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[摘 要]协商民主在美国主要用于地方社区治理层面，用来解决敏感的或长期的问题、破解政治僵局以及解决民主赤字。嵌入式协商强调只有当协商嵌入当地的社区、组织和政府机构，成为他们的习惯时，协商才能真正地发挥影响。这里选取了美国西弗吉尼亚的公民生活中心和康涅狄格的社区对话进行分析，并指出要使协商真正发挥影响，离不开协商“企业家”、联盟、协商能力和民主需求这四个因素。西方嵌入式协商的理念和实践可以给当前中国的协商民主实践提供一定的启示和借鉴。
[关键词]嵌入式协商；美国地方；协商民主
中图分类号：D73/77 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2011）05-0038-05
嵌入式协商是近几年美国用以解决社区（包括居民聚集的小型社区、乡镇、中型和大型的城市）中敏感或长期的问题以及破解政治僵局的有效方法，也是协商民主在基层民主治理中的运用。它不仅能有效解决地方民主治理中的问题，而且提升了地方民主治理的质量。本文对嵌入式协商在美国地方层面的运作进行阐述，以便对中国近几年来地方兴起的协商实践创新提供借鉴。
一、嵌入式协商的内涵
嵌入式协商是指协商成为公民和社区一种结构化的习惯。当社区内的政治团体和组织在社会实践中嵌入这种习惯时，他们在进行公共决策时则偏向于采用讨论、辩论以及公民参与的方式，而不是由职权、专家、地位、政治权衡或其他各种形式的权力来决定[1](P1)。具体来说，拥有嵌入式协商并成功进行公共协商和公共对话的社区具有如下特征：第一，或多或少地运用了公共协商这一形式来解决公共议题；第二，协商主题包含范围广泛的公共议题和公共问题，没有特定的偏好；第三，协商在一个社区持续使用多年；第四，公共协商对大量的以社区为基础的组织或政府组织的决策和资源分配产生了影响[1](P2)。
之所以强调“嵌入”这一概念，是认为要使协商民主在社区能够发挥影响并维持下去，只有在协商实践嵌入社区机构、组织和社会实践时才能得以实现。当一个社区的成员在重复使用协商方法解决社区问题时，我们才能说社区具有嵌入式协商。当然，协商即使在没有嵌入的情况下也可以使当地居民参与解决当地问题，但影响有限，除非掌握权力的机构愿意倾听和采纳公众的建议并采取行动。
嵌入的概念也指出，在大多数地点和大多数时间，由公民倡议和组织的公共协商即使在西方也被认为是一种创新行为。这即指，问题解决、决策和讨论经常发生在没有大量公民参与协商的过程之中。职业的政治家和有组织的利益集团通过给选民提供空头支票、运用职权、甚至是敌对性的动员来争取权力，而政策一般则是由专业的公务员来执行[1](P25)。
比较之下，当协商被嵌入后，政治机构和社会组织会系统性地将公共协商纳入其决策及行动中。嵌入式协商改变了公共机构和其他组织的决策过程，使他们倾向于就不同的议题和政策召集公共协商、吸纳协商结果并采取相应行动。当协商嵌入之后，可以有助于政策制定者提升政策制定以及公共服务的质量。当一个社区嵌入协商，他通过对公民开放对话和合作而稳固其社会结构，提升公民的公共判断力，使公民思考问题时更为深思熟虑。最后，嵌入式协商有助于解决系统性的民主机构的赤字。
二、嵌入式协商在美国社区的实践
这里我们选取美国西弗吉尼亚和康涅狄格州两个协商比较成熟的社区实践来进行阐述。这两个社区都具有六年到十年的协商实践。当然，影响政策制定的过程或动员社区以采取行动是一个缓慢的过程，需要能力建设、资源、战略联盟的创建。类似相对成熟的案例可以让我们观察到协商实践如何通过时间得以演进的，并对其嵌入及影响进行考察。
美国嵌入式协商案例[2](P9)
（一）西弗吉尼亚的公民生活中心
西弗吉尼亚的公民生活中心属于全国问题论坛，成立于20世纪90年代中期。在贝蒂•纳顿（Betty Knighton）的领导下，公民生活中心提倡“重要公共议题的非党派社区讨论”。自成立以来，中心召开了多次公共论坛，就重要的地方议题进行多次公共协商，并倡导同其他组织合作一起组织公共论坛。可以说，中心的大部分成功归结于全国闻名的协商方面的专家、中心主任贝蒂•纳顿，并且中心同凯特琳基金会和其他组织保持密切的合作关系。
除了协助社区构建议题进行公共对话、培训会议主持人以及召集会议外，中心也与对召集公共论坛感兴趣的组织共同合作。与组织合作是一种组织策略，从而使中心有限资源的影响最大化。例如，中心同预防资源中心共同合作设计和召集一系列关于州内青少年酗酒的论坛；同西弗吉尼亚的反暴力联盟一起召集二十多场提升公众关于家庭暴力的公共意识的论坛。中心同时以查尔斯顿大学为基地，对学生、教师和员工进行培训，同时在一些课程设置里嵌入协商以作为实践演练。
