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摘要：树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，推进社会主义新农村建设，要把农村水利建设放到更加突出的位置。根据我国农村水利建设面临的形势、任务和存在的问题，加快农村水利建设应着重做好以下几方面的工作：一是调整和完善发展思路，走现代水利、可持续发展水利的新路子；二是坚持规划先行的原则，制定规划要强调权威性、科学性和可操作性；三是采取政府投入与市场机制相结合的方式，建立稳定的投入保障机制；四是积极探索新的项目管理体制与运行机制，进一步明确产权主体、落实管护责任等。
关键词：农村；水利建设；思考；建议
中图分类号：F323.213
文献标识码：A 文章编号：1006—723X(2007)04—0020—04
一、重新认识新时期农村水利建设的战略意义
水利作为经济社会发展的重要基础设施，一直倍受关注。长期以来，农村水利设施建设为农业生产力的发展提供了重要保障，发挥了重要作用。由于我国人多地少，降雨量时空分布不均衡，各地农田经常受到水旱灾害的威胁，兴修水利、平整土地、战胜灾害、建设高产稳定田，一直被看作农业发展的命脉。为此，传统意义上的农村水利，更多地与农业生产密切联系，相应的水利建设主要是以蓄水、引水、提水、灌溉、抗旱排涝设施为主要内容的水库、沟渠、排灌站、水井建设及小流域治理等。
新时期的农村水利与之不同，它不仅和农业生产的联系更加密切，而且深刻影响着农民生活和农村生态，其内涵由传统的生产水利扩展到生产水利、生活水利、生态水利的更大范围。
第一，从农业生产看，农村水利建设是发展现代农业、保障粮食生产、提高农业综合生产能力的坚实基础。水利是农业的命脉。目前我国灌区以占全国46％的耕地，生产了全国75％的粮食、80％的商品粮、90％以上的经济作物。随着人口的增多，粮食增产任务越来越重。2007年中央1号文件又提出了发展现代农业的新任务和新要求。发展现代农业，首先需要提高农业综合生产能力。据专家测算，目前在农田水利建设上每投入2元钱，能够节约1方水，增加1公斤的粮食生产能力。加快农村水利建设，发展高标准的农田水利工程，进行大规模的治水改土，建设高产稳产田，是发展现代农业的重要基础和前提。近些年江苏、浙江、上海、北京、广东、山东、云南等建设了高标准农田水利的地方，都是粮食生产稳步增长的地方。再从农民增收的角度看，根据水利部对骨干工程实施节水改造的255个大型灌区的调查分析，1998—2004年节水改造的灌区粮食作物单产由380公斤/亩增长到426公斤/亩，农民人均纯收入增加44％，是同期全国平均值的2倍。云南省“十五”期间建成高标准农田2500万亩，使粮食增产55万吨，农民收入人均增加245元。这充分说明农村水利建设对发展现代农业和提高农业综合生产能力具有重要作用。
第二，从农民生活看，农村水利建设是保障农民饮水安全、提高农民生活水平和生活质量的坚实基础。水利是民生之本，加快水利建设，保证饮水安全和防洪安全，直接关系到人民群众的身体健康和生命财产安全，关系到贫困地区脱贫致富。2007年中央1号文件提出，“十一五”时期要解决1.6亿农村人口的饮水安全问题，争取到2015年基本实现农村人口安全饮水目标。完成这一任务，实现农村人口保障用水、卫生用水，不但可以带动环境卫生和个人卫生条件的改善，提高人们的健康水平，还可带动洗衣机、淋浴器等现代生活设施进入农家，进一步提高农民生活质量。供水工程的综合利用，还可为发展乡镇企业和庭院经济创造条件，增加农民收入。统计分析显示，在2000～2004年实施农村饮水解困工程评估的64个项目县，饮水工程建成后，对农户节省取水时间、改善环境卫生、减少介水疾病发病率、增加就业机会、增加家庭收入等5个方面作用比较显著的百分比分别达到93％、89％、65％、85％和87％。
