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摘要:我国自然文化遗产开发保护目前存在市场机制与政府主导两种机制,其理论支撑分别为经济学中的科斯理论与庇古理论,但两种机制下都产生了遗产过度开发、破坏开发等现象。遗产作为一种特殊的资源,其可持续开发保护既需要科斯机制也需要庇古机制,只有两种机制的有机结合才是我国遗产开发保护的实效机制。
关键词:庇古;科斯;自然文化遗产;开发保护;机制
一、问题的提出
近年来,随着我国经济的快速发展,国民收入水平的不断提高,旅游已成为满足人们日益增长的物质文化生活需要的一种重要方式。自然文化遗产由于其独特的地理、人文风貌,成为众多旅游者首选的旅游目的地。自然文化遗产是指在自然演进与人类文明发展的过程中,历史的积淀会通过古迹、古建筑、地质地貌、生态景观等方式留存下来,这些连接历史和当代纽带的留存便称为自然文化遗产。由于管理方式和研究体系的差异,我国习惯于用风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、文物等表达“遗产”概念。根据我国现有法律法规的规定,自然文化遗产的所有权归属国家,既全民所有。在国家所有权的前提下,遗产开发保护由政府设立专门的管理机构进行管理。在我国进行市场经济改革以前,遗产的经济价值并不明显,其目的是为国家保留一批珍贵的自然文化资源,为各种科学研究、文化活动提供场所,同时承担少量的对外接待及旅游参观任务。在市场经济改革以后,随着遗产经济价值的凸现,遗产的经营开发成为能带来丰厚利润回报的旅游产业。一方面,在“公有-公营”当然逻辑的指导下,地方政府纷纷成立国有遗产开发公司,与原有的政府管理机构共同负责遗产的开发经营,遗产开发公司与管理机构“两块牌子,一套人马”,称为政府主导机制。另一方面,在中西部经济欠发达地区,由于经济发展缓慢、遗产开发保护缺乏资金,当地政府将遗产转让给非国有公司进行开发保护,称为遗产开发保护的市场机制。
实践中两种机制均产生了不少问题。政府主导机制的本意是政府作为全民利益的代表,主导遗产开发保护能够体现遗产的公益性,避免遗产资源的过度开发与破坏。但现实中却产生了政企不分,行政垄断严重等问题,政府官员与国有开发公司负责人为了争取政绩,往往将遗产开发带来的经济利益作为主要目标,而忽视遗产的保护。市场机制的本意是将遗产转让给非国有企业,引进外来资金以弥补遗产开发保护资金的不足,更好地进行遗产开发保护。但现实中资本的逐利性没有得到有效的控制,遗产经营者为了使利润最大化,过度经营与破坏性开发现象时有发生。一时间,遗产开发保护陷入了两难的境地。
实际上,两种机制争论的理论实质是经济学中对于自然文化遗产这种特殊资源的开发保护是采用明晰产权、市场化的科斯机制还是国有化、政府主导的庇古机制。本文首先分析遗产资源的经济特征,其次研究两种机制的理论支撑——科斯理论与庇古理论,最后提出我国自然文化遗产开发保护实效机制的选择。
二、自然文化遗产的经济特征
(一)公共资源
自然文化遗产客观上体现为山川、河流、森林等资源,其具有不可分割性。这也意味着个人的使用并不排除其他人的同时使用,即对其使用具有非竞争性与非排他性,因此,遗产资源具有经济学意义上公共资源的特征,对其开发保护不当可能导致“公地悲剧”。为了避免“公地悲剧”,经济学理论给出的答案是对公共资源实行私有产权或国有产权的制度安排。而对于遗产资源,一方面,遗产资源通常都具有较大的规模,另一方面,作为自然与人类活动的共同结晶,遗产资源无疑应当是全体人民的共同财富。因此,其所有权通常都采取全民所有的形式。
