱进创新基层的管理体制。
一、从“单位人”到“社会人”的转变
计划经济下的人是“单位人”，单位包干制使干部职工的社会活动方式很少与社会发生联系，政府干了许多不应该干的事情，也养成了群众对政府的依赖习惯。体制改革把人们的各种关系归属到社区，越来越多的人从单位包干制中走出来，从依靠单位处理日常社会生活问题转到依赖他们所属的社区。这种“单位人”到“社区人”的转变是一场深刻的革命。
紧扣“单位人”向“社区人”的历史转变，社区党建工作有了新的创新和探索。社区党建开始延伸到警署、工商、税务、物业等有关职能部门的派出机构，延伸到新经济组织、社会团体、中介组织等无主管单位，延伸到辖区其它机构、企业、事业单位，延伸到在职党员。新时期的社区党建，强调通过“党的社会参与”来加强党在基层中的作用，通过维护社区群众自治来加强党的领导。以街道党工委为核心，居民区党组织为基础，社区全体党员为主体，社区各类组织共同参与的社区党建工作新格局已经形成。社区党建工作同地区性、群众性、社会性、公益性工作的有机结合，使社区党建资源得到了进一步开发，也使社区自治得到进一步发挥。一些人原有的“小小社区能成什么大事”的看法，逐渐被“小小社区不简单”的认识所代替。但是从“单位人”到“社会人”的革命还刚刚开始，无论是人的观念，还是其它配套措施，例如福利待遇等还没有及时跟上，特别是社区发展尚未成熟，“单位人”向“社会人”的回归还有一个过程。
二、从“管理”到“治理”的转变
在开放改革和市场化、全球化与网络化的作用下，中国的社会发展发生了深刻的变化。不但社会发展的力量发生深刻的变化，在中国社会主义市场经济中扮演十分重要角色的政府也发生着深刻的变化。政府职能转变的本质，主要不是表现为政府管理的幅度、强度的变化上，而是主要体现在通过职能转变构建新型的管理体系。这种转变不是单向地减少行政干预的过程，而是减少行政干预和重建政府管理体系双向并举的过程。这个过程是政府职能强化、弱化和转化的过程。所谓“强化”是指政府职能延伸到经济体制下没有进入的那些领域。比如社会公共产品的制造，社保体系的建立，对市场经济消极因素的抑制以及加强政风政纪建设和提高人的素质。所谓“弱化”就是政府要退出直接管理的微观经济领域，退出对资源的直接配置，发挥好监管作用。所谓“转化”，就是把那些弱化了的职能交给社会中介组织来承担。不论政府职能的弱化、转化，还是政府职能的强化，这项工作的深入，不是靠政府一家所能实现，关键是要解决城市治理中政党、政府、市场与社会的四者关系，关键是要构建一个合作治理、自主、多元和活跃的社会。
随着政府职能的转变，行政管理对社会的调控行为也发生了变化；一是从政治式的调控走向社会政治的合作治理，过去表现为有限的政治事务并通过政治手段进行管理，现在是成熟的社会力量参与整个社会管理；二是从集中式的调控走向协作式的调控，过去采用高度集权的方式统一管理，现在基层逐渐成为一个成熟主体，能够对权力调控做出治理回应。三是从直接式、垂直式、微观式的调控走向间接式的、横向式，宏观式的综合治理。四是从维持式的调控走向发展式的治理，过去重点在维护一个既定的目标系统和价值系统，现在更注重推动社会的全面和快速发展。五是从规范式的调控走向灵活的多元治理，过去着力按既有的规范系统进行管理，现在更强调在日新月异的社会生活中不断更新管理规范和管理手段，整合社会多元力量以迎接来自社会的新挑战。六是从被动式的调控走向主动式的治理，过去重点在对社会运动过程进行管制，现在则积极吸纳社会力量，使之成为主要推动力量。七是从权威式的调控走向信息式的治理，过去主要通过权能——“硬权力”推动管理，现在更注重对信息的收集和分配，通过“软权力”来推动社会运动。八是从内部式的调控走向开放式的治理，过去主要是在一个相对封闭的社会内进行内部事务的管理，现在则是更多地接受国际社会运作模式的有效经验和社会自我管理的创造。
如果说从“单位人”到“社会人”的转变是一场革命，从“管理”到“治理”的转变更是一场革命。不断壮大和发展的社会自治力量，不但不会成为危害稳定的因素，而且会成为帮助政府治理社会的积极力量，依托社区做好社会管理是加强城市管理的重要环节，也是建立新的治理体系的切入点之一。