第三，从农村生态看，农村水利建设是保护和改善农村生态环境、促进人与自然和谐相处、保障经济社会可持续发展的坚实基础。社会和谐在一定程度上取决于发展的协调性。当前我国城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力较大，这些问题的背后或多或少与我国水资源时空分布不均、开发利用程度不同有密切的关系。解决发展中的不平衡问题，水利工作大有可为。以人水和谐促进社会和谐，促进人与自然和谐，是水利工作的一项重要任务。做好水利工作，调节好不同主体之间的关系，维护用水公平，营造稳定的用水秩序，能够为构建和谐社会创造良好的条件。
目前，水短缺问题已成为全球关注的一个焦点。与其他一些国家比较，我国的情况更复杂、形势更严峻。我国降水分布时空不均，南方水多，北方水少，差别悬殊。近几年，受气候变化影响，华北、西北地区干旱情况日益严重，一些地方人均占有水资源相当于世界上最干旱国家水平，南方地区也经常发生季节性干旱。据统计，“十五”期间，全国平均每年缺水约300亿～400亿立方米，每年因旱造成的粮食损失是20世纪50年代的7.2倍；因旱造成的综合经济损失每年超过4000亿元；一般年景全国近5000万城乡居民正常生活用水会受到干旱的严重影响；上千万农村居民因旱发生粮食短缺，经济收入大幅减少。与此同时，随着人口增长、工农业生产的发展，特别是工业化和城镇化速度的加快，以及水污染逐年加重，还将进一步加剧水短缺。倘若任其发展下去，就可能出现“水危机”，其所造成的影响要比能源短缺和粮食短缺严重得多。对此，我们一定要居安思危，未雨绸缪。
水是生命之源，是人类生存的基本条件；水利是农业的命脉，也是经济社会发展的重要条件。当今世界，许多国家已将水资源与粮食、石油并列为战略资源。有的还从人类生存与发展的高度，将水短缺列为危及世界粮食安全，危及人类健康和自然生态的严重问题。我们必须从可持续发展的战略高度，从构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的全局来重新认识新时期农村水利建设的战略意义，以科学发展观为指导，积极调整发展思路，走现代水利、可持续发展水利的新路子。
二、当前农村水利建设存在的突出问题及主要原因
经过多年的努力，我国农村水利建设取得了丰硕成果：农村人饮解困取得历史性成就，2000年至2005年解决了7000多万农村人口的饮水安全问题；病险水库除险加固项目总体进展顺利；大型灌区节水改造项目取得显著成效，255个节水改造的大型灌区降低灌溉用水量的同时提高了农业综合生产能力，至2005年底新增粮食生产能力58亿公斤，新增节水能力70亿立方米；水土流失防治工作取得重大进展，治理区内生活生产和生态条件明显改善；农村水电发展迅速，小水电代燃料试点成果喜人。但也要看到，农村水利 建设仍存在不少与社会主义和谐社会、社会主义新农村建设的要求不相适应的问题。
一是农田水利基本设施薄弱。据有关部门调查，我国半数以上的耕地没有灌排设施，产量低而不稳，农田水利工程普遍存在建设标准低、工程不配套、老化失修严重等问题，近40％的水库病险问题严重，近40％的灌溉设施已经损坏，近80％的灌溉耕地只能抗御一般性干旱灾害。农业还没有从根本上改变“靠天吃饭”的被动局面。
二是农村饮水安全形势严峻。由于水污染问题比较严重且治理不易，目前我国农村仍有近3亿人饮水不安全，高氟、高砷、苦咸等水质问题严重影响农民群众的身体健康，全国4万多个乡镇中有1/3缺乏符合标准的供水设施。
三是防御水旱灾害能力偏低。总的来看，我国防御水旱灾害工程标准和管理水平与经济社会发展水平不相适应。每年水旱灾害造成的受灾面积、受灾人口和经济损失居高不下，表明我国水旱灾害的防御能力仍然偏低。目前，全国还有3万多座病险水库不能正常发挥防洪、抗旱、灌溉、供水等功能。中小河流防洪标准低，洪水威胁依然严峻。
