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摘要：欧盟作为人地相对均衡的传统农业地区，主要国家土地经营规模呈现不断扩大趋势。这些国家主要实施了有利于农地经营者的土地使用政策、财政投资和补贴支持土地集中行为、信贷保险以及价格政策支持规模经营主体、充分补偿放弃土地使用权农户等措施；采取严格的土地登记制度，实施土地利用规划和保护生态环境的土地管理政策，对促进土地流转和农地规模经营发挥了重要作用。欧盟的经验对我国在推进农地规模经营中充分保障农地经营权、完善土地管理、支持规模经营主体有重要的启示和借鉴意义。
关键词：农地流转；规模经营；欧盟
欧盟是欧洲联盟的总称，在《里斯本条约》生效后，获得了国际法律人格，作为一个超国家的政府间国际组织，具有既区别于联邦又区别于邦联的新的国际法主体身份。欧盟作为人地相对均衡的传统农业地区，分析英国、法国、德国等代表性国家农地流转和土地规模经营的历程，梳理其推进土地流转的管理制度和促进土地规模经营的政策措施，对把握农地规模经营规律，完善我国土地经营管理制度，更好推进农业规模经营有重要意义。
一、农地经营管理现状和特征
（一）形成农地所有权与使用权分离的制度，利于资源配置
1.英国实施农地所有权与使用权分离模式
英国农地经营实施所有权与使用权分离的模式。在英国法律中，土地保有权的拥有者称为土地持有人或租借人，土地持有人所保有的土地权利总和，叫做地产权。地产权有两种形式：一种是自由保有的地产权（Freehold Estates），又称永业权；另一种是租用保有的地产权（Leasehold Estates），也称租业权，是有一定期限的地产权，大部分依协议而产生。租用保有权有125年、40年、20年、10年等，并通过合同或协议确定土地权利和内容，在租赁期内确定的土地权利和内容不能随意更改，自由保有权人也不能随意干涉。
2.法国采取直接经营与租佃经营相结合的模式
法国实行的是土地所有者直接经营与租佃经营相结合的农地利用模式。1960年颁布的《农业指导法》确认了农地经营合同制度，1962和1980年两次对该法律的修订，确认了政府与农民之间的契税关系及土地所有者与经营者之间的租佃关系，为土地流转和规模经营奠定了基础。
3.德国使用租佃经营与混合经营并存模式
德国大约80%的土地所有权归自然人、法人等私人所有，10%归国家、州、市镇等公众所有。德国《土地使用权条例》第1款规定：“土地使用权是可以买卖、可以继承的、在土地的地上或地下拥有建筑物的权力”。目前，德国53%的农地用于租赁经营，50%的农场是采用自耕与租赁相结合的混合农场。
（二）实施了严格的土地登记管理制度，明晰保护产权
1.英国的土地登记制度
英国在十九世纪后期已经建立了比较完善的土地登记制度。2003年10月颁布实施的《土地登记法》和《土地登记规则》是英国现代土地登记制度实施的法律依据。英国土地登记制度有两个特点：一是它是一种产权登记。要求在进行土地登记之前，先对照地图对其土地产权予以确认；二是实施统一登记。英国在1862年就设立了土地登记局来全权负责土地登记事务，是政府唯一从事土地权属的审查、确认、登记、发证以及办理过户换证的部门。
2.德国的地籍登记制度
实行地籍登记是德国土地管理的一大特点。德国境内所有的土地资源，包括如农田、林地、绿地等，都必须实行登记制度。地籍登记首先从法律上确认了土地所有者的权益，只有登记在录的所有者才是唯一受德国法律承认和保护的土地所有者。
（三）建立了完备的土地利用规划体系，严格用途管制
1.英国的土地利用规划体系
英国通过完备的土地利用规划体系对农地利用进行管理。英国现代土地利用规划制度起始于1909年，土地利用规划自上而下分为4级，分别是国家规划、区域规划、郡规划和市镇规划。1947年的《城镇和乡村规划法》，规定私有土地变更农业用途，必须向政府缴税，土地私有者失去了擅自变更农业用途的权利。之后，英国陆续制定了《新城镇法》、《村庄土地法》等一系列法律，进一步强化了用途管制。1966年，英国农业部开始进行农地质量评价，建立了农业土地分类系统，后经多次修订，现已成为农用地转为建设用地许可的基础和经济建设的战略指导。目前，英国正通过实施乡村发展纲要和国家发展规划，强化对农业用地特别是优等农业用地的保护。
