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摘要：文物保护规划是文物保护、管理、研究、展示、利用的综合性工作计划，是文物保护工作的基础。编制文物保护规划应该根据文物的价值和现状进行评估，分析存在的问题，提出解决问题的方法和计划。通过对国家文物局于2018年《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》（修订稿草案）的分析，提出几点工作思考。
关键词：文物保护规划;思考
文物保护规划是文物保护、管理、研究、展示、利用的综合性工作计划，是文物保护工作的基础。编制文物保护规划应该根据文物的价值和现状进行评估，分析存在的问题，提出解决问题的方法和计划。《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》自2004年7月颁布实施以来，经过十几年的工作实践，对指导全国的文物保护单位保护规划编制起到了重要作用。近年来，我国文物事业取得很大发展，文物保护、管理和利用水平不断提高。同时，随着社会经济不断发展，我国处在城镇化快速发展的历史进程中，文物保护工作依然任重道远。为正确处理文物保护与经济建设的关系，文物保护与合理利用的关系，促进文物事业的可持续发展，使全国重点文物保护单位的文物本体及其环境得到有效保护，始终坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作十六字方针，国家文物局于2018年对《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》（修订稿草案）（以下简称《修订稿草案》）公开向社会征求意见。笔者通过对《修订稿草案》分析，根据工作实践，提出对文物保护规划的几点思考。
一、修订的结构框架
2004版《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》分为总则、规划文本、规划图纸、规划说明与基础资料共四章27条;《修订稿草案》分为总则、编制基本要求、规划文本、规划图纸、规划附件、规划成果要求、附则共七章44条。
（一）总则部分
本章共3条。《修订稿草案》对编制目的和依据进行了修改，明确了办法的适用范围是全国重点文物保护单位保护规划的编制。新增了指导思想，编制全国重点文物保护单位保护规划，必须坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针。
（二）编制基本要求部分
本章共11条，均为新增内容。新增基本要求、技术路线、理论创新与技术创新、规划衔接、保护对象与价值研究、基础资料收集要求、规划编制成果分类、文物分类编制要求、规划编制强制性内容、规划期限、规划成果要求等11条内容。
（三）规划文本部分
本章共16条。新增了涉及土地利用、生态环境保护、人口调控或社会居民调控、道路交通、基础设施、环境治理或建筑整治专项规划以及城乡体系规划等的全国重点文物保护单位规划，应增补专项规划章节或专项措施条款，提出规划衔接要求。
新增了研究规划编制内容。制定文物价值研究与保护措施专项研究规划;制定文物基础数据的采集、整合与建库要求;文物的价值研究计划应包括学术研究、深化文物利用和价值展示策略研究等内容;遗址类的全国重点文物保护单位应编制考古工作计划以及针对文物本体与环境保护上存在的挑战性难题，应开展专项技术研究等内容。
（四）规划图纸部分
本章共4条。保护规划基本圖纸与内容新增了展示利用规划图、相关规划衔接图、多重保护身份的全国重点文物保护单位保护区划关系图等。保护规划补充性图纸与内容新增了空间管制规划图和视廊和高度控制规划图等。
（五）规划附件部分
本章共5条。明确了规划附件由规划说明与基础资料组成，必要时可包括专项评估报告和/或专项研究报告，并详细规定了各部分内容编制内容和要求。专项评估报告增加了社会条件分析、相关规划分析等内容。基础资料汇编增加了城乡建设发展的相关规划文件、历次利益相关者规划协调会会议纪要及相应的规划调整说明等内容。