中心在召集一系列主题的论坛方面发挥了重要的作用，包括医疗照顾、年轻人在西弗吉尼亚的机会、教育、低收入家庭的问题。例如，在承办多次关于健康医疗的论坛后，中心同州公共电视台一起播放了一个题为“对医疗照顾的一个建议”的公共事务节目。在这个一小时的节目里，政策专家和立法者一起观看公共论坛的一些短片，讨论和解决了公共政策与公共关注相互重叠的一些议题。
此外，中心也构建了一些重要的地方议题。例如，西弗吉尼亚与公共学校的关系（题为“公共教育中的政府作用是什么”）以及州内低收入家庭所面临的挑战（题为“使需求获得满足：我们能为支持工薪家庭做什么”）。这些论坛在全州范围内举行，吸引了数百名参与者。同时，论坛定期发布报告并发放给政策制定者、倡导者和社区。
中心也非常注重同查尔斯顿大学和其他学术机构结成联盟，同其他组织一起举办公共协商，发展公共论坛。这是协商很好地嵌入了西弗吉尼亚的一个明显标志。
（二）康涅狄格关于教育的社区对话
自1997年起，在康涅狄格州有6千左右公民参与了关于教育的协商论坛。这些协商论坛由地方基金会——格劳斯坦纪念基金会主办，由妇女投票联盟共同指导。协商对话扩展到康涅狄格的80多个社区，有些社区已经举办了多次对话。对话一般召集一百人左右参与，以自助餐的形式举行，包括小组讨论和汇报讨论结果。由于对话的目的在于使多样的团体——不仅考虑到种族分布，还考虑到年龄、教育、收入水平、性别分布——聚集在一起，召集者还考虑儿童照顾、交通和食物等问题，并解决可能造成的参与障碍。召集者一般收大约2000美元的赞助，用来支付食物和其他的一些后勤费用。召集者选择一系列的讨论主题——从学校安全到减少学生成绩差距。同全国问题论坛类似，每个主题提供了不同的解决路径，主持者鼓励参与者对不同的观点进行讨论，最后找出共同点以及下一步行动，从而用来解决问题。
举办公共协商的目标除了解决问题和提升公民的判断力外，还在于“帮助社区找出集体行动的共同点并一起努力以解决教育议题”[3]（P14）。事实上，举办者也设定了一些制度为协商嵌入创造环境。第一，为了申请举行公共论坛的基金，主办者必须找5个合作主办人，这一战略有利于结成联盟。第二，主办者帮助参与者界定观点的共同点和可能采取的行动。第三，组织者在会议中进行记录并编撰成文件，散发给参与者和决策者，以推动变革和地方行动。第四，会议召集者将组织进一步的会议——一般在对话开始或结束时宣布——对协商中产生的建议进行进一步讨论，这使公民感到协商并不是在真空中举行，而是推动变革的过程中的第一步。
公共协商对解决地方问题和公共政策发挥了一定的影响，提升了公共服务的质量。第一，论坛提供了学校与家庭之间对话的机会，指出了一些学校没有意识到的家庭需求，也指出一些家庭所忽略的可获得的资源。第二，为公共服务的设计和供应提供了有价值的社区输入。第三，由于协商是由公共和非营利服务提供者联盟、倡导团体、赞助者以及学校组织的，因而能够提升这些不同行动者之间的协调与合作。
由于可持续的赞助、与其他项目的协同以及同妇女投票联盟的合作，协商越来越嵌入社区。布里奇波特（Bridgeport）是最好的例子，至今一共举办了超过40场协商论坛。其他城市，如诺尔沃克（Norwalk）、哈特福德（Hartford）也举办了多场论坛。在一些例子里，许多组织学习到了如何适应社区协商论坛和讨论其他重要的地方议题。在布里奇波特，地方教育基金会非常拥护公共协商。在过去几年里，他们一直向论坛主持者提供培训，同那些支持协商的组织共同协商，开发新的协商议题，并同地方组织建立强有力的联盟，以维持公共协商的开展。协商的成功在州层面也产生了持续的影响，2004年教育部门在39个社区召开了25次论坛，以测试公众对普及幼儿园教育的需求。
三、嵌入式协商的经验借鉴与启示
从上面的案例研究可以看出，有四个因素影响社区发展嵌入式协商。第一，企业家。协商的成功由其嵌入性和导致的行动来测定，在这些例子里取决于具有高超技能和能力的个人，我们称这些单个个人为协商企业家。同商业企业家一样，他们开发出了新“产品”，并希望顾客（公民、公民组织、政府机构）参与并使用。协商企业家知道公共协商具有“市场”：一般的公众偏好有更多的机会参与公共讨论并对政策制定提供输入，公共机构和公民组织能够利用协商作为解决问题的工具[2]（P18）。这些企业家可以是单个的个人，也可以是组织。以西弗吉尼亚为例，贝蒂•纳顿作为公民生活中心的领导者，引入了公共协商，并积极寻找联盟和吸引公民参与，推动了公共协商的发展和嵌入。而康涅狄格社区对话，则是由格劳斯坦纪念基金会以及妇女投票联盟的一些主要负责人进行管理的，这些都可称为“协商企业家”。第二，建立联盟。协商的顺利开展和嵌入也依靠其所建立的联盟。