(二)外部性
作为一种公共资源,遗产开发保护具有强烈的外部性。所谓外部性,是指一个主体的经济活动对没有参与该活动的其他主体带来的影响。外部性强调的是该影响的发生缺乏两个主体之间事前的正式交易,影响的接受方是被动地受到影响。外部性又可分为正外部性与负外部性。正外部性是指该主体的经济活动给另外主体带来了收益,而自己无法得到补偿。负外部性则恰恰相反,主体的经济活动给另外主体带来了损失,受损失方却没有得到赔偿。遗产的开发保护具有很强的外部性。一方面,遗产资源作为全社会的宝贵财富,其可持续开发具有很强的正外部性,不仅对遗产当地人有益,还对全体社会公民具有重要价值,每一个公民都能通过参观遗产获得一种美的享受,产生民族自豪感与集体认同感。另一方面,遗产的不当开发则会破坏遗产资源,带来严重的负外部性,遗产资源的破坏不仅使当代人遭受损失,还将损害后代人的利益。
(三)自然垄断
遗产的形成,是由于地球千百万年的地质运动及人类漫长历史长河中文明的积淀,因此,其分布具有一种天然的分散性,带有浓郁的地域特征。如西北的大漠、江浙的水乡、西藏的雪山等。同时,这些遗产资源作为地理标志,具有明显的独特性,世界上没有完全相同的两处遗产资源,正是遗产资源的独特性使其对旅游者产生一种特殊的吸引力,使他们宁愿跋涉千山万水来景区参观游览。进一步,由于遗产资源的独特性,使它成为一种稀缺资源,具有经济学意义上的稀缺性。遗产资源的稀缺性、独特性、地域性共同决定了遗产经营的自然垄断性,在一定范围内缺乏有效竞争,可能为经营者带来超额垄断利润。
三、庇古机制与科斯机制
(一)庇古理论
庇古是著名的福利经济学家,在其1920年所著的《福利经济学》一书中,提出了因外部性、公共产品与垄断导致的市场失灵应由政府解决的理论,即“看不见的手”需要“看的见的手”扶持的理论。庇古认为外部性的产生实质是边际个人成本(收益)与边际社会成本(收益)不一致所造成的。边际个人成本大于边际社会成本会带来负的外部性,边际个人收益小于边际社会收益则会带来正的外部性。由于外部性的存在,产量会偏离社会最优产量,单纯的市场机制无法纠正外部性带来的市场失灵,此时需要政府来干涉市场机制,通过政府税收来调节资源配置,使边际个人成本(收益)与边际社会成本(收益)相等,从而使资源配置达到效率标准。据此,庇古认为政府应对市场进行干预,对公共事业如供水、供电、铁路等实行国有化;对垄断进行政府管制,通过政府定价限制垄断利润,保证市场充分竞争。庇古理论为政府干涉市场经济的运行提供了理论基础,政府为治理外部性所征税收被专称为“庇古税”。
(二)科斯理论
科斯理论的核心是科斯定理。1960年,罗纳德·科斯发表了其著名论文《社会成本问题》。在该论文中,科斯批判了庇古外部性理论认为施害者是天然责任承担者的思想,认为外部性具有相互性,即一种行为在带来成本的同时也会产生收益。因此对待外部性,不能仅仅看到外部性所带来的社会成本,也要考虑到它产生的收益。是否允许外部性的发生就要在比较外部性所产生的社会成本和社会收益基础上,两害相权取其轻,最终促使社会总效率的提高。为了说明该问题,科斯在分析了农场主与相邻牧场主相互侵害的例子后,认为“有必要知道损害方是否对引起的损失负责,因为没有这种权利的初始界定,就不存在权利转让和重新组合的市场交易。如果定价制度的运行毫无成本,最终的结果是不受法律状况影响的。”这些内容被后人总结为科斯定理。所谓科斯定理即是指如果市场交易成本为零,资源的配置效率与最初的权利分配无关。该定理包含以下三层涵义:第一,“有效性”,即不管权利的初始安排如何,如果交易成本为零,资源配置的结果都是有效率的。第二,“无关性”,如果交易成本为零,资源的最终配置结果与权利不同的初始安排无关。第三,“相关性”,如果交易成本不为零,资源配置效率与权利的初始安排相关,即不同的权利初始安排将带来不同的资源配置效率。