（六）规划成果要求部分
本章共3条为新增内容。规定了规划成果要求、规划深度要求和规划修编要求。规定了保护规划公布实施10年以上可酌情进行修编，修编时应对原保护规划的规划目标、主要措施实施情况进行评估。
（七）附则部分
本章共2条为新增内容。规定了其他各级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，可参照本要求编制保护规划。
二、修订重点内容说明
（一）规划的衔接问题
《修订稿草案》第七条规定，全国重点文物保护单位保护规划的主要内容与措施与所在地相关规划的衔接。全国重点文物保护单位的保护区划与管理规定应纳入所在地的城市空间管制措施，其中建设强度控制要求应纳入城市地块控制性详细规划。全国重点文物保护单位保护规划中与城乡建设用地发展方向相关的规划要求应纳入所在地的城乡规划。全国重点文物保护单位的本体与环境的主要保护措施与利用方式应与所在地的生态、土地、旅游等资源的综合保护与利用相结合。涉及到区域性的全国重点文物保护单位保护规划应与区域的社会经济发展规划相衔接。
以上规定进一步说明，一方面，文物保护规划作为偏重控制类的规划，依法划定、调整保护范围和建设控制地带，并对此区域内的建设项目进行控制和约束，达到对文物保护单位实施有效保护的目的。因此，保护区划与管理规定纳入城市控制性详细规划，两者相互协调才能发挥合力。另一方面，文物保护规划作为空间规划，通过对文物保护单位所在区域的的空间管控实现对文物保护的目的。因此，文物保护规划涵盖了所在区域的用地调整、建设管制、社会经济布局等内容。《修订稿草案》的规划衔接从规划技术内容上作了详细规定，可以看成是一种缩小版的“多规合一”①。
（二）细化了保护区划和管理规定
《修订稿草案》第二十一条规定，建设控制地带之外仍有空间视觉景观控制要求的地带，可根据实际需要划定环境控制区。在保护范围之外，有待考古确认的边界可划为文物埋藏区;并纳入建设控制地带或环境控制区的范围。地下文物埋藏区的管理规定，应提出地下文物遗存的保护管理要求，以及考古调查、勘探发掘优先程序规定。 为本体分布不清、环境情况较为复杂的规划编制提供了充分的规划手段。保护区划是《文物保护法》中赋予的重要保护手段，此次修订增加区划分类、深化区划管理规定，力求减少和消除文物周边活动对文物本体及环境产生的消极影响② 。
（三）公众参与保护规划制定
《修订稿草案》第六规定，编制过程中提倡多学科结合，并广泛征求利益相关者与公众意见。
文物保护规划是对依法划定的保护范围和建设控制地带内的建设项目进行控制和约束的统筹安排，公众参与作为文物保护规划制定、实施、评估和管理中的重要环节，对于提升这一公共政策制定和执行的科学性和有效性具有重要作用。文物保护规划从性质上说是一项公共政策，具有长期性、管控性、基础性等特点，其规划效应涉及多个方面，关系到区域内的公共利益诉求。正如有的学者认为，很多世代居住在遗址上的老百姓最想知道的问题无法得到有效解答，不允许我们在这儿做事儿，那到底允许我们在哪儿做事儿？不允许我们做这做那，那到底允许我们做什么呢？这在文物保护单位保护规划中，可以概括为家底不清，办法不多，进而表现为套用固定模式，保护思路单一、展示手段僵化、对占压建筑及居民不分青红皂白一概搬迁、盲目展示③ 。只有通过公众参与，反映各利益主体的利益诉求才能实现规划的预期效果。仅靠政府官员和规划专家而缺乏公众的积极参与对于编制文物保护规划是远远不够的，建立和完善公众参与制度也是保护个人与团体利益的重要保障。
三、几点思考
《修订稿草案》针对历年来文物保护规划工作的主要问题，重点修订了价值研究、规划衔接、区划管理规定等多个方面的内容，细化了文物保护规划编制要求，增强了文物保护规划的可操作性，但还有一些现实存在的问题规定不明确，笔者结合工作实践，提出以下几点思考。
（一）文物保护规划编制深度规定