在西弗吉尼亚，协商企业家得到了查尔斯顿大学、西弗吉尼亚反家庭暴力联盟、预防资源中心的支持。除此之外，协商如想得以持续性发展也必须得到政府机构的支持。当选的官员必须支持公共协商而且愿意吸取协商结果，甚至同参与协商的公民团体分享权力。只有通过建立联盟，使协商嵌入这些机构且成为这些机构制定政策和解决问题的一种习惯，协商才会真正持续下去并发生影响。第三，协商能力。社区的公共或公民组织必须开发资源和提高召开协商会议的技能，以及动员公民参与这些协商会议的能力。这些是可以通过培训和不断在实践中实施得以学习和提升的。第四，对民主的需求。嵌入式协商需要公民对参与的渴求，尤其是在这种参与对于当地精英和权力当局来说并不是乐于接受时尤其重要。没有公民的积极参与和热心投入，协商也就失去了意义。
协商作为治理工具，对于促进公民参与、解决社会政治问题，特别是对致力于基层民主政治体制改革的中国有特别的借鉴意义。
第一，协商机制能够维持社会秩序。常规的和频繁的协商会议能够减少异见、社会冲突和抱怨，而且能够节省资金、人员和时间。协商的重要目标是解决稀缺资源的分配问题，这一治理工具的运用可以促进各利益群体的利益分配的相对公正，实现善治。
第二，协商机制能够提供关于社会和政策方面的信息，从而有助于减少治理中所犯的错误。随着社会经济事物的复杂，政府在快速发展的情形下需要掌握更多的资源以进行治理，如关于行政事务的信息、公民和其他行动者的偏好。自上而下的政策制定毫无疑问限制了沟通和表达，而协商的建立提供了一个多方沟通、表达与协商的平台。
第三，协商过程能够增强政府合法性。合法性是种政治资源，是任何政府必须累积的。开放的协商过程能增加政策透明度、减少腐败。在那些决策很难进行和容易导致损失和争议的政策领域，协商过程可以使政府领导将责任转移，从而避免批评和指责。
第四，提高地方政府治理水平。协商多在地方（社区）层面进行，可以提高地方政府及自治组织的治理水平。地方政府尤其是基层政府的根本职责在于制定公共政策和提供公共服务，但政策和服务并不是高高在上、在真空中生成的，最终还是要适用到社会与人民之中。公民是自身利益最好的判断者，通过协商这一平台，政府能够把握住公民的真正需求，从而提升治理水平，这也是协商最终目的所在。民主作为一种制度安排，其两个基本属性为参与性与回应性。协商并不仅仅是建构一个平台让多方参与并讨论，最重要的目的是能使政府愿意考虑和吸取协商的结果并纳入到政策中去。
第五，把参与作为公民政治参与的具体途径，以提高全体公民的公共精神。公共精神是公民在社会共同体的公共生活中，主观上自觉承担的责任与义务，客观行动上的选择与公共利益相一致的行为模式，为了共同体的发展相互依赖，彼此支持。民主社会要求公民从依附性的臣民角色中解脱出来，自觉成为国家、地方、社区政治生活中能动的主体，参与到国家、地方的公共事务中去。这种公共精神的培养不是空洞说教能够实现的，是需要具体的实践形式与活动载体的。协商则提供了一个广阔的平台，可以较大程度地动员公民参与到公共事务中来，关心城市、社区的发展，从而培养公民的公共精神。
虽然中国的政治架构与西方国家有较大区别，但在提高政府行政效率、扩大公民有序参与、增强政府合法性的治理目标上是一致的，近年来也开展了多样的公民参与协商的形式，如民主恳谈会“民主恳谈会”1999年诞生于浙江省温岭市松门镇政府为改善干部与群众之间紧张关系而展开的沟通对话。[注：“民主恳谈会”是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。参见郭宇宽：《聚焦浙江县级市温岭的“民主恳谈会”》，《南风窗》2004年2月18日。经过政府部门的支持与制度化的努力，“民主恳谈会”逐渐发展为一个民主的“文件包”，主要包括四种形式：一是乡镇、部门以及企业的民主恳谈活动；二是镇民主听证会；三是村级民主议事制度；四是“民情恳谈”活动。“民主恳谈会”在制度上一般由相应层级的党组织主持。参见田飞龙：《参与式民主和中国村民自治》，《行政法论丛》第11卷。]、村级听证会[注：近几年，我国在村级民主方面进行了改革和创新，如浙江玉环县的村级民主听证制，“民主听证会”的基本做法是：在村党支部和村委会的统一领导和组织下，召集本村18周岁以上的村民参加，乡镇干部、当地有关村民代表等到会监督指导。会上，村两委报告党务、村务等工作，村民就重大问题当场质询并可进行提议，两委当场予以解答。会后，两委需对村民所提意见和建议进行研究和落实，并建立结果反馈制度。宁波将“玉环经验”纳入村级事务决策体系，发展出四种制度，即“重大村务公决制、村级事务听证制、村级财务公开制、干部工作报告制”。参见陈剩勇、何包钢：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第243页。]