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[摘 要]内部控制作为提高管理水平的重要手段，越来越受到行政事业单位的重视，在堵塞漏洞、完善监督、优化流程等方面发挥了重要作用。目前，我国行政事业单位内部控制刚刚起步，内部控制的建设与行政管理、事业改革、政府会计制度等多个领域的改革相伴，存在内部控制意识淡薄、内部控制体系不完善、财务的管理作用缺失等问题。本文通过对问题与成因进行分析，提出完善内控制度建设，加强内、外部监督与评价等对策建议，以期完善行政事业单位内部控制，提高行政事业单位社会公共服务的能力。
[关键词]行政事业单位；内控制度；问题；建议
1 行政事业单位内部控制的重要性
行政事业单位内部控制，是指我国行政事业单位在履行执法监督和社会管理职能时，为实现其控制目标，通过制定内部控制制度、具体实施措施和执行程序，对各种经济活动风险进行防范和管控的行为。行政事业单位加强内控建设，是贯彻落实全面深化改革部署的重要内容之一，通过规范各项工作流程，可以提高会计信息质量，实现经费收支的规范化，加强廉政风险防控，防止滥用职权和腐败，节约国家资金，从而提高行政事业单位管理水平，更好地为社会提供公共服务。
2 行政事业单位内部控制中存在的问题
2.1 对内部控制重要性认识不足
良好的内部控制意识是完善内部控制制度，保障其有效执行的首要前提。大多数行政事业单位的领导对内控制度的重要性和现实意义认识还不到位，对内控制度的基本要求和具体内容缺乏了解，重发展、轻管理的思想较为普遍，片面追求外部政绩，忽视了内部控制，导致管理混乱，资金占用、挪用频频发生，严重影响行政事业单位健康稳定发展。大多数工作人员认为内部控制仅是财务部门的工作，与自己所处业务部门无关，对内控制度不支持不配合，参与内部控制的积极性不高，无视各工作环节可能出现的风险点，日常操作不规范，办事效率低下，客观上增加了单位的运行成本。
2.2 单位层面内部控制不到位
基层行政事业单位经济业务往往比较简单和常规化，一定时期内涉及业务工作较为单一，项目建设、合同制订、政府采购等经济业务并不频繁发生，对日常经济业务能够严格手续、按流程、按规定办理，造成许多人片面地认为内部控制就是业务层面的内部控制管理，忽视了单位层面内部控制管理的重要性，在一些关键岗位和重点领域缺乏具体、有效地内部控制制度，导致一些人在重大经济事项中运用权力存在随意性，诱发了腐败现象发生。
2.3 内部控制体系不完善
我国行政事业单位包括党政组织，司法、检察机关等8类行政单位和教育、文化等18类事业单位，内控制度建设刚刚起步，内部控制体系还不完善，在部门管理、职责分工、业务流程等方面起不到制约和监督作用。有些单位人数较少，不设置内部控制机构，有些单位虽然设有内控领导小组，但内控制度建立和实施由单位“一把手”负责，小组成员由领导班子成员组成，在实际工作中，做不到决策过程、执行过程和监督过程的相互分离、相互独立、相互监督，内部控制流于形失。有些单位内部控制建设没有工作计划和实施方案，对关键岗位、重点部门的风险评估不及时，对内控制度有效性缺少评价方案和评价报告，导致内控对单位经济业务的监控作用严重弱化。
2.4 财务部门的管理作用未能充分发挥
行政事业单位会计人员存在无证上岗，缺乏会计专业知识，知识更新慢，财务支出不规范、预算不精准等问题。有些单位的会计人员一人多岗，一岗多责，起不到相互牵制，相互约束，不能适应内部控制的需要。会计部门只是听从领导安排，仅仅起到核算与付款的作用，不能直接参与到经济业务决策中，对行政事业单位重大经济活动的重大风险缺乏监督与管理，不能发挥会计在现代化经济中的管理作用，增加了行政事业单位资金的安全隐患。
2.5 内外部监督不健全
大部分行政事业单位均没有设置内审机构，有些单位虽然设置了内审机构，但在实际工作中往往受到各分管领导的影响，内审工作的独立性不强，对单位开展的各项经济活动无法实现有效的监管，使内部控制的监管作用不能得到充分发挥。此外，审计、财政、纪检等部门和社会公众的外部监督力量不够，无法及时发现行政事业单位日常管理中的问题。
3 行事業单位内部控制存在问题的原因分析
3.1 内部原因
有些行政事业单位的领导在思想上片面地认为内部控制限制了自己的权力，在内控管理中不能够起到带头作用，对上级部门下发的与内控相关的政策、规定落实不力，使单位内部控制制度形同虚形，导致在经济业务中出现不规范甚至违法行为。行政事业单位的一般干部、职工思想比较保守，知识陈旧，观念落后，对新形势下内控制度建设的内容及要求知之甚少，难以满足实施内部控制和监督的要求。行政事业单位的财务人员往往把工作重心放在财务收支上，不注意识别各项经济活动的风险隐患，缺少在内部控制中的监督作用。目前，我国行政事业单位没有专门负责组织协调内控工作的机构，不符合内控建设的需要，其内部管理制度不能严格落实绩效考核机制，使广大职工缺少建立内控制度的自觉性，参与内控建设的积极性、主动性不高。