2.法国的土地利用规划
法国是西方发达的市场经济国家中“计划性”最强的国家。第二次世界大战结束后不久，法国政府就成立了计划总署，负责对经济发展的全面规划，包括土地规划，成为了中央政府调节国家政策和地方政策的工具。法国的土地规划体系包括国家规划、区域规划和纲要性的土地利用规划以及详细的地方规划。
3.德国的农地租赁管理
为防止改变农地用途，实现农地可持续利用，保护租赁双方合法权益，德国不断加强农地租赁管理。在《民法典》基础上，1986年原联邦德国颁布实施了《农地用益租赁交易法》，规定农地租赁实行合同备案制度，租赁期限为12—18年，地租要符合国家规定，并由农业部门定期检查；重点检查租金是否适当、股东或者合伙人是否变动、用途是否改变、是否转租等，并根据检查结果对租赁合同做出调整。如果承租人两个季度未付租金，或者未经批准转租、改变用途，则要求当事双方解除合同。
（四）高度重视农地生态环境保护，严禁过度使用
20 世纪 90 年代中期以来，欧盟的农业污染问题使其对农业环境保护越来越重视，欧盟农业共同政策2000、2003和2008详细规定了农地环境保护的要求，也成为欧盟各国农地管理的重要内容。
1.英国人文自然遗产保护
英国通过规划控制来保护土地，土地保护按照土地用途和保护目的不同采取不同的保护方式。一种是对人文遗产的保护；另一种是对自然遗产的保护。对于自然保护区、国家森林公园等自然遗产，通过实行严格的保护措施，最大限度地保持原始生态完整，英国土地保护中有一项极富特色的政策是绿化控制带政策。 2.法国土地利用限度保护
法国为保护农村用地，对土地所有者的土地开发规定了上限，在限度之内可以自主使用，超过限度的部分要向政府支付费用。法国强调农业不只是生产农产品，同时也具有保护环境、整治国土的功能和效应。1999年，法国制定了《农业发展方向法》，加大了农业用地和环境保护的要求，对在休耕、轮作、养殖密度、化肥农药使用等方面达到要求的农场主给予补贴。法国还倡导现代技术与自然方法相结合，倡导品种的自然化、饲料的自然化、饲养的自然化，实施农业可持续发展和农产品安全无害生产战略。
二、农地流转与规模经营水平
按照欧盟共同农业政策的目标规定，欧盟主要国家农地经营规模呈现不断增长的趋势。
（一）英国通过自由收购和租赁等流转方式实现了土地集中和经营规模提升，农地规模经营水平高
英国主要是通过自由收购和租赁的流转手段实现土地集中和规模化经营。罗伯特·亚伦根据1595-1850年米德兰地区地产调查的档案资料，统计出了不同时期农场的平均规模，其统计数据如下（刘金静，2012）：16世纪为34英亩，17世纪为59英亩，18世纪为77英亩。英国大规模土地出售开始于一战之前，租户大规模购买土地的浪潮出现在“一战”后。在19世纪初，英国农场以100—200英亩居多，以英格兰和苏格兰1公顷以上农场平均规模变化为例：1870年为55英亩，1951年为68英亩，1977年为121英亩，农场平均规模不断提升，整体上由1895年的80英亩扩大到1997年的174.4英亩，其中，300英亩以上大型农牧场所占土地由27.8%提高到54.3%。
（二）法国和德国依靠自由买卖和政策支持引导实现土地流转与规模经营，农地经营规模较大
法国土地流转主要是靠自由买卖和政府政策支持。在法国大革命时，780万个土地占有者中，经营1—10公顷的小农户比例为46.5%，经营不到1公顷的极小农户为38.5%。二战结束后，法国230.7万家庭农场中，10公顷以下的小农户有127.2万个，占农场总数的60%以上，全国3 400万公顷农用地被分割成7 600万个地块，平均每个地块仅0.45公顷。为促进农业发展，法国政府出台了一系列支持土地集中的政策，1983年法国农场数量减少至113万个，农场平均规模由1955年的14公顷，上升到1970年的15.5公顷，到1987年，达到27公顷（朱学新，2013）。