四是水生态环境破坏日益严重。我国水资源严重短缺，同时又存在着严重的用水浪费和水体污染问题。对水资源无节制的开发利用，导致不少地区江河断流、湖泊萎缩、湿地消失、地下水枯竭等一系列问题。目前全国有包括黄河、辽河等大江大河在内的90多条河流发生过断流，长江中下游的湖泊减少一半以上，天然湿地面积减少26％，导致水资源调蓄能力和水体自净能力下降，加剧了旱涝灾害和水质污染的危害，对生物多样性也造成了严重破坏。北方地区地下水超产严重，超产区达17万平方公里，年超产量67亿立方米，导致地下水位下降、地面沉陷、灌溉成本上升等严重问题。水生态环境问题严重影响着整个生态安全，影响经济社会的发展和人民生活。
我国农村水利发展仍然处于艰难的爬坡阶段，总体上还处于较低的水平，与农业和农村经济发展很不适应，与和谐社会建设、新农村建设的要求相比差距更大。分析产生这些问题的原因，除了对水利问题缺乏重新认识，还在于：
一是综合规划缺位。编制好规划是科学有效地开展农村水利建设的前提和基础，东、中、西部应根据不同的特点，因地制宜，分步实施。但是目前一些地方搞农村水利，存在着盲目建设、片面追求政绩、不讲科学、不讲效益、劳民伤财的现象，不仅造成投入的浪费，而且严重挫伤了农民的积极性。还有的地方缺乏统一规划，投资分散或重复投资等问题突出，资金使用效益差。
二是投入规模不足。农村水利建设的关键是投入。从投资来看，目前的情况是长期欠账，加上近几年投资减幅较多，投入规模远不能满足要求。除了中央投资缺口比较大，地方配套资金也跟不上。云南“润滇工程”，是实施西部大开发战略的水利标志性工程，但因为投资缺少保障，且呈逐年大幅减少趋势，设计要求远远不能得到有效落实。按照有关规定，本级财政可用财力的2～4％用于水利建设，但市级以下财政由于财力不足，基本没有按规定足额到位。从投工来看，2000年取消带有行政色彩的“两工”制度后，农村水利建设缺乏新的用工机制，农民投工大幅度减少。据水利部统计，2004～2005年度全国农田水利基本建设的农民投工比1998～1999年度下降近70％，完成的土方量下降59％，改造中低产田面积下降38％，新增恢复改善灌溉面积减少35％。单纯依靠行政手段搞农田水利基本建设已经行不通了，但是新的机制未能建立起来。如何按照市场经济要求建立新的机制和投入办法，引导农民投资投劳，是一项非常紧迫的任务。
三是管理体制不顺。从一定意义上说，体制改革与机制创新比投入更为重要。没有一个好的体制与机制，有了钱也用不好，建了工程也管不好。长期以来，农村水利建设一直靠政府号召、政策引导、行政力量组织的方式开展，缺乏法律的规范，许多重大体制问题也一直缺乏清晰的政策界线，如政府、农民、社会力量三者之间的责、权、利关系；中央政府与地方政府的事权划分；已建成工程设施的资产管理和产权归属；公益性设施运行损耗和政策性经营亏损补偿；工程的管护责任如何落实等等，都需要给出明确的界定和法律依据。传统意义上的行政主导型的水利工作不能适应新的形势，但如何将行政手段、法律手段、经济手段有机地结合起来，协同发挥作用，仍亟待深入探讨和解决。
四是运行效率不高。我国农田水利建设大多实行分级管理的体制，斗渠以上由专管机构管理，斗渠以下(含斗渠)由村集体管理。随着集体经济的逐步退出，原来由集体管理的工程，开始出现产权不明、主体缺位、责任不落实等问题。专管机构又普遍存在人员偏多、专业素质偏低，机制不活、效率不高等现象。在水价和水管理方面，水价严重偏低、水费计收不到位与收费不合理、不透明等问题并存，缺水与浪费的现象并存。
三、对加快农村水利建设的几点建议
根据我国农村水利建设面临的形势、任务和存在的问题，加快农村水利建设，首先需要引起全社会的高度重视，需要各级政府把水利建设放到更加突出位置，切实加强领导，采取得力措施。必须积极探索新机制、新办法，在水利规划体系、资金投入机制、项目管理机制和良性运行机制等方面建立健全强大的制度保障体系。
1.调整和完善发展思路
以科学发展观为指导，积极调整发展思路，走现代水利、可持续发展水利的新路子。在各项工作中充分体现科学发展观的要求以及人与自然和谐相处的理念，更加注重给洪水以出路，改变人水争地、元节制围垦河道、湖泊、湿地的做法；更加注重水资源的节约和保护，强化需水管理，建设节水型社会，有效治理水土流失；更加注重水资源开发、配置、调度中的生态问题，促进经济社会发展与水资源承载力和水环境承载力相协调。要把农村水利建设作为社会主义新农村建设的重要内容，纳入各级政府的任务及考核体系。