3.2 外部原因
由于我国行政事业单位一般以行政管理、经济和文化建设、维护社会经济秩序、为社会提供公共服务为目的，不计成本，不核算盈利，多年来国家在内控管理方面没有统一的要求，内控建设的重要性暂时还没体现出来，内控制度处于可有可无的状态。目前，行政事业单位财务公开内容少，公开的形式单一，追求固定格式，社会公众很难对其进行监督。审计、财政、纪检等部门，在履行职能中有各自的目标和标准，但他们重点关注各单位经济业务的真实、合规情况，很少对内控机构的建立、组织情况和内控制度的完善情况、有效性进行专门监管。同时，各外部监督部门之间缺少信息共享，内部控制中存在的失误和不合理不能被及时发现，影响内控管理制度监督作用的高效发挥。 4 完善行政事业单位内部控制的对策建议
4.1 提高对内部控制重要性的认识
单位领导的思想意识，在内控制度建设中起着决定性的作用，要增强领导的主体责任，加强对上级相关政策的学习，充分发挥其表率作用。单位每一个岗位、每一个人都置身于内控制度管理中，在單位内部要组织内部控制相关培训，宣传内控制度的重要性，消除对内部控制消极、抵触情绪，加强内部控制关键岗位业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质，保证内控制度对各项经济业务进行有效监督。
4.2 做好单位层面的内部控制
完善的内控管理不但是简单的管理工作，而且是一套动态的监督过程，健全的内控制度不是单位内部各项管理制度的简单相加，而是各部门职责的相互制约和内部流程的环环相扣。推进行政事业单位的内部控制建设，不仅要从经济活动的业务流程入手，还要加强单位层面内部控制建设，建立内部控制的组织架构和工作机制，制定项目建设、合同管理、资产管理、物资采购等关键岗位的内控具体措施，明确各岗位职责和制衡机制，为业务层面内部控制创造良好的内部控制环境，为业务层面内部控制的建立和实施提供基础性的保障。做到单位层面和业务层面的内部控制并重，促进行政事业单位内部控制工作获得突破性进展。
4.3 完善内部控制体系
内部控制的建设涉及单位的各项日常工作和每个岗位，需要行政事业单位决策者着眼于本单位各项业务活动的全过程，要不断根据外部环境、本单位职能以及管理的需要，遵循适应性和制衡性原则，对现有制度进行修订和完善，实现高效管理，达到预防贪污和舞弊行为的目标。各单位要维护内控管理机构的独立性，不定期梳理现有管理制度和工作流程，确定重要领域的风险点，及时进行风险等级评估，按等级进行排序，逐条制定防范措施，充分发挥内控制度对各项经济活动的监管作用。设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，制定具体的实施措施，发挥内部控制在单位各部门间的沟通协调和联动机制，及时对内部控制的有效性进行评价，将评价结果列入绩效考核指标体系，运用奖惩机制，使内部控制的建立、实施与每个人的切身利益密切相关，保障内控制度的实施有足够的动力与支持。
4.4 充分发挥会计的现代化管理作用
财务会计是每个行政事业单位一项重要的基础性工作，通过一系列的会计程序，为决策者提供有用的信息，随着我国经济建设的快速发展，会计人员参与单位各项经济管理的决策地位将会越来越重要。各单位要加强会计培训和继续教育，提高会计人员的业务素质，使会计人员真正掌握内控制度的内涵和具体管理方法，使其充分发挥在内部控制中的特殊管理作用。通过对财务数据资料的加工、整理、编制报告，据以对日常发生的各项经济活动进行规划、控制、指导，帮助领导做出合理决策。通过对预算数据执行情况地有效分析，及时发现风险点，修正内部控制在实施过程中出现的偏差，促进单位高效有序管理。
4.5 强化内外部监督
行政事业单位要健全财务管理制度，严格对原始凭证进行稽查与复核，注重在预算编制、资金收支、政府采购、资产管理、项目建设和签订合同等业务环节的风险防控，充分发挥会计人员的内部监督作用，将财务信息主动公开，接受政府和社会公众的广泛监督。财政、审计和纪检部门要对内控制度执行情况进行专项核查与监督，避免内控制度形式化，防止内控管理走过场，重点关注内控制度是否健全规范且具有可操作性，内控制度的执行效果如何。对于核查发现的问题，及时督促被核查单位进行整改。
5 结论
我国行政事业单位机构庞大，人员复杂，内部控制制度的建设任重而道远，加强领导及员工内控责任意识，实现全员参与，部门联动，逐渐完善内部控制体系，对关键岗位和重点领域进行风险评估，堵塞管理漏洞，保证行政事业单位顺利开展各项工作，更好地服务社会公众。
参考文献
[1]苏锦. 行政事业单位财务内控的合理化实施路径探究[J]. 纳税， 2018（4）：101-101.