德国统一之前，西德农户数量不断减少，由1949年的193.87万户减少到1976年的102.06万户，农户平均规模是：1949年为8.06公顷，1960年为9.34公顷，1970年为11.67公顷，1986年为16.8公顷，到1994年，德国平均农地经营规模为29.8公顷，低于10公顷的农场仅有28万个（高启杰、齐顾波，1997）。德国统一以后，家庭农场规模不断扩大，2007年面积在100公顷以上的大型农场比重为8.5%，面积在30—100公顷的中型农场比重为27.2%，面积在30公顷以下的小型农场为64.3%，中小型农场数量依然占到了91.5%（徐会苹，2013）。
三、农地流转政策与法律规定
（一）出台有利于农地经营者的政策
为促进土地流转和规模经营，欧盟主要国家都采取了限制土地所有权人，而有利于农地经营者的保护政策，具体如下：
1.英国减少地主对租佃土地的干涉和延长土地租期
从20世纪起，英国农业政策更倾向于维护土地经营者的利益。1906年《农业持有地法》规定，地主不得干涉农场主如何使用租佃土地，如果地主单方面解除租约或在租约到期前将土地售出，租佃农场主有权要求地主补偿他们为改善土地而耗费的资金。1941年《农业法》规定：“农场主可获得终身租期”，1976年法律又把租期延长到租地农场主死后的两代人。这种对地主权力的限制，挫伤了地主持有土地的欲望，促进了租佃制农场的衰落和自营农场的发展。1986年，在坚持赋予租地农场主终身租赁权和两代继承权的同时，对租金实行三年一次评估调整，防止租金过高。
2.德国实施农地产权交易限制的特殊管理
由于农地的特殊性和农业发展需要，德国对农地所有权的自由交易实行严格限制，以防止农地细碎化，防止土地集中到非农民手中，导致农业滑坡。自1918年以来，德国就对农地自由交易实行控制，并延续至今。德国《土地交易法》规定，出让农地所有权，应经地方农业局许可，对可能导致土地分散经营或者细碎，出让价格与土地价值严重背离，改变农地用途的不得批准出让。
（二）出台支持土地集中的政策
欧盟农业政策是扶持有生命力的家庭农场，其经济补贴、价格支持、农产品进出口政策等都服务于这一目的。
1.英国对兼并小农场给予补贴
1967年《农业法》规定，政府对于兼并小农场的单位提供其所需费用50%的支持，同时，根据各个农场的经营面积与销售情况对农产品实施价格补贴，经营面积越大，销售的金额越多，获得的补贴也就越多。这在一定程度上鼓励了农场向规模化、大型化发展。
2.法国实施土地集中政策和措施
法国《农业法》规定，国家可以高价收买“没有生产力农户”的土地，卖给大土地经营者或工业企业家去经营。1962—1975年，政府共购进84万公顷土地，转卖71万公顷土地，帮助10.6万个农场扩大了面积。法国制定了《农业指导法》，设立土地整治和农村安置公司，其任务主要是利用政府的资助和农业信贷银行的贷款，在土地市场上购买“没有生命力的农场”土地，经过一段时期的整治，再出售给“有生命力的农场主”。
3.德国开展农地田亩重整
为解决二战后形成的农地地块分散、细碎、不便于机械化作业问题，从1953年开始，德国按照《田亩重整法》规定，实施了田亩重整计划。该计划由参与的农地所有者组成共同体，在国家支持下，通过田亩重整程序，对不同所有者的农地进行互换、重新登记，并加以平整改造，使之连片成方，适合于机械化耕作，促进了农业集约化和规模化。德国《农业法》允许土地自由买卖和出租，使规模很小、生命力不强的小农场转变为拥有10—20hm2或规模更大的“富有生命力的农场”。 （三）出台支持规模经营的财政政策
为推进土地规模结构改革，欧盟各国非常注意运用投资、信贷和价格等政策促进农民扩大农场规模。
1.法国贷款投资和价格补贴
法国政府对农业投资以贷款为主，重点主要是支持规模较大的农场与合作社。为了支持、鼓励土地集中和生产机械化，法国政府规定，凡购买农业机械和土地所需的资金，都可向政府申请低息贷款，这类优惠贷款利率为3%—4%，比一般利率低50%左右，并规定从1960年开始，对“不生利的农场”停止发放低息贷款。同时，法国政府为使农民从出售农产品中获得较高利润，有兴趣发展农业生产，普遍采用价格补贴政策，价格补贴主要收益者是产量高和商品率高的中型以上农场，这对农场规模扩大起了一定作用。