、社区论坛[注：社区论坛，亦称居民论坛或议事园，它主要由社区居民构成，是社区居民参与涉及社区的公共问题，在居民之间平等地讨论、协商、评议的一种面对面协商对话机制。参见黄智尾、孙存良：《公共参与、协商民主与当代中国基层领域的社会整合》，《天中学刊》2010年第6期）。近年来，社区论坛在我国城市社区得到迅速发展，如武汉市江汉区花楼街的社区居民论坛、四川成都市金牛区推行的“居民议事园”制，将那些涉及社区居民集体利益和需要居民共同协商的问题经居民讨论、表决后形成公约，并在居民们的共同监督下进行实施。]、参与式预算[注：民主恳谈应用最引人注目的是预算方面，即参与式预算的兴起。2005年~2007年浙江省温岭市、镇进行了年度预算审查和中期预算调整的参与式预算改革。如2005年7月，新河镇召开第十四届人民代表大会第五次会议，以民主恳谈的形式讨论镇财政预算。新河镇90名镇人大代表直接参与了政府的财政预算编制，193位村干部、企业负责人和村民参加了讨论。讨论中提出缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。恳谈会结束后，政府与人大主席团、人大财政审查小组召开联席会议讨论恳谈会提出的问题，调整了包括缩减行政管理费25万元在内的9个项目，增减的资金合计237万元，镇政府据此修改了财政预算，并在第二轮的人大代表全体会议上获得通过。这个预算决策过程，就是参与式预算的雏形。]。虽然这些协商形式在范围和效果上分布不均衡，但大多数包含了协商的成分：涉及以对话为基础的协商形式并产生了一定的影响力；政府将其结果作为政策制定的考虑因素，或作为其决策合法性的基础。尽管如此，认为中国协商民主已经存在是轻率的，更准确地说，我国目前的各种协商只是包含有协商的成分。中国的公共协商是由政府或党主导，为了更好的政策和更负责的政府而建立的，是自愿的、分散的和非制度化的。究其本质，可以说是一种“威权协商”。许多协商都是在领导和学者的推动下进行的，虽然取得了一时的成就，得到了媒体的关注，但也存在着“人存政举，人亡政息”。真正的协商，应是一种嵌入式的协商，是一种习惯，不会根据领导人的意愿和变动而改动。
民主本身是块试验田，有其本身所适应的土壤。任何民主也只有在适宜自己的土壤上生成与培养才能结出甜美的果实。如何在中国进一步发展基层民主与协商民主，都是值得我们关注的。我国各地“协商民主”处在萌芽状态，但启开了中国地方治理新的方向：公众参与的民主治理；各种形式的协商平台，把广泛的民意进行体制内转化，建立起制度化的结构加以实现的过程；在这个过程中，既鼓励公众的积极参与，又有制度化的机制吸收公众的参与，从而形成了一个制度化的参与过程。当然，我国协商民主的制度创新主要在基层，发展也是各有千秋，并不存在固定和统一的模式。总的来说，对于协商民主的发展，第一，要“嵌入”，即嵌入到中国的社会现实土壤；嵌入到政府的日常治理中去，使之成为一种习惯而不是一个过场和政治作秀。第二，协商民主在中国的发展是一个不断完善和改进的过程。即使在例子中介绍的美国，作为一个西方民主体制较完善的国家，协商平台的建构和发展也经过了一二十年的时间，是一个缓慢的过程。第三，协商民主在中国的发展，还离不开自上而下的推动。哪怕在西方国家，协商要想得到顺利展开和真正发挥影响，也离不开政府的支持和参与。在中国这样的后发达国家里，强人政治发挥着主导作用，要真正地让基层的改革和创新嵌入中国并生根发芽，离不开体制内的认可并加以制度化和常态化。虽然目前我国开展公民参与和协商治理还存在难度，但不能以此为理由拒绝尝试这一有效的治理工具。民主的条件可以在民主的实践过程中创造出来。
参考文献：
[1]Elena Fagotto,Archon Fung.Sustaining Public Engagement:Embedded Deliberation in Local Communities[DB/OL].［2011-03-02］http://www.everyday-democracy.org/en/Resource.136.aspx
[2]Elena Fagotto,Archon Fung. Embedded Deliberation:Entrepreneurs,Organizations,and Public Action[DB/OL].［2011-02-22］http://ncdd.org/rc/wp-content/uploads/2010/12/FagottoFung-EmbedDelib.pdf
[3]James S.Fishkin.The Voice of the People[M].Yale University Press,1997.