2.坚持规划先行的原则
农村水利建设规划要贯彻新的治水思路，体现以人为本的思想，体现节约资源的观念，体现保护环境和可持续发展的意识。在此基础上，充分考虑需要和可能，提出的目标既要积极，又要通过努力可以实现，制定的措施要从实际出发，具有可操作性。对于基层水利主管部门，制定规划首先要充分考虑水资源的承载能力，按照“先生活后生产，先地表后地下，先节水后开源”的原则，搞好水资源的统一管理和开发、利用、节约、配置与保护，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。其次要因地制宜，突出重点，根据实际情况和国家政策，把农村和农民最急需解决的问题摆在优先位置。在水资源配置中，要注意维护农民合法用水权益，扭转农业用水被无偿挤占的局面。另外，还要注意增强规划的科学性、权威性，编制中要广泛征求各方面意见，编制完 成后要按程序审批，经过批准的规划，所有相关部门和单位都要严格执行。要做到“一张图纸管到底”、“一届接着一届干”，不能随意变更或中止。
3.建立稳定的投入保障机制
破解资金难题，就要尽快建立稳定的投入保障机制，这是搞好农村水利建设的关键。从目前情况看，解决农村水利建设的投入问题，应当而且必须采取政府投入与市场机制相结合的方式，通过政府投入来引导、带动受益农户和其他经济组织投入农村水利建设。在中央财政支出结构中，应从新增财政支农资金和新增固定资产投资中较大幅度地增加农村水利建设投入；地方各级政府也应切实承担起农村水利建设的责任，逐年扩大投入规模，并形成制度。农村水利建设量多面广，投资需求巨大，完全依靠政府来负担不太现实，应当发挥农村劳动力资源丰富的优势，通过政策引导、资金支持、民主议事、组织协调和技术服务等方式，充分调动农民投资投劳的积极性，在农民自愿和充分考虑农民承受能力的前提下，把政府补助与农民自筹挂钩，多筹多补，先干后补，以鼓励农民更多地投入农田水利基本建设。
此外还要积极鼓励社会资金特别是涉农企业资金的投入，把利用社会资金作为农村水利建设投入的有益补充。农村水利建设的范围广、内容多，既有公益的性质，也有经营的性质，况且，即使是农业灌溉等准公益性项目，如果能够通过稳定可靠的机制对公益性损耗进行补偿和补贴，也能吸引一部分社会资金的投入。以云南省为例，自2005年启动了烟田水利基本设施建设的.“烟水工程”，两年来云南省烟草公司累计投入烟叶生产基础设施建设补贴资金18.62亿元，其中由国家烟草专卖局拨付补贴资金9.06亿元，云南省烟草公司系统配套资金9.55亿元，建成项目46万多个，覆盖面积363万亩，累计受益农户105万户，烟叶的产量和质量都有了保障，为农民增收发挥了积极促进作用。基本烟田水利设施及相关配套工程的建设，大大改善了农村生产生活条件，减轻了农民的劳动强度，也有效解决了部分干旱缺水严重的山区半山区人畜饮水问题。
四、探索新的项目管理体制与运行机制
农村水利建设不仅要抓工程，还要把更多的精力放到建设与管理体制的配套与完善上。要积极推进小型农田水利设施产权制度改革，明确各类工程的产权主体，界定产权主体的责、权、利，并保证产权主体有效行使权力、履行责任、实现利益；要强化政府职能，加大农村水利建设的力度，按照中央1号文件的要求，各级政府部门都要建立小型农田水利基本建设专项补助资金，并逐年扩大规模。要建立科学指导发展农村水利的规划、立项、设计、施工、资产管理、运行管理等一整套制度；要健全工程建设投资机制，让农民真正成为农村水利建设与管理主体，自主决策，民主管理，落实管护责任，运用灵活多样的经营管理方式管理农村水利，增强活力，提高效益。