科斯定理提出后,学者们纷纷认为对于环境污染、公共资源治理等外部性问题,政府不应插手,而应当明晰产权,由市场机制来解决。在产权明晰的前提下,产权主体会通过市场谈判分配资源,最终达到资源的有效配置。
四、我国自然文化遗产开发保护实效机制选择
科斯理论与庇古理论分别指出了自然文化遗产开发保护的市场机制与政府主导机制,但实践中两种机制都导致了遗产过度开发、遗产破坏等现象。究其原因,两种机制都存在一定的弊端:一方面,庇古理论所倡导的政府主导机制认为政府应当对遗产开发保护进行国有化经营,以避免“公地悲剧”、垄断及外部性问题,但其假设前提是政府是公共利益的天生维护者,而现代经济学却认为,政府是由人组成,政府也具有自己的目的,如选票、政绩等。并且,还会产生“寻租”等现象。市场中政府通过强力所造成的行政垄断往往比经济垄断带来的危害更大。另一方面,科斯理论认为遗产开发保护应引入市场机制,但在我国现实情况下,其难以发挥作用。首先,我国法律法规规定了遗产的国家所有,不允许遗产的私人占有。其次,遗产本身的自然垄断性可能会使市场失灵。最后,科斯理论所强调的是一个零交易成本的假想世界,现实社会中,交易成本不可能为零,有时高得无法逾越,导致市场交易无法完成。因此,即使明晰产权,遗产资源也可能由于过高的交易成本而无法达到效率配置。
综上所述,我国自然文化遗产开发保护的实效机制是科斯机制与庇古机制的融合,即市场机制与政府规制结合产生的“混合机制”。其具体含义包括:
首先,遗产所有权与经营权分离,经营权可交易。遗产产权是一项权利束,其包含所有权、使用权、收益权、处分权等多种权能,各项权能既可以集中归属于一个主体,也可以分属于多个主体。市场经济资源配置的效率标准是将资源配置给最珍视它的主体。因此,产权的可交易性是资源效率配置的前提。虽然我国不允许遗产所有权的交易,但可以使所有权与经营权分离,经营权可交易。这无疑将促进遗产资源的效率流转。我们认为遗产景区所有权与经营权分离、经营权可交易的市场机制不仅有利于遗产资源的效率配置,可以实现其应有的价值。而且,还有助于打破现存遗产开发保护的行政垄断,避免由此带来的低效率及社会福利损失。
其次,强化政府规制。自然文化遗产所有权与经营权的分离、经营权可交易的市场机制并不是将遗产开发保护完全推向市场,政府无所作为。而是在遗产所有权与经营权分离的基础上,要求政府转变经营职能,强化政府的规制职能,即做好裁判员的工作。遗产资源作为一种稀缺资源,其效率配置需要市场机制,其具有的公益性、外部性与自然垄断性有可能导致“市场失灵”,因此,政府必须加强规制。所以,在遗产所有权与经营权分离的市场机制基础上,政府应当做好所有权代理人的角色,改变政府直接参与遗产经营的职能,强化政府对遗产经营者的规制与服务职能。一方面,应完善遗产开发保护立法,使政府规制有法可依、有法必依,做到信息透明,消除信息不对称。另一方面,应建立独立、统一的规制机构,对遗产经营者加强监管,防止遗产开发中过度开发等机会主义行为。
最后,还要建立对政府规制机构的监督机制,防范规制机构的“寻租行为”,造成“政府失灵”,从而使遗产开发保护走上一条可持续发展的道路。
参考文献:
1、张晓.自然文化遗产管理——中外理论与实践[M].社会科学文献出版社,2003.
2、费方域.产权、谈判、法律和效率[J].经济评论,2009(3).
3、科斯.财产权利与制度变迁[M].上海三联书店,1994.