2.德国规模经营投资和补贴
1969年西德颁布了《市场结构法》，规定加入“生产者共同体”的只能是10公顷以上的大农场，在履行合同的条件下，国家前三年向“生产者共同体”提供一定的财政补助，并给予20%的投资补贴；在信贷政策上，规定只有占地10公顷以上的农场才能得到年息3%—7%的中长期低息贷款，占地10公顷以下的农场只能得到年息8%—12%的短期贷款。1970年又规定对生产和收入基础薄弱的经营者，不予新的投资刺激和帮助，而是采取促进他们脱离农业的社会政策措施。
（四）补偿放弃农地经营的农民权益
欧盟各主要国家对离开土地、放弃土地经营权的农户实施奖励补偿。
1.英国发放“终身年奖”
1967年英国《农业法》规定，对愿意放弃经营的小农场主可以发2 000英镑以下的补助，或者每年发给不超过275英镑的终身年奖。
2.法国提供“离农终身津贴”
根据法国《农业指导法》的补充法规定，设立农业结构社会行动基金，其基本职能是运用国家财政资金，资助多余的农民离开土地，特别是“给停止农业活动或自愿让出农场的老年农民”，提供“离农终身津贴”。补贴金制度的实施，明显地加速了土地集中的进程，到20世纪70年代末，已有超过57.6万的老年农民放弃土地，停止经营农业，移交出的土地面积达1 010万公顷，约占全国农田面积的1/3。
3.德国实行“改行奖金”和“提前退休奖金”
西德时期实行“改行奖金”用于鼓励小农户弃农转行；“提前退休奖金”用于鼓励农民提前退休；“土地出租奖励法”对为期 12—18年的长期出租给予奖励。据统计，领取改行奖金而交出的土地达到3713万公顷，相当于西德农地总面积的3%左右；在1966—1975年，土地租赁面积占西德农地总面积的25%左右。
四、经验启示与借鉴意义
通过梳理欧盟主要国家土地流转和规模发展历程，具有以下重要的启示与借鉴意义：
（一）保障农地所有权人利益，不断扩充农地经营者权利，是欧盟农地制度变革的主要方向，要借鉴其农地权利管理办法，“划断农户承包权”并对承包权的权能边界进行清晰界定
欧盟普遍施行所有权和使用权相分离的农地产权制度，从欧盟农地产权变迁来看，核心是限制土地所有权人对农地使用权人的干预，保障农场主农业经营的权利，促进农业发展。一方面，对于不参加农业生产的农地所有人，鼓励其通过出售和租赁的手段，将土地经营权让渡给实际的农业生产者，并通过政策限制其对农业生产活动的干预；另一方面，鼓励从事农业生产经营的主体获得农地所有权，或给予充分的租赁经营权。我国可以借鉴其保障农业从业主权利的做法，“划断农户承包权”，并对承包权的权能边界进行清晰界定，要对农地经营权给予充分保护，农业支持政策要向实际从事农业生产的经营者给予倾斜和保护。
（二）加强农地管理、实施农地保护是贯彻欧盟农地管理的主线，为农地优化配置奠定了基础，要借鉴其土地管理方法，加快土地确权登记颁证，完善农地管理方式方法
欧盟主要国家都通过土地登记、土地规划、土地用途管制和土地保护等措施加强农地管理。通过加强农地管理，一方面，使农地权属内容落地，减少了农地纠纷，保障农地产权相关人员的发展权利；另一方面，确保农地农用，实现农地可持续利用。对我国而言，要借鉴欧盟国家土地管理做法，建立严格的地籍登记管理制度，完善土地管理机构设置，将地籍管理与土地交易、用途管制和发展规划结合起来，为土地流转和农业可持续奠定基础。
（三）支持土地集中，培育规模经营主体是欧盟现代农业发展的重要途径，要借鉴欧盟相关政策措施，推动农地规模经营
欧盟，一方面，国家通过立法限制小规模农场主发展，利用投资、信贷、价格支持、土地整理等政策，迫使小规模农场主退出农业生产，为农地规模化经营创造有利环境；另一方面，通过“离农终身津贴”、“弃地补贴”以及“土地换养老”等政策妥善解决农民离开农业的生存和福利问题。从现实看，借鉴欧盟的相关政策要求将农业补贴与农地规模经营相结合，与培育新型经营主体相结合，与农村劳动力专业相结合，明晰农业规模经营标准，出台政策法规，完善农户农地经营退出机制，不断提高农业竞争力。
参考文献
[1]高启杰、齐顾波.德国的农业规模经营[J].中国农垦经济，1997（3）：46-48.