责任编辑：张新颜
[关键词]嵌入式协商；美国地方；协商民主
中图分类号：D73/77 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2011）05-0038-05
嵌入式协商是近几年美国用以解决社区（包括居民聚集的小型社区、乡镇、中型和大型的城市）中敏感或长期的问题以及破解政治僵局的有效方法，也是协商民主在基层民主治理中的运用。它不仅能有效解决地方民主治理中的问题，而且提升了地方民主治理的质量。本文对嵌入式协商在美国地方层面的运作进行阐述，以便对中国近几年来地方兴起的协商实践创新提供借鉴。
一、嵌入式协商的内涵
嵌入式协商是指协商成为公民和社区一种结构化的习惯。当社区内的政治团体和组织在社会实践中嵌入这种习惯时，他们在进行公共决策时则偏向于采用讨论、辩论以及公民参与的方式，而不是由职权、专家、地位、政治权衡或其他各种形式的权力来决定[1](P1)。具体来说，拥有嵌入式协商并成功进行公共协商和公共对话的社区具有如下特征：第一，或多或少地运用了公共协商这一形式来解决公共议题；第二，协商主题包含范围广泛的公共议题和公共问题，没有特定的偏好；第三，协商在一个社区持续使用多年；第四，公共协商对大量的以社区为基础的组织或政府组织的决策和资源分配产生了影响[1](P2)。
之所以强调“嵌入”这一概念，是认为要使协商民主在社区能够发挥影响并维持下去，只有在协商实践嵌入社区机构、组织和社会实践时才能得以实现。当一个社区的成员在重复使用协商方法解决社区问题时，我们才能说社区具有嵌入式协商。当然，协商即使在没有嵌入的情况下也可以使当地居民参与解决当地问题，但影响有限，除非掌握权力的机构愿意倾听和采纳公众的建议并采取行动。
嵌入的概念也指出，在大多数地点和大多数时间，由公民倡议和组织的公共协商即使在西方也被认为是一种创新行为。这即指，问题解决、决策和讨论经常发生在没有大量公民参与协商的过程之中。职业的政治家和有组织的利益集团通过给选民提供空头支票、运用职权、甚至是敌对性的动员来争取权力，而政策一般则是由专业的公务员来执行[1](P25)。
比较之下，当协商被嵌入后，政治机构和社会组织会系统性地将公共协商纳入其决策及行动中。嵌入式协商改变了公共机构和其他组织的决策过程，使他们倾向于就不同的议题和政策召集公共协商、吸纳协商结果并采取相应行动。当协商嵌入之后，可以有助于政策制定者提升政策制定以及公共服务的质量。当一个社区嵌入协商，他通过对公民开放对话和合作而稳固其社会结构，提升公民的公共判断力，使公民思考问题时更为深思熟虑。最后，嵌入式协商有助于解决系统性的民主机构的赤字。
二、嵌入式协商在美国社区的实践
这里我们选取美国西弗吉尼亚和康涅狄格州两个协商比较成熟的社区实践来进行阐述。这两个社区都具有六年到十年的协商实践。当然，影响政策制定的过程或动员社区以采取行动是一个缓慢的过程，需要能力建设、资源、战略联盟的创建。类似相对成熟的案例可以让我们观察到协商实践如何通过时间得以演进的，并对其嵌入及影响进行考察。
美国嵌入式协商案例[2](P9)
（一）西弗吉尼亚的公民生活中心
西弗吉尼亚的公民生活中心属于全国问题论坛，成立于20世纪90年代中期。在贝蒂•纳顿（Betty Knighton）的领导下，公民生活中心提倡“重要公共议题的非党派社区讨论”。自成立以来，中心召开了多次公共论坛，就重要的地方议题进行多次公共协商，并倡导同其他组织合作一起组织公共论坛。可以说，中心的大部分成功归结于全国闻名的协商方面的专家、中心主任贝蒂•纳顿，并且中心同凯特琳基金会和其他组织保持密切的合作关系。
除了协助社区构建议题进行公共对话、培训会议主持人以及召集会议外，中心也与对召集公共论坛感兴趣的组织共同合作。与组织合作是一种组织策略，从而使中心有限资源的影响最大化。例如，中心同预防资源中心共同合作设计和召集一系列关于州内青少年酗酒的论坛；同西弗吉尼亚的反暴力联盟一起召集二十多场提升公众关于家庭暴力的公共意识的论坛。中心同时以查尔斯顿大学为基地，对学生、教师和员工进行培训，同时在一些课程设置里嵌入协商以作为实践演练。
中心在召集一系列主题的论坛方面发挥了重要的作用，包括医疗照顾、年轻人在西弗吉尼亚的机会、教育、低收入家庭的问题。例如，在承办多次关于健康医疗的论坛后，中心同州公共电视台一起播放了一个题为“对医疗照顾的一个建议”的公共事务节目。在这个一小时的节目里，政策专家和立法者一起观看公共论坛的一些短片，讨论和解决了公共政策与公共关注相互重叠的一些议题。