*本文为湖南省教育厅科研项目“基于产权制度安排的民族地区自然文化遗产开发与保护研究”(09C822)的阶段成果;省社科基金项目“垄断与反垄断:农业经济发展的两难”(08YBB130);教育厅教改项目“成人函授教育大学英语教学模式的创新研究与实践”。
(作者单位:湖南农业大学经济学院;吉首大学。作者为博士生)
关键词:庇古;科斯;自然文化遗产;开发保护;机制
一、问题的提出
近年来,随着我国经济的快速发展,国民收入水平的不断提高,旅游已成为满足人们日益增长的物质文化生活需要的一种重要方式。自然文化遗产由于其独特的地理、人文风貌,成为众多旅游者首选的旅游目的地。自然文化遗产是指在自然演进与人类文明发展的过程中,历史的积淀会通过古迹、古建筑、地质地貌、生态景观等方式留存下来,这些连接历史和当代纽带的留存便称为自然文化遗产。由于管理方式和研究体系的差异,我国习惯于用风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、文物等表达“遗产”概念。根据我国现有法律法规的规定,自然文化遗产的所有权归属国家,既全民所有。在国家所有权的前提下,遗产开发保护由政府设立专门的管理机构进行管理。在我国进行市场经济改革以前,遗产的经济价值并不明显,其目的是为国家保留一批珍贵的自然文化资源,为各种科学研究、文化活动提供场所,同时承担少量的对外接待及旅游参观任务。在市场经济改革以后,随着遗产经济价值的凸现,遗产的经营开发成为能带来丰厚利润回报的旅游产业。一方面,在“公有-公营”当然逻辑的指导下,地方政府纷纷成立国有遗产开发公司,与原有的政府管理机构共同负责遗产的开发经营,遗产开发公司与管理机构“两块牌子,一套人马”,称为政府主导机制。另一方面,在中西部经济欠发达地区,由于经济发展缓慢、遗产开发保护缺乏资金,当地政府将遗产转让给非国有公司进行开发保护,称为遗产开发保护的市场机制。
实践中两种机制均产生了不少问题。政府主导机制的本意是政府作为全民利益的代表,主导遗产开发保护能够体现遗产的公益性,避免遗产资源的过度开发与破坏。但现实中却产生了政企不分,行政垄断严重等问题,政府官员与国有开发公司负责人为了争取政绩,往往将遗产开发带来的经济利益作为主要目标,而忽视遗产的保护。市场机制的本意是将遗产转让给非国有企业,引进外来资金以弥补遗产开发保护资金的不足,更好地进行遗产开发保护。但现实中资本的逐利性没有得到有效的控制,遗产经营者为了使利润最大化,过度经营与破坏性开发现象时有发生。一时间,遗产开发保护陷入了两难的境地。
实际上,两种机制争论的理论实质是经济学中对于自然文化遗产这种特殊资源的开发保护是采用明晰产权、市场化的科斯机制还是国有化、政府主导的庇古机制。本文首先分析遗产资源的经济特征,其次研究两种机制的理论支撑——科斯理论与庇古理论,最后提出我国自然文化遗产开发保护实效机制的选择。
二、自然文化遗产的经济特征
(一)公共资源
自然文化遗产客观上体现为山川、河流、森林等资源,其具有不可分割性。这也意味着个人的使用并不排除其他人的同时使用,即对其使用具有非竞争性与非排他性,因此,遗产资源具有经济学意义上公共资源的特征,对其开发保护不当可能导致“公地悲剧”。为了避免“公地悲剧”,经济学理论给出的答案是对公共资源实行私有产权或国有产权的制度安排。而对于遗产资源,一方面,遗产资源通常都具有较大的规模,另一方面,作为自然与人类活动的共同结晶,遗产资源无疑应当是全体人民的共同财富。因此,其所有权通常都采取全民所有的形式。
(二)外部性