[2]刘金静.英法农业近代化比较研究[D].曲阜：曲阜师范大学，2012：22-25.
[3]徐会苹. 德国家庭农场发展对中国发展家庭农场的启示 [J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2013，40（4）：70-72.
[4]朱学新.法国家庭农场的发展经验及其对我国的启示[J].农村经济，2013（11）：122-124.
关键词：农地流转；规模经营；欧盟
欧盟是欧洲联盟的总称，在《里斯本条约》生效后，获得了国际法律人格，作为一个超国家的政府间国际组织，具有既区别于联邦又区别于邦联的新的国际法主体身份。欧盟作为人地相对均衡的传统农业地区，分析英国、法国、德国等代表性国家农地流转和土地规模经营的历程，梳理其推进土地流转的管理制度和促进土地规模经营的政策措施，对把握农地规模经营规律，完善我国土地经营管理制度，更好推进农业规模经营有重要意义。
一、农地经营管理现状和特征
（一）形成农地所有权与使用权分离的制度，利于资源配置
1.英国实施农地所有权与使用权分离模式
英国农地经营实施所有权与使用权分离的模式。在英国法律中，土地保有权的拥有者称为土地持有人或租借人，土地持有人所保有的土地权利总和，叫做地产权。地产权有两种形式：一种是自由保有的地产权（Freehold Estates），又称永业权；另一种是租用保有的地产权（Leasehold Estates），也称租业权，是有一定期限的地产权，大部分依协议而产生。租用保有权有125年、40年、20年、10年等，并通过合同或协议确定土地权利和内容，在租赁期内确定的土地权利和内容不能随意更改，自由保有权人也不能随意干涉。
2.法国采取直接经营与租佃经营相结合的模式
法国实行的是土地所有者直接经营与租佃经营相结合的农地利用模式。1960年颁布的《农业指导法》确认了农地经营合同制度，1962和1980年两次对该法律的修订，确认了政府与农民之间的契税关系及土地所有者与经营者之间的租佃关系，为土地流转和规模经营奠定了基础。
3.德国使用租佃经营与混合经营并存模式
德国大约80%的土地所有权归自然人、法人等私人所有，10%归国家、州、市镇等公众所有。德国《土地使用权条例》第1款规定：“土地使用权是可以买卖、可以继承的、在土地的地上或地下拥有建筑物的权力”。目前，德国53%的农地用于租赁经营，50%的农场是采用自耕与租赁相结合的混合农场。
（二）实施了严格的土地登记管理制度，明晰保护产权
1.英国的土地登记制度
英国在十九世纪后期已经建立了比较完善的土地登记制度。2003年10月颁布实施的《土地登记法》和《土地登记规则》是英国现代土地登记制度实施的法律依据。英国土地登记制度有两个特点：一是它是一种产权登记。要求在进行土地登记之前，先对照地图对其土地产权予以确认；二是实施统一登记。英国在1862年就设立了土地登记局来全权负责土地登记事务，是政府唯一从事土地权属的审查、确认、登记、发证以及办理过户换证的部门。
2.德国的地籍登记制度
实行地籍登记是德国土地管理的一大特点。德国境内所有的土地资源，包括如农田、林地、绿地等，都必须实行登记制度。地籍登记首先从法律上确认了土地所有者的权益，只有登记在录的所有者才是唯一受德国法律承认和保护的土地所有者。
（三）建立了完备的土地利用规划体系，严格用途管制
1.英国的土地利用规划体系
英国通过完备的土地利用规划体系对农地利用进行管理。英国现代土地利用规划制度起始于1909年，土地利用规划自上而下分为4级，分别是国家规划、区域规划、郡规划和市镇规划。1947年的《城镇和乡村规划法》，规定私有土地变更农业用途，必须向政府缴税，土地私有者失去了擅自变更农业用途的权利。之后，英国陆续制定了《新城镇法》、《村庄土地法》等一系列法律，进一步强化了用途管制。1966年，英国农业部开始进行农地质量评价，建立了农业土地分类系统，后经多次修订，现已成为农用地转为建设用地许可的基础和经济建设的战略指导。目前，英国正通过实施乡村发展纲要和国家发展规划，强化对农业用地特别是优等农业用地的保护。