《修订稿草案》第十规定，全国重点文物保护单位的保护规划可依据不同规划目标、条件与深度要求编制，成果形式为保护规划、保护总体规划和保护规划纲要3种：规模特大、情况复杂的全国重点文物保护单位应编制总体保护规划。
笔者认为，本条“规模特大、情况复杂”规定不明确，怎样界定规模特大，各类型文物保护单位界定是否不同？古遗址按文物本体占地面积界定？古建筑是按单体建筑、建筑群来界定还是按占地面积界定？石窟寺是按洞窟个数界定还是文物本体占地面积？规模特大和情况复杂是“和”的关系还是“或”的关系，即规模特大和情况复杂是要同时满足还是满足一个条件即可？以上问题均没有明确规定，在编制规划中会给编制人员带来一定困扰。建议《修订稿草案》进一步详细规定应编制总体保护规划的文物保护单位的规模、体量、保存状况等。
（二）不同类别的文物保护规划编制规定
《修订稿草案》第十一条规定，不同遗存类型的全国重点文物保护单位保护规划应在满足基本编制要求的基础上，结合专项规范或技术导则进行编制。
笔者认为，这条规定的增加充分考虑到了不同类型文物保护单位的特点，文物价值不同，载体也不同。在编制文物保护规划中应充分考虑其特点，有针对性的编制保护规划。但是，此条又规定过于原则性，没有规定在古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等类型的文物保护单位保护规划怎样编制，有何要求。建议《修订稿草案》进一步细化不同类别的文物保护单位保护规划编制的具体要求。
（三）区域性保护规划规定
据统计，第三次文物普查公布了不可移动文物为766722处。一些低级别文物保护单位，甚至一些尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物也开始受到人们的关注。这些文物普遍规模较小，分布比较分散，受资金、人力限制，不可能每一处都编制保护规划。区域性文物保护规划对整个区域的不可移动文物的全面科学的整体保护将起到重要的整合作用。区域性文物保护规划，是指把某一区域内不同级别（国保、省保、市县保、甚至没有级别的历史遗迹）、不同类型（古建筑、古墓葬、古遗址、石窟、壁画、近现代重要建筑等）的不可移动文物及相关的可移动文物统一打包和整合，通过对这些文物资源的梳理，明确存在的问题，根据文物保护的十六字方针，统筹考虑它们的保护、管理和利用④。
《修订稿草案》第四十三条规定，其他各级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，可参照本要求编制保护规划。因此，笔者建议《修订稿草案》应建议性的对区域性文物保护规划的对象、体例、目标、保护区划、规划重点等问题进行相应规范。
参考文献：
[1]中共中央办公厅 国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》（中办发〔2018〕54号）[Z].2018
[2]中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）[Z].2019
[3]国务院关于进一步加强文物工作的指导意见（国发〔2016〕17号）[Z].2016.
[4]国务院关于加强文化遗产保护的通知（国发〔2005〕42号）[Z].2005.
[5]国家文物局.全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法（文物办发〔2004〕46号）[Z].2004.
[6]国家文物局.全国重点文物保护单位保护规划编制要求（文物办发〔2004〕46号）[Z].2004.
[7]国际古迹遗址理事会中国国家委员会.中国文物古迹保护准（2015）[EB/OL].[2017-11-21].http：//www.icomoschina. org.cn/uploads/download/20151118121725 download.pdf.
[8]国家文物局办公室关于征求《全国重点文物保护单位保护规划编制要求（修订稿草案）》意见的函（办保函〔2018〕25号）[Z].2018.