此外，中心也构建了一些重要的地方议题。例如，西弗吉尼亚与公共学校的关系（题为“公共教育中的政府作用是什么”）以及州内低收入家庭所面临的挑战（题为“使需求获得满足：我们能为支持工薪家庭做什么”）。这些论坛在全州范围内举行，吸引了数百名参与者。同时，论坛定期发布报告并发放给政策制定者、倡导者和社区。
中心也非常注重同查尔斯顿大学和其他学术机构结成联盟，同其他组织一起举办公共协商，发展公共论坛。这是协商很好地嵌入了西弗吉尼亚的一个明显标志。
（二）康涅狄格关于教育的社区对话
自1997年起，在康涅狄格州有6千左右公民参与了关于教育的协商论坛。这些协商论坛由地方基金会——格劳斯坦纪念基金会主办，由妇女投票联盟共同指导。协商对话扩展到康涅狄格的80多个社区，有些社区已经举办了多次对话。对话一般召集一百人左右参与，以自助餐的形式举行，包括小组讨论和汇报讨论结果。由于对话的目的在于使多样的团体——不仅考虑到种族分布，还考虑到年龄、教育、收入水平、性别分布——聚集在一起，召集者还考虑儿童照顾、交通和食物等问题，并解决可能造成的参与障碍。召集者一般收大约2000美元的赞助，用来支付食物和其他的一些后勤费用。召集者选择一系列的讨论主题——从学校安全到减少学生成绩差距。同全国问题论坛类似，每个主题提供了不同的解决路径，主持者鼓励参与者对不同的观点进行讨论，最后找出共同点以及下一步行动，从而用来解决问题。
举办公共协商的目标除了解决问题和提升公民的判断力外，还在于“帮助社区找出集体行动的共同点并一起努力以解决教育议题”[3]（P14）。事实上，举办者也设定了一些制度为协商嵌入创造环境。第一，为了申请举行公共论坛的基金，主办者必须找5个合作主办人，这一战略有利于结成联盟。第二，主办者帮助参与者界定观点的共同点和可能采取的行动。第三，组织者在会议中进行记录并编撰成文件，散发给参与者和决策者，以推动变革和地方行动。第四，会议召集者将组织进一步的会议——一般在对话开始或结束时宣布——对协商中产生的建议进行进一步讨论，这使公民感到协商并不是在真空中举行，而是推动变革的过程中的第一步。
公共协商对解决地方问题和公共政策发挥了一定的影响，提升了公共服务的质量。第一，论坛提供了学校与家庭之间对话的机会，指出了一些学校没有意识到的家庭需求，也指出一些家庭所忽略的可获得的资源。第二，为公共服务的设计和供应提供了有价值的社区输入。第三，由于协商是由公共和非营利服务提供者联盟、倡导团体、赞助者以及学校组织的，因而能够提升这些不同行动者之间的协调与合作。
由于可持续的赞助、与其他项目的协同以及同妇女投票联盟的合作，协商越来越嵌入社区。布里奇波特（Bridgeport）是最好的例子，至今一共举办了超过40场协商论坛。其他城市，如诺尔沃克（Norwalk）、哈特福德（Hartford）也举办了多场论坛。在一些例子里，许多组织学习到了如何适应社区协商论坛和讨论其他重要的地方议题。在布里奇波特，地方教育基金会非常拥护公共协商。在过去几年里，他们一直向论坛主持者提供培训，同那些支持协商的组织共同协商，开发新的协商议题，并同地方组织建立强有力的联盟，以维持公共协商的开展。协商的成功在州层面也产生了持续的影响，2004年教育部门在39个社区召开了25次论坛，以测试公众对普及幼儿园教育的需求。
三、嵌入式协商的经验借鉴与启示
从上面的案例研究可以看出，有四个因素影响社区发展嵌入式协商。第一，企业家。协商的成功由其嵌入性和导致的行动来测定，在这些例子里取决于具有高超技能和能力的个人，我们称这些单个个人为协商企业家。同商业企业家一样，他们开发出了新“产品”，并希望顾客（公民、公民组织、政府机构）参与并使用。协商企业家知道公共协商具有“市场”：一般的公众偏好有更多的机会参与公共讨论并对政策制定提供输入，公共机构和公民组织能够利用协商作为解决问题的工具[2]（P18）。这些企业家可以是单个的个人，也可以是组织。以西弗吉尼亚为例，贝蒂•纳顿作为公民生活中心的领导者，引入了公共协商，并积极寻找联盟和吸引公民参与，推动了公共协商的发展和嵌入。而康涅狄格社区对话，则是由格劳斯坦纪念基金会以及妇女投票联盟的一些主要负责人进行管理的，这些都可称为“协商企业家”。第二，建立联盟。协商的顺利开展和嵌入也依靠其所建立的联盟。在西弗吉尼亚，协商企业家得到了查尔斯顿大学、西弗吉尼亚反家庭暴力联盟、预防资源中心的支持。除此之外，协商如想得以持续性发展也必须得到政府机构的支持。当选的官员必须支持公共协商而且愿意吸取协商结果，甚至同参与协商的公民团体分享权力。只有通过建立联盟，使协商嵌入这些机构且成为这些机构制定政策和解决问题的一种习惯，协商才会真正持续下去并发生影响。第三，协商能力。社区的公共或公民组织必须开发资源和提高召开协商会议的技能，以及动员公民参与这些协商会议的能力。这些是可以通过培训和不断在实践中实施得以学习和提升的。第四，对民主的需求。嵌入式协商需要公民对参与的渴求，尤其是在这种参与对于当地精英和权力当局来说并不是乐于接受时尤其重要。没有公民的积极参与和热心投入，协商也就失去了意义。