三、从党包揽一切到党“总揽全局，协调各方”的转变
自治是城市的本质特征，更是社区的本质特征。目前遇到的最大问题是如何使社区自治真正成为百姓参与、民主协商、自主决定、自我管理的自治。在中国的政治和社会生活中，中国共产党是国家与社会生活的核心力量。党是社会实现自我整合的重要组织力量，党有很强的制度优势和组织优势，这种优势要转化为有效的社会治理力量，就必须扩大党的社会参与，调整党的组织功能，在全面服务社会、关怀社会和参与社会中履行全心全意为人民服务的宗旨。
要发挥党在社区发展中的整合作用，促进社区自治功能的形成，必须实现党的领导方式的新的转变。首先，从“人治”走向法治。“法治”强调的是依法治国，强调的是“法律面前人人平等”。依法治国是对党的执政行为的一个根本要求，依法治国使国家权力行使制度化、秩序化，这为党始终发挥“总揽全局、协调各方”的核心作用提供了重要保证，这也在操作层面确保了党始终保持先进性。第二，从包揽走向整合。从拥有资源的条件分析，党已无法继续实行大包揽的领导方式，从中国社会利益的结构的情况看，社会转型已经引起利益的多样化，但新的利益的协调机制还未形成，党的工作是对各种利益进行整合，进而达到整合社会。第三，从直接走向间接。在计划经济条件下，党的领导方式带有直接性，党组织往往处于第一线，成为各种矛盾的焦点，回旋的余地不大，群众组织过于行政化，过于僵化。解决这个问题，要防止过于追求党与群众组织的一致性。强化群众工作、社区工作的自治性，维护群众组织的职能，发挥了社区的自治功能，就可以让这些组织更具独立性，冲到最前面，发挥更大作用，党的领导就可以从直接转入间接。第四，从依赖行政权力走向注重非权力因素。注重非权力因素，是党的领导方式改进的趋势之一。增强非权力影响力，一方面要努力提高党员干部的素质，另一方面要加强与人民群众的血肉联系，这就可以把依法治国和以德治国结合起来。
四、实行议行分设，改革社区治理结构
加强社区党建，推进社区自治，目前很值得注意的问题和特别需要防止的是把社区行政化。如何处理党政关系，如何界定国家权利控制和社区自治自理的关系，是当前社区党建和社区建设颇具根本性的问题。中国特色社区的形成，离不开党组织的引导，离不开政府行政因素的整合，离不开政府权力对街道的下放和街道对社区的支持。在当前社区尚不可能自然生成的特定历史条件下，充分发挥政府的作用，培育社区、发展社区，具有历史必然性和合理性。但如果把社区重新变为一个行政化的“大单位”，社区管理行政化，社区建设财政化，社区干部官员化，干部选拔委任制，以政代社、官办社区，政社不分，政中(中介组织)不分，这样，党的基层民主就要被破坏，社区自治功能就要被破坏，社区资源的开发就会被打断，党在基层的执政基础就会被削弱，政府就会背上自己背不起的越来越沉重的包袱，一种多元合作的城市治理系统就根本无法建立。加强社区党建，推动社区自治，要致力建设一种“强党、强政府、强社会”合作治理、良性互动的治理体系。通过加强社区党的建设和发挥党的先进性，引导行政调控机制与社区自治机制的结合，引导行政功能与自治功能的互补，引导政府力量与社会力量的互动。社区工作只有着眼于社区共同体的形成，着眼于社区动员，政府力量和社区居民力量在社区才能实现“共赢”。
创新社区治理结构，关键是要抓紧实行议行分设。目前，中国城市居民的自主、自治和参与意识已经觉醒，“市民意识”正在形成，“市民社会组织”也已出现，党和政府的工作方法从简单的行政命令转到“利用中介组织做工作”、“运用市场经济规律”、“以法律为依据”、“突出公众利益”等新方法上。社区服务要按照市场经济的规律向专业化、产业化、社会化发展。社区管理要在社区重塑中走向开放、民主、自治、网络化。社区发展要努力到行政系统外部找资源。这样，才能建设一个强党、强政府、强社会的良性互动的治理体系，社区才能真正成为充满生机活力的“阳光地带”。
(作者单位：中共深圳市罗湖区委党校)
责任编辑 谭荣邦