注释：
① 干立超，黄莉莉：《从文物保护规划编制要求修订研究“多规合一”的新趋向》[J]，《建筑與文化》，2018（09），067页
② 杨珂珂：浅析《全国重点文物保护单位保护规划编制要求（修订稿）》的修订重点与意义[J]，《遗产与保护研究》，2018（04），49页
③ 张晖：《对文物保护单位保护规划的几点认识》[J]，《中国文物科学研究》，2014（09），58页
④ 师焕英：《关于区域性文物保护规划的思考》[J]，《建筑与文化》，2013（10），96页
作者简介
张磊（1982年-），男，服务于文物保护工程方案、保护规划等项目审批十余年，文博馆员，古建筑、古遗址古墓葬、保护规划责任设计师。
关键词：文物保护规划;思考
文物保护规划是文物保护、管理、研究、展示、利用的综合性工作计划，是文物保护工作的基础。编制文物保护规划应该根据文物的价值和现状进行评估，分析存在的问题，提出解决问题的方法和计划。《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》自2004年7月颁布实施以来，经过十几年的工作实践，对指导全国的文物保护单位保护规划编制起到了重要作用。近年来，我国文物事业取得很大发展，文物保护、管理和利用水平不断提高。同时，随着社会经济不断发展，我国处在城镇化快速发展的历史进程中，文物保护工作依然任重道远。为正确处理文物保护与经济建设的关系，文物保护与合理利用的关系，促进文物事业的可持续发展，使全国重点文物保护单位的文物本体及其环境得到有效保护，始终坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作十六字方针，国家文物局于2018年对《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》（修订稿草案）（以下简称《修订稿草案》）公开向社会征求意见。笔者通过对《修订稿草案》分析，根据工作实践，提出对文物保护规划的几点思考。
一、修订的结构框架
2004版《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》分为总则、规划文本、规划图纸、规划说明与基础资料共四章27条;《修订稿草案》分为总则、编制基本要求、规划文本、规划图纸、规划附件、规划成果要求、附则共七章44条。
（一）总则部分
本章共3条。《修订稿草案》对编制目的和依据进行了修改，明确了办法的适用范围是全国重点文物保护单位保护规划的编制。新增了指导思想，编制全国重点文物保护单位保护规划，必须坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针。
（二）编制基本要求部分
本章共11条，均为新增内容。新增基本要求、技术路线、理论创新与技术创新、规划衔接、保护对象与价值研究、基础资料收集要求、规划编制成果分类、文物分类编制要求、规划编制强制性内容、规划期限、规划成果要求等11条内容。
（三）规划文本部分
本章共16条。新增了涉及土地利用、生态环境保护、人口调控或社会居民调控、道路交通、基础设施、环境治理或建筑整治专项规划以及城乡体系规划等的全国重点文物保护单位规划，应增补专项规划章节或专项措施条款，提出规划衔接要求。
新增了研究规划编制内容。制定文物价值研究与保护措施专项研究规划;制定文物基础数据的采集、整合与建库要求;文物的价值研究计划应包括学术研究、深化文物利用和价值展示策略研究等内容;遗址类的全国重点文物保护单位应编制考古工作计划以及针对文物本体与环境保护上存在的挑战性难题，应开展专项技术研究等内容。
（四）规划图纸部分
本章共4条。保护规划基本圖纸与内容新增了展示利用规划图、相关规划衔接图、多重保护身份的全国重点文物保护单位保护区划关系图等。保护规划补充性图纸与内容新增了空间管制规划图和视廊和高度控制规划图等。
（五）规划附件部分
本章共5条。明确了规划附件由规划说明与基础资料组成，必要时可包括专项评估报告和/或专项研究报告，并详细规定了各部分内容编制内容和要求。专项评估报告增加了社会条件分析、相关规划分析等内容。基础资料汇编增加了城乡建设发展的相关规划文件、历次利益相关者规划协调会会议纪要及相应的规划调整说明等内容。
（六）规划成果要求部分