作为一种公共资源,遗产开发保护具有强烈的外部性。所谓外部性,是指一个主体的经济活动对没有参与该活动的其他主体带来的影响。外部性强调的是该影响的发生缺乏两个主体之间事前的正式交易,影响的接受方是被动地受到影响。外部性又可分为正外部性与负外部性。正外部性是指该主体的经济活动给另外主体带来了收益,而自己无法得到补偿。负外部性则恰恰相反,主体的经济活动给另外主体带来了损失,受损失方却没有得到赔偿。遗产的开发保护具有很强的外部性。一方面,遗产资源作为全社会的宝贵财富,其可持续开发具有很强的正外部性,不仅对遗产当地人有益,还对全体社会公民具有重要价值,每一个公民都能通过参观遗产获得一种美的享受,产生民族自豪感与集体认同感。另一方面,遗产的不当开发则会破坏遗产资源,带来严重的负外部性,遗产资源的破坏不仅使当代人遭受损失,还将损害后代人的利益。
(三)自然垄断
遗产的形成,是由于地球千百万年的地质运动及人类漫长历史长河中文明的积淀,因此,其分布具有一种天然的分散性,带有浓郁的地域特征。如西北的大漠、江浙的水乡、西藏的雪山等。同时,这些遗产资源作为地理标志,具有明显的独特性,世界上没有完全相同的两处遗产资源,正是遗产资源的独特性使其对旅游者产生一种特殊的吸引力,使他们宁愿跋涉千山万水来景区参观游览。进一步,由于遗产资源的独特性,使它成为一种稀缺资源,具有经济学意义上的稀缺性。遗产资源的稀缺性、独特性、地域性共同决定了遗产经营的自然垄断性,在一定范围内缺乏有效竞争,可能为经营者带来超额垄断利润。
三、庇古机制与科斯机制
(一)庇古理论
庇古是著名的福利经济学家,在其1920年所著的《福利经济学》一书中,提出了因外部性、公共产品与垄断导致的市场失灵应由政府解决的理论,即“看不见的手”需要“看的见的手”扶持的理论。庇古认为外部性的产生实质是边际个人成本(收益)与边际社会成本(收益)不一致所造成的。边际个人成本大于边际社会成本会带来负的外部性,边际个人收益小于边际社会收益则会带来正的外部性。由于外部性的存在,产量会偏离社会最优产量,单纯的市场机制无法纠正外部性带来的市场失灵,此时需要政府来干涉市场机制,通过政府税收来调节资源配置,使边际个人成本(收益)与边际社会成本(收益)相等,从而使资源配置达到效率标准。据此,庇古认为政府应对市场进行干预,对公共事业如供水、供电、铁路等实行国有化;对垄断进行政府管制,通过政府定价限制垄断利润,保证市场充分竞争。庇古理论为政府干涉市场经济的运行提供了理论基础,政府为治理外部性所征税收被专称为“庇古税”。
(二)科斯理论
科斯理论的核心是科斯定理。1960年,罗纳德·科斯发表了其著名论文《社会成本问题》。在该论文中,科斯批判了庇古外部性理论认为施害者是天然责任承担者的思想,认为外部性具有相互性,即一种行为在带来成本的同时也会产生收益。因此对待外部性,不能仅仅看到外部性所带来的社会成本,也要考虑到它产生的收益。是否允许外部性的发生就要在比较外部性所产生的社会成本和社会收益基础上,两害相权取其轻,最终促使社会总效率的提高。为了说明该问题,科斯在分析了农场主与相邻牧场主相互侵害的例子后,认为“有必要知道损害方是否对引起的损失负责,因为没有这种权利的初始界定,就不存在权利转让和重新组合的市场交易。如果定价制度的运行毫无成本,最终的结果是不受法律状况影响的。”这些内容被后人总结为科斯定理。所谓科斯定理即是指如果市场交易成本为零,资源的配置效率与最初的权利分配无关。该定理包含以下三层涵义:第一,“有效性”,即不管权利的初始安排如何,如果交易成本为零,资源配置的结果都是有效率的。第二,“无关性”,如果交易成本为零,资源的最终配置结果与权利不同的初始安排无关。第三,“相关性”,如果交易成本不为零,资源配置效率与权利的初始安排相关,即不同的权利初始安排将带来不同的资源配置效率。