还以云南的“烟水工程”为例，每一个“烟水工程”项目建设完工后，与验收工作同步进行的是明确其产权，实行“谁建设，谁所有；谁受益，谁管理”。小水窖等单户工程产权属所建烟农所有，由烟农自己管理使用；水池、沟渠、管网、小坝塘、泵提灌站等联户工程，涉及一个村委会的，产权属村委会；涉及多个村委会的，产权属乡(镇)人民政府所有，聘请专人负责管护。烟农使用联户工程，需要缴纳一定的费用，用来支付管护员的工资、小件维修、电费等相关费用，这就是“建管结合，以水养水”。确保了烟水工程能够长期发挥效益，解决了原来农村基础设施建设之后缺乏管理维护的大难题。云南的做法和经验值得重视。
责任编辑 袁国友
关键词：农村；水利建设；思考；建议
中图分类号：F323.213
文献标识码：A 文章编号：1006—723X(2007)04—0020—04
一、重新认识新时期农村水利建设的战略意义
水利作为经济社会发展的重要基础设施，一直倍受关注。长期以来，农村水利设施建设为农业生产力的发展提供了重要保障，发挥了重要作用。由于我国人多地少，降雨量时空分布不均衡，各地农田经常受到水旱灾害的威胁，兴修水利、平整土地、战胜灾害、建设高产稳定田，一直被看作农业发展的命脉。为此，传统意义上的农村水利，更多地与农业生产密切联系，相应的水利建设主要是以蓄水、引水、提水、灌溉、抗旱排涝设施为主要内容的水库、沟渠、排灌站、水井建设及小流域治理等。
新时期的农村水利与之不同，它不仅和农业生产的联系更加密切，而且深刻影响着农民生活和农村生态，其内涵由传统的生产水利扩展到生产水利、生活水利、生态水利的更大范围。
第一，从农业生产看，农村水利建设是发展现代农业、保障粮食生产、提高农业综合生产能力的坚实基础。水利是农业的命脉。目前我国灌区以占全国46％的耕地，生产了全国75％的粮食、80％的商品粮、90％以上的经济作物。随着人口的增多，粮食增产任务越来越重。2007年中央1号文件又提出了发展现代农业的新任务和新要求。发展现代农业，首先需要提高农业综合生产能力。据专家测算，目前在农田水利建设上每投入2元钱，能够节约1方水，增加1公斤的粮食生产能力。加快农村水利建设，发展高标准的农田水利工程，进行大规模的治水改土，建设高产稳产田，是发展现代农业的重要基础和前提。近些年江苏、浙江、上海、北京、广东、山东、云南等建设了高标准农田水利的地方，都是粮食生产稳步增长的地方。再从农民增收的角度看，根据水利部对骨干工程实施节水改造的255个大型灌区的调查分析，1998—2004年节水改造的灌区粮食作物单产由380公斤/亩增长到426公斤/亩，农民人均纯收入增加44％，是同期全国平均值的2倍。云南省“十五”期间建成高标准农田2500万亩，使粮食增产55万吨，农民收入人均增加245元。这充分说明农村水利建设对发展现代农业和提高农业综合生产能力具有重要作用。
第二，从农民生活看，农村水利建设是保障农民饮水安全、提高农民生活水平和生活质量的坚实基础。水利是民生之本，加快水利建设，保证饮水安全和防洪安全，直接关系到人民群众的身体健康和生命财产安全，关系到贫困地区脱贫致富。2007年中央1号文件提出，“十一五”时期要解决1.6亿农村人口的饮水安全问题，争取到2015年基本实现农村人口安全饮水目标。完成这一任务，实现农村人口保障用水、卫生用水，不但可以带动环境卫生和个人卫生条件的改善，提高人们的健康水平，还可带动洗衣机、淋浴器等现代生活设施进入农家，进一步提高农民生活质量。供水工程的综合利用，还可为发展乡镇企业和庭院经济创造条件，增加农民收入。统计分析显示，在2000～2004年实施农村饮水解困工程评估的64个项目县，饮水工程建成后，对农户节省取水时间、改善环境卫生、减少介水疾病发病率、增加就业机会、增加家庭收入等5个方面作用比较显著的百分比分别达到93％、89％、65％、85％和87％。
第三，从农村生态看，农村水利建设是保护和改善农村生态环境、促进人与自然和谐相处、保障经济社会可持续发展的坚实基础。社会和谐在一定程度上取决于发展的协调性。当前我国城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力较大，这些问题的背后或多或少与我国水资源时空分布不均、开发利用程度不同有密切的关系。解决发展中的不平衡问题，水利工作大有可为。以人水和谐促进社会和谐，促进人与自然和谐，是水利工作的一项重要任务。做好水利工作，调节好不同主体之间的关系，维护用水公平，营造稳定的用水秩序，能够为构建和谐社会创造良好的条件。