本章共3条为新增内容。规定了规划成果要求、规划深度要求和规划修编要求。规定了保护规划公布实施10年以上可酌情进行修编，修编时应对原保护规划的规划目标、主要措施实施情况进行评估。
（七）附则部分
本章共2条为新增内容。规定了其他各级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，可参照本要求编制保护规划。
二、修订重点内容说明
（一）规划的衔接问题
《修订稿草案》第七条规定，全国重点文物保护单位保护规划的主要内容与措施与所在地相关规划的衔接。全国重点文物保护单位的保护区划与管理规定应纳入所在地的城市空间管制措施，其中建设强度控制要求应纳入城市地块控制性详细规划。全国重点文物保护单位保护规划中与城乡建设用地发展方向相关的规划要求应纳入所在地的城乡规划。全国重点文物保护单位的本体与环境的主要保护措施与利用方式应与所在地的生态、土地、旅游等资源的综合保护与利用相结合。涉及到区域性的全国重点文物保护单位保护规划应与区域的社会经济发展规划相衔接。
以上规定进一步说明，一方面，文物保护规划作为偏重控制类的规划，依法划定、调整保护范围和建设控制地带，并对此区域内的建设项目进行控制和约束，达到对文物保护单位实施有效保护的目的。因此，保护区划与管理规定纳入城市控制性详细规划，两者相互协调才能发挥合力。另一方面，文物保护规划作为空间规划，通过对文物保护单位所在区域的的空间管控实现对文物保护的目的。因此，文物保护规划涵盖了所在区域的用地调整、建设管制、社会经济布局等内容。《修订稿草案》的规划衔接从规划技术内容上作了详细规定，可以看成是一种缩小版的“多规合一”①。
（二）细化了保护区划和管理规定
《修订稿草案》第二十一条规定，建设控制地带之外仍有空间视觉景观控制要求的地带，可根据实际需要划定环境控制区。在保护范围之外，有待考古确认的边界可划为文物埋藏区;并纳入建设控制地带或环境控制区的范围。地下文物埋藏区的管理规定，应提出地下文物遗存的保护管理要求，以及考古调查、勘探发掘优先程序规定。 为本体分布不清、环境情况较为复杂的规划编制提供了充分的规划手段。保护区划是《文物保护法》中赋予的重要保护手段，此次修订增加区划分类、深化区划管理规定，力求减少和消除文物周边活动对文物本体及环境产生的消极影响② 。
（三）公众参与保护规划制定
《修订稿草案》第六规定，编制过程中提倡多学科结合，并广泛征求利益相关者与公众意见。
文物保护规划是对依法划定的保护范围和建设控制地带内的建设项目进行控制和约束的统筹安排，公众参与作为文物保护规划制定、实施、评估和管理中的重要环节，对于提升这一公共政策制定和执行的科学性和有效性具有重要作用。文物保护规划从性质上说是一项公共政策，具有长期性、管控性、基础性等特点，其规划效应涉及多个方面，关系到区域内的公共利益诉求。正如有的学者认为，很多世代居住在遗址上的老百姓最想知道的问题无法得到有效解答，不允许我们在这儿做事儿，那到底允许我们在哪儿做事儿？不允许我们做这做那，那到底允许我们做什么呢？这在文物保护单位保护规划中，可以概括为家底不清，办法不多，进而表现为套用固定模式，保护思路单一、展示手段僵化、对占压建筑及居民不分青红皂白一概搬迁、盲目展示③ 。只有通过公众参与，反映各利益主体的利益诉求才能实现规划的预期效果。仅靠政府官员和规划专家而缺乏公众的积极参与对于编制文物保护规划是远远不够的，建立和完善公众参与制度也是保护个人与团体利益的重要保障。
三、几点思考
《修订稿草案》针对历年来文物保护规划工作的主要问题，重点修订了价值研究、规划衔接、区划管理规定等多个方面的内容，细化了文物保护规划编制要求，增强了文物保护规划的可操作性，但还有一些现实存在的问题规定不明确，笔者结合工作实践，提出以下几点思考。
（一）文物保护规划编制深度规定
《修订稿草案》第十规定，全国重点文物保护单位的保护规划可依据不同规划目标、条件与深度要求编制，成果形式为保护规划、保护总体规划和保护规划纲要3种：规模特大、情况复杂的全国重点文物保护单位应编制总体保护规划。
