“水十条”应对“九龙治水”的新突破

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  摘要:近年来,在我国,各种污染事件频繁发生,水污染事件尤其严重,这暴露出了背后的制度以及体制弊端。水问题的解决,首先是国家管理体制的改变,应该打破过去的“九龙治水”即部门和地域条块分割的管理,建立起流域管理,集中管理的新体制。近期颁布的“水十条”(《大气污染防治行动计划》)针对水污染的流域管理、集中管理有了新突破。
  关键词:水十条;九龙治水;水污染
  中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1671-864X(2016)03-0057-01
  一、“九龙治水”制约水法发展
  水污染的根本原因是管理体制问题,即“九龙治水”,条款分割、地域分割、政出多门、重复管理,各部门都有一定的管理权限,但相互之间缺乏协调和衔接的机制。实际上是有权无责,有利益时相互争夺,有责任时相互推诿,这严重违背了水的自然属性,全然不利于水的开发与保护。
  负责水质管理的部门主要是水污染防治行政主管部门,负责水量管理的部门是水利行政主管部门。相应的,由《水法》和《水污染防治法》来分别调整水质和水量问题。我们十分清楚,水质与水量是水问题的两个制约性因素,其中任何一个因素的变化都会对另一个因素带来直接的影响,他们的联系并不会因主管部门的分设而自动分离,如果不能协调好两个主管部门的关系,后果只能是水危机的加重而不是水安全保障的加强,多头管水是导致中国水污染加剧的人所共知的原因。
  二、现行水法体系应对“九龙治水”的局限性
  (一)我国水法现状。
  水法是我国法律体系的一个分支。我国涉及水的法律有《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》、《渔业法》等。《水法》是规范“合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用”。《水污染防治法》是调整范围是“防治水污染,保护和改善环境,保障饮用水安全。”《防洪法》的立法目的是“防止洪水,防御减轻洪涝灾害,维护人民的生命和财产安全”。《水土保持法》规范领域是“预防和治理水土流失,保护和合理利用水土资源,减轻水、旱、风沙灾害,改善生态环境”。《渔业法》主要调整与水有关的“渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用”。从水质到水量的规范,我国法律不乏数量,但针对水法“九龙治水”的瓶颈,相关法律很难落实到位。
  (二)现行水法体系应对“九龙治水”的局限性。
  《水污染防治法》旨在防治水污染,保护和改善环境,保障饮用水安全,这部法律针对水管理,确定了水污染防治的区域管理模式。但是,水污染控制仍然是传统的区域管理体制,区域管理无法解决流域的上下游、左右岸等利益的协调问题,最终会使下游成为垃圾废物的“摇篮”。
  《防洪法》旨在防止洪水,防御减轻洪涝灾害,维护人民的生命和财产安全。《水法》旨在合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用。这两部法先后对流域机构的行政权做了一些规定。我国在很早就成立了流域机构,但其性质只是科技咨询机构,并无行政管理实权,行政功能很弱,《防洪法》与《水法》在这方面有其进步的意义。但《水法》虽然规定了流域管理与区域管理并重的体制,并且赋予了流域机构的八个方面权力,但是具体操作还有一定问题,法律执行难,落实不到位是流域管理得不到很好运行的直接因素。
  三、“水十条”应对“九龙治水”的新突破及展望
  (一)“水十条”出台背景。
  2015年4月16日,多方密切关注的 “水十条”终于出台。国务院印发《水污染防治行动计划》(“水十条”),提出到2020年,全国水环境质量得到阶段性改善,污染严重水体较大幅度减少。
  目前,我国水污染严重的状况仍未得到根本性遏制,区域性、复合型、压缩型水污染日益凸显,已经成为影响我国水安全的最突出因素,防治形势十分严重。例如,水环境质量差,我国工业、农业、生活污染排放负荷大;水资源保障能力脆弱,我国人均水资源量少,时空分布严重布局不均;水生态受损严重,水源涵养能力下降;水环境隐患多,饮水安全具有潜在威胁,突发环境事件频发等等使得“水十条”可谓“千呼万唤始出来”。
  (二)“水十条”应对“九龙治水”的新突破。
  水问题的解决必须要打破过去的部门和地域条款分割的管理,建立起流域管理、集中管理的体制。我国也有过流域管理的实践。首开我国流域立法先河的是《太湖流域管理条例》。2011年11月施行,是我国第一部流域综合性行政法规。该条例第四条规定:“太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。并且在随后的条文中,有相当多的规定关于流域管理部门和地方水行政管理部门,环境行政管理部门以及其他涉水部门的协调机制,包括协商、协同和执行机制等等。《太湖流域管理条例》的这些规范是对水综合管理的一些有益尝试。但在全国范围内远没有得到普遍运用,应将此尝试推广,逐渐改变地域管理的局面。
  “水十条”最大的特点是在中长期时间框架内对多个污染源,多类型水体,多方面举措进行了全面部署,这种系统性,多要素的部署。“水十条”共提出10条35款76类238项具体治理措施,几乎每一项都明确了具体的牵头部门和具体参与部门,“水十条”第九条规定“明确和落实各地方责任,强化地方政府水环境保护责任,加强部门协调联动,落实排污单位主体责任,严格目标任务考核等。”同时国务院与地方政府签订水污染防治目标责任书,分解落实目标任务,每年分流域,分区域,分海域对行动计划实施情况进行考核,这些对于应对“九龙治水”“政出多门”等现象有了实质的进步。
  应对“九龙治水”,参入主体落实到具体部门,这对于“政出多门”、“重复管理”,各部门有权无责,有利益时相互争夺,有责任时相互推诿的弊端,“水十条”有了一定的进步。
  (三)“水十条”应对“九龙治水”的展望。
  是在中长期时间框架内对多个污染源,多类型水体,多方面举措进行了全面部署,这种系统性,多要素的部署同时也带来了如何做到部门协调、制度协调、举措联动持续有效推进水环境质量改善的难题。参与主体确定,但主体间如何联动尚未规定,部门之间应制定具体的实施细则具体规定部门之间如何联动,如规定部门之间的监督机制,主体部门的“终身负责制”等制度,从而使流域管理得到具体落实提高水资源的利用率以保护水资源。
  参考文献:
  [1] 吕忠梅 突破“九龙治水”瓶颈,财经 双周刊.
  [2] 姚金海 《水污染防治法》的立法理念及其刑事法律责任制度,2013(8).
  [3] 赵小炎“水十条”与2万亿,宁波经济,2014(7).
  作者简介:李琳,女,汉族,陕西宝鸡人,现为西安建筑科技大学环境与资源保护法学2014级研究生。
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