科斯定理提出后,学者们纷纷认为对于环境污染、公共资源治理等外部性问题,政府不应插手,而应当明晰产权,由市场机制来解决。在产权明晰的前提下,产权主体会通过市场谈判分配资源,最终达到资源的有效配置。
四、我国自然文化遗产开发保护实效机制选择
科斯理论与庇古理论分别指出了自然文化遗产开发保护的市场机制与政府主导机制,但实践中两种机制都导致了遗产过度开发、遗产破坏等现象。究其原因,两种机制都存在一定的弊端:一方面,庇古理论所倡导的政府主导机制认为政府应当对遗产开发保护进行国有化经营,以避免“公地悲剧”、垄断及外部性问题,但其假设前提是政府是公共利益的天生维护者,而现代经济学却认为,政府是由人组成,政府也具有自己的目的,如选票、政绩等。并且,还会产生“寻租”等现象。市场中政府通过强力所造成的行政垄断往往比经济垄断带来的危害更大。另一方面,科斯理论认为遗产开发保护应引入市场机制,但在我国现实情况下,其难以发挥作用。首先,我国法律法规规定了遗产的国家所有,不允许遗产的私人占有。其次,遗产本身的自然垄断性可能会使市场失灵。最后,科斯理论所强调的是一个零交易成本的假想世界,现实社会中,交易成本不可能为零,有时高得无法逾越,导致市场交易无法完成。因此,即使明晰产权,遗产资源也可能由于过高的交易成本而无法达到效率配置。
综上所述,我国自然文化遗产开发保护的实效机制是科斯机制与庇古机制的融合,即市场机制与政府规制结合产生的“混合机制”。其具体含义包括:
首先,遗产所有权与经营权分离,经营权可交易。遗产产权是一项权利束,其包含所有权、使用权、收益权、处分权等多种权能,各项权能既可以集中归属于一个主体,也可以分属于多个主体。市场经济资源配置的效率标准是将资源配置给最珍视它的主体。因此,产权的可交易性是资源效率配置的前提。虽然我国不允许遗产所有权的交易,但可以使所有权与经营权分离,经营权可交易。这无疑将促进遗产资源的效率流转。我们认为遗产景区所有权与经营权分离、经营权可交易的市场机制不仅有利于遗产资源的效率配置,可以实现其应有的价值。而且,还有助于打破现存遗产开发保护的行政垄断,避免由此带来的低效率及社会福利损失。
其次,强化政府规制。自然文化遗产所有权与经营权的分离、经营权可交易的市场机制并不是将遗产开发保护完全推向市场,政府无所作为。而是在遗产所有权与经营权分离的基础上,要求政府转变经营职能,强化政府的规制职能,即做好裁判员的工作。遗产资源作为一种稀缺资源,其效率配置需要市场机制,其具有的公益性、外部性与自然垄断性有可能导致“市场失灵”,因此,政府必须加强规制。所以,在遗产所有权与经营权分离的市场机制基础上,政府应当做好所有权代理人的角色,改变政府直接参与遗产经营的职能,强化政府对遗产经营者的规制与服务职能。一方面,应完善遗产开发保护立法,使政府规制有法可依、有法必依,做到信息透明,消除信息不对称。另一方面,应建立独立、统一的规制机构,对遗产经营者加强监管,防止遗产开发中过度开发等机会主义行为。
最后,还要建立对政府规制机构的监督机制,防范规制机构的“寻租行为”,造成“政府失灵”,从而使遗产开发保护走上一条可持续发展的道路。
参考文献:
1、张晓.自然文化遗产管理——中外理论与实践[M].社会科学文献出版社,2003.
2、费方域.产权、谈判、法律和效率[J].经济评论,2009(3).
3、科斯.财产权利与制度变迁[M].上海三联书店,1994.
*本文为湖南省教育厅科研项目“基于产权制度安排的民族地区自然文化遗产开发与保护研究”(09C822)的阶段成果;省社科基金项目“垄断与反垄断:农业经济发展的两难”(08YBB130);教育厅教改项目“成人函授教育大学英语教学模式的创新研究与实践”。
(作者单位:湖南农业大学经济学院;吉首大学。作者为博士生)