目前，水短缺问题已成为全球关注的一个焦点。与其他一些国家比较，我国的情况更复杂、形势更严峻。我国降水分布时空不均，南方水多，北方水少，差别悬殊。近几年，受气候变化影响，华北、西北地区干旱情况日益严重，一些地方人均占有水资源相当于世界上最干旱国家水平，南方地区也经常发生季节性干旱。据统计，“十五”期间，全国平均每年缺水约300亿～400亿立方米，每年因旱造成的粮食损失是20世纪50年代的7.2倍；因旱造成的综合经济损失每年超过4000亿元；一般年景全国近5000万城乡居民正常生活用水会受到干旱的严重影响；上千万农村居民因旱发生粮食短缺，经济收入大幅减少。与此同时，随着人口增长、工农业生产的发展，特别是工业化和城镇化速度的加快，以及水污染逐年加重，还将进一步加剧水短缺。倘若任其发展下去，就可能出现“水危机”，其所造成的影响要比能源短缺和粮食短缺严重得多。对此，我们一定要居安思危，未雨绸缪。
水是生命之源，是人类生存的基本条件；水利是农业的命脉，也是经济社会发展的重要条件。当今世界，许多国家已将水资源与粮食、石油并列为战略资源。有的还从人类生存与发展的高度，将水短缺列为危及世界粮食安全，危及人类健康和自然生态的严重问题。我们必须从可持续发展的战略高度，从构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的全局来重新认识新时期农村水利建设的战略意义，以科学发展观为指导，积极调整发展思路，走现代水利、可持续发展水利的新路子。
二、当前农村水利建设存在的突出问题及主要原因
经过多年的努力，我国农村水利建设取得了丰硕成果：农村人饮解困取得历史性成就，2000年至2005年解决了7000多万农村人口的饮水安全问题；病险水库除险加固项目总体进展顺利；大型灌区节水改造项目取得显著成效，255个节水改造的大型灌区降低灌溉用水量的同时提高了农业综合生产能力，至2005年底新增粮食生产能力58亿公斤，新增节水能力70亿立方米；水土流失防治工作取得重大进展，治理区内生活生产和生态条件明显改善；农村水电发展迅速，小水电代燃料试点成果喜人。但也要看到，农村水利 建设仍存在不少与社会主义和谐社会、社会主义新农村建设的要求不相适应的问题。
一是农田水利基本设施薄弱。据有关部门调查，我国半数以上的耕地没有灌排设施，产量低而不稳，农田水利工程普遍存在建设标准低、工程不配套、老化失修严重等问题，近40％的水库病险问题严重，近40％的灌溉设施已经损坏，近80％的灌溉耕地只能抗御一般性干旱灾害。农业还没有从根本上改变“靠天吃饭”的被动局面。
二是农村饮水安全形势严峻。由于水污染问题比较严重且治理不易，目前我国农村仍有近3亿人饮水不安全，高氟、高砷、苦咸等水质问题严重影响农民群众的身体健康，全国4万多个乡镇中有1/3缺乏符合标准的供水设施。
三是防御水旱灾害能力偏低。总的来看，我国防御水旱灾害工程标准和管理水平与经济社会发展水平不相适应。每年水旱灾害造成的受灾面积、受灾人口和经济损失居高不下，表明我国水旱灾害的防御能力仍然偏低。目前，全国还有3万多座病险水库不能正常发挥防洪、抗旱、灌溉、供水等功能。中小河流防洪标准低，洪水威胁依然严峻。
四是水生态环境破坏日益严重。我国水资源严重短缺，同时又存在着严重的用水浪费和水体污染问题。对水资源无节制的开发利用，导致不少地区江河断流、湖泊萎缩、湿地消失、地下水枯竭等一系列问题。目前全国有包括黄河、辽河等大江大河在内的90多条河流发生过断流，长江中下游的湖泊减少一半以上，天然湿地面积减少26％，导致水资源调蓄能力和水体自净能力下降，加剧了旱涝灾害和水质污染的危害，对生物多样性也造成了严重破坏。北方地区地下水超产严重，超产区达17万平方公里，年超产量67亿立方米，导致地下水位下降、地面沉陷、灌溉成本上升等严重问题。水生态环境问题严重影响着整个生态安全，影响经济社会的发展和人民生活。