协商作为治理工具，对于促进公民参与、解决社会政治问题，特别是对致力于基层民主政治体制改革的中国有特别的借鉴意义。
第一，协商机制能够维持社会秩序。常规的和频繁的协商会议能够减少异见、社会冲突和抱怨，而且能够节省资金、人员和时间。协商的重要目标是解决稀缺资源的分配问题，这一治理工具的运用可以促进各利益群体的利益分配的相对公正，实现善治。
第二，协商机制能够提供关于社会和政策方面的信息，从而有助于减少治理中所犯的错误。随着社会经济事物的复杂，政府在快速发展的情形下需要掌握更多的资源以进行治理，如关于行政事务的信息、公民和其他行动者的偏好。自上而下的政策制定毫无疑问限制了沟通和表达，而协商的建立提供了一个多方沟通、表达与协商的平台。
第三，协商过程能够增强政府合法性。合法性是种政治资源，是任何政府必须累积的。开放的协商过程能增加政策透明度、减少腐败。在那些决策很难进行和容易导致损失和争议的政策领域，协商过程可以使政府领导将责任转移，从而避免批评和指责。
第四，提高地方政府治理水平。协商多在地方（社区）层面进行，可以提高地方政府及自治组织的治理水平。地方政府尤其是基层政府的根本职责在于制定公共政策和提供公共服务，但政策和服务并不是高高在上、在真空中生成的，最终还是要适用到社会与人民之中。公民是自身利益最好的判断者，通过协商这一平台，政府能够把握住公民的真正需求，从而提升治理水平，这也是协商最终目的所在。民主作为一种制度安排，其两个基本属性为参与性与回应性。协商并不仅仅是建构一个平台让多方参与并讨论，最重要的目的是能使政府愿意考虑和吸取协商的结果并纳入到政策中去。
第五，把参与作为公民政治参与的具体途径，以提高全体公民的公共精神。公共精神是公民在社会共同体的公共生活中，主观上自觉承担的责任与义务，客观行动上的选择与公共利益相一致的行为模式，为了共同体的发展相互依赖，彼此支持。民主社会要求公民从依附性的臣民角色中解脱出来，自觉成为国家、地方、社区政治生活中能动的主体，参与到国家、地方的公共事务中去。这种公共精神的培养不是空洞说教能够实现的，是需要具体的实践形式与活动载体的。协商则提供了一个广阔的平台，可以较大程度地动员公民参与到公共事务中来，关心城市、社区的发展，从而培养公民的公共精神。
虽然中国的政治架构与西方国家有较大区别，但在提高政府行政效率、扩大公民有序参与、增强政府合法性的治理目标上是一致的，近年来也开展了多样的公民参与协商的形式，如民主恳谈会“民主恳谈会”1999年诞生于浙江省温岭市松门镇政府为改善干部与群众之间紧张关系而展开的沟通对话。[注：“民主恳谈会”是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。参见郭宇宽：《聚焦浙江县级市温岭的“民主恳谈会”》，《南风窗》2004年2月18日。经过政府部门的支持与制度化的努力，“民主恳谈会”逐渐发展为一个民主的“文件包”，主要包括四种形式：一是乡镇、部门以及企业的民主恳谈活动；二是镇民主听证会；三是村级民主议事制度；四是“民情恳谈”活动。“民主恳谈会”在制度上一般由相应层级的党组织主持。参见田飞龙：《参与式民主和中国村民自治》，《行政法论丛》第11卷。]、村级听证会[注：近几年，我国在村级民主方面进行了改革和创新，如浙江玉环县的村级民主听证制，“民主听证会”的基本做法是：在村党支部和村委会的统一领导和组织下，召集本村18周岁以上的村民参加，乡镇干部、当地有关村民代表等到会监督指导。会上，村两委报告党务、村务等工作，村民就重大问题当场质询并可进行提议，两委当场予以解答。会后，两委需对村民所提意见和建议进行研究和落实，并建立结果反馈制度。宁波将“玉环经验”纳入村级事务决策体系，发展出四种制度，即“重大村务公决制、村级事务听证制、村级财务公开制、干部工作报告制”。参见陈剩勇、何包钢：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第243页。]