2.法国的土地利用规划
法国是西方发达的市场经济国家中“计划性”最强的国家。第二次世界大战结束后不久，法国政府就成立了计划总署，负责对经济发展的全面规划，包括土地规划，成为了中央政府调节国家政策和地方政策的工具。法国的土地规划体系包括国家规划、区域规划和纲要性的土地利用规划以及详细的地方规划。
3.德国的农地租赁管理
为防止改变农地用途，实现农地可持续利用，保护租赁双方合法权益，德国不断加强农地租赁管理。在《民法典》基础上，1986年原联邦德国颁布实施了《农地用益租赁交易法》，规定农地租赁实行合同备案制度，租赁期限为12—18年，地租要符合国家规定，并由农业部门定期检查；重点检查租金是否适当、股东或者合伙人是否变动、用途是否改变、是否转租等，并根据检查结果对租赁合同做出调整。如果承租人两个季度未付租金，或者未经批准转租、改变用途，则要求当事双方解除合同。
（四）高度重视农地生态环境保护，严禁过度使用
20 世纪 90 年代中期以来，欧盟的农业污染问题使其对农业环境保护越来越重视，欧盟农业共同政策2000、2003和2008详细规定了农地环境保护的要求，也成为欧盟各国农地管理的重要内容。
1.英国人文自然遗产保护
英国通过规划控制来保护土地，土地保护按照土地用途和保护目的不同采取不同的保护方式。一种是对人文遗产的保护；另一种是对自然遗产的保护。对于自然保护区、国家森林公园等自然遗产，通过实行严格的保护措施，最大限度地保持原始生态完整，英国土地保护中有一项极富特色的政策是绿化控制带政策。 2.法国土地利用限度保护
法国为保护农村用地，对土地所有者的土地开发规定了上限，在限度之内可以自主使用，超过限度的部分要向政府支付费用。法国强调农业不只是生产农产品，同时也具有保护环境、整治国土的功能和效应。1999年，法国制定了《农业发展方向法》，加大了农业用地和环境保护的要求，对在休耕、轮作、养殖密度、化肥农药使用等方面达到要求的农场主给予补贴。法国还倡导现代技术与自然方法相结合，倡导品种的自然化、饲料的自然化、饲养的自然化，实施农业可持续发展和农产品安全无害生产战略。
二、农地流转与规模经营水平
按照欧盟共同农业政策的目标规定，欧盟主要国家农地经营规模呈现不断增长的趋势。
（一）英国通过自由收购和租赁等流转方式实现了土地集中和经营规模提升，农地规模经营水平高
英国主要是通过自由收购和租赁的流转手段实现土地集中和规模化经营。罗伯特·亚伦根据1595-1850年米德兰地区地产调查的档案资料，统计出了不同时期农场的平均规模，其统计数据如下（刘金静，2012）：16世纪为34英亩，17世纪为59英亩，18世纪为77英亩。英国大规模土地出售开始于一战之前，租户大规模购买土地的浪潮出现在“一战”后。在19世纪初，英国农场以100—200英亩居多，以英格兰和苏格兰1公顷以上农场平均规模变化为例：1870年为55英亩，1951年为68英亩，1977年为121英亩，农场平均规模不断提升，整体上由1895年的80英亩扩大到1997年的174.4英亩，其中，300英亩以上大型农牧场所占土地由27.8%提高到54.3%。
（二）法国和德国依靠自由买卖和政策支持引导实现土地流转与规模经营，农地经营规模较大
法国土地流转主要是靠自由买卖和政府政策支持。在法国大革命时，780万个土地占有者中，经营1—10公顷的小农户比例为46.5%，经营不到1公顷的极小农户为38.5%。二战结束后，法国230.7万家庭农场中，10公顷以下的小农户有127.2万个，占农场总数的60%以上，全国3 400万公顷农用地被分割成7 600万个地块，平均每个地块仅0.45公顷。为促进农业发展，法国政府出台了一系列支持土地集中的政策，1983年法国农场数量减少至113万个，农场平均规模由1955年的14公顷，上升到1970年的15.5公顷，到1987年，达到27公顷（朱学新，2013）。