笔者认为，本条“规模特大、情况复杂”规定不明确，怎样界定规模特大，各类型文物保护单位界定是否不同？古遗址按文物本体占地面积界定？古建筑是按单体建筑、建筑群来界定还是按占地面积界定？石窟寺是按洞窟个数界定还是文物本体占地面积？规模特大和情况复杂是“和”的关系还是“或”的关系，即规模特大和情况复杂是要同时满足还是满足一个条件即可？以上问题均没有明确规定，在编制规划中会给编制人员带来一定困扰。建议《修订稿草案》进一步详细规定应编制总体保护规划的文物保护单位的规模、体量、保存状况等。
（二）不同类别的文物保护规划编制规定
《修订稿草案》第十一条规定，不同遗存类型的全国重点文物保护单位保护规划应在满足基本编制要求的基础上，结合专项规范或技术导则进行编制。
笔者认为，这条规定的增加充分考虑到了不同类型文物保护单位的特点，文物价值不同，载体也不同。在编制文物保护规划中应充分考虑其特点，有针对性的编制保护规划。但是，此条又规定过于原则性，没有规定在古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等类型的文物保护单位保护规划怎样编制，有何要求。建议《修订稿草案》进一步细化不同类别的文物保护单位保护规划编制的具体要求。
（三）区域性保护规划规定
据统计，第三次文物普查公布了不可移动文物为766722处。一些低级别文物保护单位，甚至一些尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物也开始受到人们的关注。这些文物普遍规模较小，分布比较分散，受资金、人力限制，不可能每一处都编制保护规划。区域性文物保护规划对整个区域的不可移动文物的全面科学的整体保护将起到重要的整合作用。区域性文物保护规划，是指把某一区域内不同级别（国保、省保、市县保、甚至没有级别的历史遗迹）、不同类型（古建筑、古墓葬、古遗址、石窟、壁画、近现代重要建筑等）的不可移动文物及相关的可移动文物统一打包和整合，通过对这些文物资源的梳理，明确存在的问题，根据文物保护的十六字方针，统筹考虑它们的保护、管理和利用④。
《修订稿草案》第四十三条规定，其他各级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，可参照本要求编制保护规划。因此，笔者建议《修订稿草案》应建议性的对区域性文物保护规划的对象、体例、目标、保护区划、规划重点等问题进行相应规范。
参考文献：
[1]中共中央办公厅 国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》（中办发〔2018〕54号）[Z].2018
[2]中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）[Z].2019
[3]国务院关于进一步加强文物工作的指导意见（国发〔2016〕17号）[Z].2016.
[4]国务院关于加强文化遗产保护的通知（国发〔2005〕42号）[Z].2005.
[5]国家文物局.全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法（文物办发〔2004〕46号）[Z].2004.
[6]国家文物局.全国重点文物保护单位保护规划编制要求（文物办发〔2004〕46号）[Z].2004.
[7]国际古迹遗址理事会中国国家委员会.中国文物古迹保护准（2015）[EB/OL].[2017-11-21].http：//www.icomoschina. org.cn/uploads/download/20151118121725 download.pdf.
[8]国家文物局办公室关于征求《全国重点文物保护单位保护规划编制要求（修订稿草案）》意见的函（办保函〔2018〕25号）[Z].2018.
注释：
① 干立超，黄莉莉：《从文物保护规划编制要求修订研究“多规合一”的新趋向》[J]，《建筑與文化》，2018（09），067页
② 杨珂珂：浅析《全国重点文物保护单位保护规划编制要求（修订稿）》的修订重点与意义[J]，《遗产与保护研究》，2018（04），49页
③ 张晖：《对文物保护单位保护规划的几点认识》[J]，《中国文物科学研究》，2014（09），58页
④ 师焕英：《关于区域性文物保护规划的思考》[J]，《建筑与文化》，2013（10），96页
作者简介
张磊（1982年-），男，服务于文物保护工程方案、保护规划等项目审批十余年，文博馆员，古建筑、古遗址古墓葬、保护规划责任设计师。