我国农村水利发展仍然处于艰难的爬坡阶段，总体上还处于较低的水平，与农业和农村经济发展很不适应，与和谐社会建设、新农村建设的要求相比差距更大。分析产生这些问题的原因，除了对水利问题缺乏重新认识，还在于：
一是综合规划缺位。编制好规划是科学有效地开展农村水利建设的前提和基础，东、中、西部应根据不同的特点，因地制宜，分步实施。但是目前一些地方搞农村水利，存在着盲目建设、片面追求政绩、不讲科学、不讲效益、劳民伤财的现象，不仅造成投入的浪费，而且严重挫伤了农民的积极性。还有的地方缺乏统一规划，投资分散或重复投资等问题突出，资金使用效益差。
二是投入规模不足。农村水利建设的关键是投入。从投资来看，目前的情况是长期欠账，加上近几年投资减幅较多，投入规模远不能满足要求。除了中央投资缺口比较大，地方配套资金也跟不上。云南“润滇工程”，是实施西部大开发战略的水利标志性工程，但因为投资缺少保障，且呈逐年大幅减少趋势，设计要求远远不能得到有效落实。按照有关规定，本级财政可用财力的2～4％用于水利建设，但市级以下财政由于财力不足，基本没有按规定足额到位。从投工来看，2000年取消带有行政色彩的“两工”制度后，农村水利建设缺乏新的用工机制，农民投工大幅度减少。据水利部统计，2004～2005年度全国农田水利基本建设的农民投工比1998～1999年度下降近70％，完成的土方量下降59％，改造中低产田面积下降38％，新增恢复改善灌溉面积减少35％。单纯依靠行政手段搞农田水利基本建设已经行不通了，但是新的机制未能建立起来。如何按照市场经济要求建立新的机制和投入办法，引导农民投资投劳，是一项非常紧迫的任务。
三是管理体制不顺。从一定意义上说，体制改革与机制创新比投入更为重要。没有一个好的体制与机制，有了钱也用不好，建了工程也管不好。长期以来，农村水利建设一直靠政府号召、政策引导、行政力量组织的方式开展，缺乏法律的规范，许多重大体制问题也一直缺乏清晰的政策界线，如政府、农民、社会力量三者之间的责、权、利关系；中央政府与地方政府的事权划分；已建成工程设施的资产管理和产权归属；公益性设施运行损耗和政策性经营亏损补偿；工程的管护责任如何落实等等，都需要给出明确的界定和法律依据。传统意义上的行政主导型的水利工作不能适应新的形势，但如何将行政手段、法律手段、经济手段有机地结合起来，协同发挥作用，仍亟待深入探讨和解决。
四是运行效率不高。我国农田水利建设大多实行分级管理的体制，斗渠以上由专管机构管理，斗渠以下(含斗渠)由村集体管理。随着集体经济的逐步退出，原来由集体管理的工程，开始出现产权不明、主体缺位、责任不落实等问题。专管机构又普遍存在人员偏多、专业素质偏低，机制不活、效率不高等现象。在水价和水管理方面，水价严重偏低、水费计收不到位与收费不合理、不透明等问题并存，缺水与浪费的现象并存。
三、对加快农村水利建设的几点建议
根据我国农村水利建设面临的形势、任务和存在的问题，加快农村水利建设，首先需要引起全社会的高度重视，需要各级政府把水利建设放到更加突出位置，切实加强领导，采取得力措施。必须积极探索新机制、新办法，在水利规划体系、资金投入机制、项目管理机制和良性运行机制等方面建立健全强大的制度保障体系。
1.调整和完善发展思路
以科学发展观为指导，积极调整发展思路，走现代水利、可持续发展水利的新路子。在各项工作中充分体现科学发展观的要求以及人与自然和谐相处的理念，更加注重给洪水以出路，改变人水争地、元节制围垦河道、湖泊、湿地的做法；更加注重水资源的节约和保护，强化需水管理，建设节水型社会，有效治理水土流失；更加注重水资源开发、配置、调度中的生态问题，促进经济社会发展与水资源承载力和水环境承载力相协调。要把农村水利建设作为社会主义新农村建设的重要内容，纳入各级政府的任务及考核体系。
2.坚持规划先行的原则