、社区论坛[注：社区论坛，亦称居民论坛或议事园，它主要由社区居民构成，是社区居民参与涉及社区的公共问题，在居民之间平等地讨论、协商、评议的一种面对面协商对话机制。参见黄智尾、孙存良：《公共参与、协商民主与当代中国基层领域的社会整合》，《天中学刊》2010年第6期）。近年来，社区论坛在我国城市社区得到迅速发展，如武汉市江汉区花楼街的社区居民论坛、四川成都市金牛区推行的“居民议事园”制，将那些涉及社区居民集体利益和需要居民共同协商的问题经居民讨论、表决后形成公约，并在居民们的共同监督下进行实施。]、参与式预算[注：民主恳谈应用最引人注目的是预算方面，即参与式预算的兴起。2005年~2007年浙江省温岭市、镇进行了年度预算审查和中期预算调整的参与式预算改革。如2005年7月，新河镇召开第十四届人民代表大会第五次会议，以民主恳谈的形式讨论镇财政预算。新河镇90名镇人大代表直接参与了政府的财政预算编制，193位村干部、企业负责人和村民参加了讨论。讨论中提出缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。恳谈会结束后，政府与人大主席团、人大财政审查小组召开联席会议讨论恳谈会提出的问题，调整了包括缩减行政管理费25万元在内的9个项目，增减的资金合计237万元，镇政府据此修改了财政预算，并在第二轮的人大代表全体会议上获得通过。这个预算决策过程，就是参与式预算的雏形。]。虽然这些协商形式在范围和效果上分布不均衡，但大多数包含了协商的成分：涉及以对话为基础的协商形式并产生了一定的影响力；政府将其结果作为政策制定的考虑因素，或作为其决策合法性的基础。尽管如此，认为中国协商民主已经存在是轻率的，更准确地说，我国目前的各种协商只是包含有协商的成分。中国的公共协商是由政府或党主导，为了更好的政策和更负责的政府而建立的，是自愿的、分散的和非制度化的。究其本质，可以说是一种“威权协商”。许多协商都是在领导和学者的推动下进行的，虽然取得了一时的成就，得到了媒体的关注，但也存在着“人存政举，人亡政息”。真正的协商，应是一种嵌入式的协商，是一种习惯，不会根据领导人的意愿和变动而改动。
民主本身是块试验田，有其本身所适应的土壤。任何民主也只有在适宜自己的土壤上生成与培养才能结出甜美的果实。如何在中国进一步发展基层民主与协商民主，都是值得我们关注的。我国各地“协商民主”处在萌芽状态，但启开了中国地方治理新的方向：公众参与的民主治理；各种形式的协商平台，把广泛的民意进行体制内转化，建立起制度化的结构加以实现的过程；在这个过程中，既鼓励公众的积极参与，又有制度化的机制吸收公众的参与，从而形成了一个制度化的参与过程。当然，我国协商民主的制度创新主要在基层，发展也是各有千秋，并不存在固定和统一的模式。总的来说，对于协商民主的发展，第一，要“嵌入”，即嵌入到中国的社会现实土壤；嵌入到政府的日常治理中去，使之成为一种习惯而不是一个过场和政治作秀。第二，协商民主在中国的发展是一个不断完善和改进的过程。即使在例子中介绍的美国，作为一个西方民主体制较完善的国家，协商平台的建构和发展也经过了一二十年的时间，是一个缓慢的过程。第三，协商民主在中国的发展，还离不开自上而下的推动。哪怕在西方国家，协商要想得到顺利展开和真正发挥影响，也离不开政府的支持和参与。在中国这样的后发达国家里，强人政治发挥着主导作用，要真正地让基层的改革和创新嵌入中国并生根发芽，离不开体制内的认可并加以制度化和常态化。虽然目前我国开展公民参与和协商治理还存在难度，但不能以此为理由拒绝尝试这一有效的治理工具。民主的条件可以在民主的实践过程中创造出来。
参考文献：
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[2]Elena Fagotto,Archon Fung. Embedded Deliberation:Entrepreneurs,Organizations,and Public Action[DB/OL].［2011-02-22］http://ncdd.org/rc/wp-content/uploads/2010/12/FagottoFung-EmbedDelib.pdf
[3]James S.Fishkin.The Voice of the People[M].Yale University Press,1997.
责任编辑：张新颜