德国统一之前，西德农户数量不断减少，由1949年的193.87万户减少到1976年的102.06万户，农户平均规模是：1949年为8.06公顷，1960年为9.34公顷，1970年为11.67公顷，1986年为16.8公顷，到1994年，德国平均农地经营规模为29.8公顷，低于10公顷的农场仅有28万个（高启杰、齐顾波，1997）。德国统一以后，家庭农场规模不断扩大，2007年面积在100公顷以上的大型农场比重为8.5%，面积在30—100公顷的中型农场比重为27.2%，面积在30公顷以下的小型农场为64.3%，中小型农场数量依然占到了91.5%（徐会苹，2013）。
三、农地流转政策与法律规定
（一）出台有利于农地经营者的政策
为促进土地流转和规模经营，欧盟主要国家都采取了限制土地所有权人，而有利于农地经营者的保护政策，具体如下：
1.英国减少地主对租佃土地的干涉和延长土地租期
从20世纪起，英国农业政策更倾向于维护土地经营者的利益。1906年《农业持有地法》规定，地主不得干涉农场主如何使用租佃土地，如果地主单方面解除租约或在租约到期前将土地售出，租佃农场主有权要求地主补偿他们为改善土地而耗费的资金。1941年《农业法》规定：“农场主可获得终身租期”，1976年法律又把租期延长到租地农场主死后的两代人。这种对地主权力的限制，挫伤了地主持有土地的欲望，促进了租佃制农场的衰落和自营农场的发展。1986年，在坚持赋予租地农场主终身租赁权和两代继承权的同时，对租金实行三年一次评估调整，防止租金过高。
2.德国实施农地产权交易限制的特殊管理
由于农地的特殊性和农业发展需要，德国对农地所有权的自由交易实行严格限制，以防止农地细碎化，防止土地集中到非农民手中，导致农业滑坡。自1918年以来，德国就对农地自由交易实行控制，并延续至今。德国《土地交易法》规定，出让农地所有权，应经地方农业局许可，对可能导致土地分散经营或者细碎，出让价格与土地价值严重背离，改变农地用途的不得批准出让。
（二）出台支持土地集中的政策
欧盟农业政策是扶持有生命力的家庭农场，其经济补贴、价格支持、农产品进出口政策等都服务于这一目的。
1.英国对兼并小农场给予补贴
1967年《农业法》规定，政府对于兼并小农场的单位提供其所需费用50%的支持，同时，根据各个农场的经营面积与销售情况对农产品实施价格补贴，经营面积越大，销售的金额越多，获得的补贴也就越多。这在一定程度上鼓励了农场向规模化、大型化发展。
2.法国实施土地集中政策和措施
法国《农业法》规定，国家可以高价收买“没有生产力农户”的土地，卖给大土地经营者或工业企业家去经营。1962—1975年，政府共购进84万公顷土地，转卖71万公顷土地，帮助10.6万个农场扩大了面积。法国制定了《农业指导法》，设立土地整治和农村安置公司，其任务主要是利用政府的资助和农业信贷银行的贷款，在土地市场上购买“没有生命力的农场”土地，经过一段时期的整治，再出售给“有生命力的农场主”。
3.德国开展农地田亩重整
为解决二战后形成的农地地块分散、细碎、不便于机械化作业问题，从1953年开始，德国按照《田亩重整法》规定，实施了田亩重整计划。该计划由参与的农地所有者组成共同体，在国家支持下，通过田亩重整程序，对不同所有者的农地进行互换、重新登记，并加以平整改造，使之连片成方，适合于机械化耕作，促进了农业集约化和规模化。德国《农业法》允许土地自由买卖和出租，使规模很小、生命力不强的小农场转变为拥有10—20hm2或规模更大的“富有生命力的农场”。 （三）出台支持规模经营的财政政策
为推进土地规模结构改革，欧盟各国非常注意运用投资、信贷和价格等政策促进农民扩大农场规模。
1.法国贷款投资和价格补贴
法国政府对农业投资以贷款为主，重点主要是支持规模较大的农场与合作社。为了支持、鼓励土地集中和生产机械化，法国政府规定，凡购买农业机械和土地所需的资金，都可向政府申请低息贷款，这类优惠贷款利率为3%—4%，比一般利率低50%左右，并规定从1960年开始，对“不生利的农场”停止发放低息贷款。同时，法国政府为使农民从出售农产品中获得较高利润，有兴趣发展农业生产，普遍采用价格补贴政策，价格补贴主要收益者是产量高和商品率高的中型以上农场，这对农场规模扩大起了一定作用。
2.德国规模经营投资和补贴