农村水利建设规划要贯彻新的治水思路，体现以人为本的思想，体现节约资源的观念，体现保护环境和可持续发展的意识。在此基础上，充分考虑需要和可能，提出的目标既要积极，又要通过努力可以实现，制定的措施要从实际出发，具有可操作性。对于基层水利主管部门，制定规划首先要充分考虑水资源的承载能力，按照“先生活后生产，先地表后地下，先节水后开源”的原则，搞好水资源的统一管理和开发、利用、节约、配置与保护，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。其次要因地制宜，突出重点，根据实际情况和国家政策，把农村和农民最急需解决的问题摆在优先位置。在水资源配置中，要注意维护农民合法用水权益，扭转农业用水被无偿挤占的局面。另外，还要注意增强规划的科学性、权威性，编制中要广泛征求各方面意见，编制完 成后要按程序审批，经过批准的规划，所有相关部门和单位都要严格执行。要做到“一张图纸管到底”、“一届接着一届干”，不能随意变更或中止。
3.建立稳定的投入保障机制
破解资金难题，就要尽快建立稳定的投入保障机制，这是搞好农村水利建设的关键。从目前情况看，解决农村水利建设的投入问题，应当而且必须采取政府投入与市场机制相结合的方式，通过政府投入来引导、带动受益农户和其他经济组织投入农村水利建设。在中央财政支出结构中，应从新增财政支农资金和新增固定资产投资中较大幅度地增加农村水利建设投入；地方各级政府也应切实承担起农村水利建设的责任，逐年扩大投入规模，并形成制度。农村水利建设量多面广，投资需求巨大，完全依靠政府来负担不太现实，应当发挥农村劳动力资源丰富的优势，通过政策引导、资金支持、民主议事、组织协调和技术服务等方式，充分调动农民投资投劳的积极性，在农民自愿和充分考虑农民承受能力的前提下，把政府补助与农民自筹挂钩，多筹多补，先干后补，以鼓励农民更多地投入农田水利基本建设。
此外还要积极鼓励社会资金特别是涉农企业资金的投入，把利用社会资金作为农村水利建设投入的有益补充。农村水利建设的范围广、内容多，既有公益的性质，也有经营的性质，况且，即使是农业灌溉等准公益性项目，如果能够通过稳定可靠的机制对公益性损耗进行补偿和补贴，也能吸引一部分社会资金的投入。以云南省为例，自2005年启动了烟田水利基本设施建设的.“烟水工程”，两年来云南省烟草公司累计投入烟叶生产基础设施建设补贴资金18.62亿元，其中由国家烟草专卖局拨付补贴资金9.06亿元，云南省烟草公司系统配套资金9.55亿元，建成项目46万多个，覆盖面积363万亩，累计受益农户105万户，烟叶的产量和质量都有了保障，为农民增收发挥了积极促进作用。基本烟田水利设施及相关配套工程的建设，大大改善了农村生产生活条件，减轻了农民的劳动强度，也有效解决了部分干旱缺水严重的山区半山区人畜饮水问题。
四、探索新的项目管理体制与运行机制
农村水利建设不仅要抓工程，还要把更多的精力放到建设与管理体制的配套与完善上。要积极推进小型农田水利设施产权制度改革，明确各类工程的产权主体，界定产权主体的责、权、利，并保证产权主体有效行使权力、履行责任、实现利益；要强化政府职能，加大农村水利建设的力度，按照中央1号文件的要求，各级政府部门都要建立小型农田水利基本建设专项补助资金，并逐年扩大规模。要建立科学指导发展农村水利的规划、立项、设计、施工、资产管理、运行管理等一整套制度；要健全工程建设投资机制，让农民真正成为农村水利建设与管理主体，自主决策，民主管理，落实管护责任，运用灵活多样的经营管理方式管理农村水利，增强活力，提高效益。
还以云南的“烟水工程”为例，每一个“烟水工程”项目建设完工后，与验收工作同步进行的是明确其产权，实行“谁建设，谁所有；谁受益，谁管理”。小水窖等单户工程产权属所建烟农所有，由烟农自己管理使用；水池、沟渠、管网、小坝塘、泵提灌站等联户工程，涉及一个村委会的，产权属村委会；涉及多个村委会的，产权属乡(镇)人民政府所有，聘请专人负责管护。烟农使用联户工程，需要缴纳一定的费用，用来支付管护员的工资、小件维修、电费等相关费用，这就是“建管结合，以水养水”。确保了烟水工程能够长期发挥效益，解决了原来农村基础设施建设之后缺乏管理维护的大难题。云南的做法和经验值得重视。
责任编辑 袁国友