1969年西德颁布了《市场结构法》，规定加入“生产者共同体”的只能是10公顷以上的大农场，在履行合同的条件下，国家前三年向“生产者共同体”提供一定的财政补助，并给予20%的投资补贴；在信贷政策上，规定只有占地10公顷以上的农场才能得到年息3%—7%的中长期低息贷款，占地10公顷以下的农场只能得到年息8%—12%的短期贷款。1970年又规定对生产和收入基础薄弱的经营者，不予新的投资刺激和帮助，而是采取促进他们脱离农业的社会政策措施。
（四）补偿放弃农地经营的农民权益
欧盟各主要国家对离开土地、放弃土地经营权的农户实施奖励补偿。
1.英国发放“终身年奖”
1967年英国《农业法》规定，对愿意放弃经营的小农场主可以发2 000英镑以下的补助，或者每年发给不超过275英镑的终身年奖。
2.法国提供“离农终身津贴”
根据法国《农业指导法》的补充法规定，设立农业结构社会行动基金，其基本职能是运用国家财政资金，资助多余的农民离开土地，特别是“给停止农业活动或自愿让出农场的老年农民”，提供“离农终身津贴”。补贴金制度的实施，明显地加速了土地集中的进程，到20世纪70年代末，已有超过57.6万的老年农民放弃土地，停止经营农业，移交出的土地面积达1 010万公顷，约占全国农田面积的1/3。
3.德国实行“改行奖金”和“提前退休奖金”
西德时期实行“改行奖金”用于鼓励小农户弃农转行；“提前退休奖金”用于鼓励农民提前退休；“土地出租奖励法”对为期 12—18年的长期出租给予奖励。据统计，领取改行奖金而交出的土地达到3713万公顷，相当于西德农地总面积的3%左右；在1966—1975年，土地租赁面积占西德农地总面积的25%左右。
四、经验启示与借鉴意义
通过梳理欧盟主要国家土地流转和规模发展历程，具有以下重要的启示与借鉴意义：
（一）保障农地所有权人利益，不断扩充农地经营者权利，是欧盟农地制度变革的主要方向，要借鉴其农地权利管理办法，“划断农户承包权”并对承包权的权能边界进行清晰界定
欧盟普遍施行所有权和使用权相分离的农地产权制度，从欧盟农地产权变迁来看，核心是限制土地所有权人对农地使用权人的干预，保障农场主农业经营的权利，促进农业发展。一方面，对于不参加农业生产的农地所有人，鼓励其通过出售和租赁的手段，将土地经营权让渡给实际的农业生产者，并通过政策限制其对农业生产活动的干预；另一方面，鼓励从事农业生产经营的主体获得农地所有权，或给予充分的租赁经营权。我国可以借鉴其保障农业从业主权利的做法，“划断农户承包权”，并对承包权的权能边界进行清晰界定，要对农地经营权给予充分保护，农业支持政策要向实际从事农业生产的经营者给予倾斜和保护。
（二）加强农地管理、实施农地保护是贯彻欧盟农地管理的主线，为农地优化配置奠定了基础，要借鉴其土地管理方法，加快土地确权登记颁证，完善农地管理方式方法
欧盟主要国家都通过土地登记、土地规划、土地用途管制和土地保护等措施加强农地管理。通过加强农地管理，一方面，使农地权属内容落地，减少了农地纠纷，保障农地产权相关人员的发展权利；另一方面，确保农地农用，实现农地可持续利用。对我国而言，要借鉴欧盟国家土地管理做法，建立严格的地籍登记管理制度，完善土地管理机构设置，将地籍管理与土地交易、用途管制和发展规划结合起来，为土地流转和农业可持续奠定基础。
（三）支持土地集中，培育规模经营主体是欧盟现代农业发展的重要途径，要借鉴欧盟相关政策措施，推动农地规模经营
欧盟，一方面，国家通过立法限制小规模农场主发展，利用投资、信贷、价格支持、土地整理等政策，迫使小规模农场主退出农业生产，为农地规模化经营创造有利环境；另一方面，通过“离农终身津贴”、“弃地补贴”以及“土地换养老”等政策妥善解决农民离开农业的生存和福利问题。从现实看，借鉴欧盟的相关政策要求将农业补贴与农地规模经营相结合，与培育新型经营主体相结合，与农村劳动力专业相结合，明晰农业规模经营标准，出台政策法规，完善农户农地经营退出机制，不断提高农业竞争力。
参考文献
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