[2]王艳莉. 行政事业单位财务经济活动的内控研究[J]. 中国商论， 2018（20）：89-90.
[关键词]行政事业单位；内控制度；问题；建议
1 行政事业单位内部控制的重要性
行政事业单位内部控制，是指我国行政事业单位在履行执法监督和社会管理职能时，为实现其控制目标，通过制定内部控制制度、具体实施措施和执行程序，对各种经济活动风险进行防范和管控的行为。行政事业单位加强内控建设，是贯彻落实全面深化改革部署的重要内容之一，通过规范各项工作流程，可以提高会计信息质量，实现经费收支的规范化，加强廉政风险防控，防止滥用职权和腐败，节约国家资金，从而提高行政事业单位管理水平，更好地为社会提供公共服务。
2 行政事业单位内部控制中存在的问题
2.1 对内部控制重要性认识不足
良好的内部控制意识是完善内部控制制度，保障其有效执行的首要前提。大多数行政事业单位的领导对内控制度的重要性和现实意义认识还不到位，对内控制度的基本要求和具体内容缺乏了解，重发展、轻管理的思想较为普遍，片面追求外部政绩，忽视了内部控制，导致管理混乱，资金占用、挪用频频发生，严重影响行政事业单位健康稳定发展。大多数工作人员认为内部控制仅是财务部门的工作，与自己所处业务部门无关，对内控制度不支持不配合，参与内部控制的积极性不高，无视各工作环节可能出现的风险点，日常操作不规范，办事效率低下，客观上增加了单位的运行成本。
2.2 单位层面内部控制不到位
基层行政事业单位经济业务往往比较简单和常规化，一定时期内涉及业务工作较为单一，项目建设、合同制订、政府采购等经济业务并不频繁发生，对日常经济业务能够严格手续、按流程、按规定办理，造成许多人片面地认为内部控制就是业务层面的内部控制管理，忽视了单位层面内部控制管理的重要性，在一些关键岗位和重点领域缺乏具体、有效地内部控制制度，导致一些人在重大经济事项中运用权力存在随意性，诱发了腐败现象发生。
2.3 内部控制体系不完善
我国行政事业单位包括党政组织，司法、检察机关等8类行政单位和教育、文化等18类事业单位，内控制度建设刚刚起步，内部控制体系还不完善，在部门管理、职责分工、业务流程等方面起不到制约和监督作用。有些单位人数较少，不设置内部控制机构，有些单位虽然设有内控领导小组，但内控制度建立和实施由单位“一把手”负责，小组成员由领导班子成员组成，在实际工作中，做不到决策过程、执行过程和监督过程的相互分离、相互独立、相互监督，内部控制流于形失。有些单位内部控制建设没有工作计划和实施方案，对关键岗位、重点部门的风险评估不及时，对内控制度有效性缺少评价方案和评价报告，导致内控对单位经济业务的监控作用严重弱化。
2.4 财务部门的管理作用未能充分发挥
行政事业单位会计人员存在无证上岗，缺乏会计专业知识，知识更新慢，财务支出不规范、预算不精准等问题。有些单位的会计人员一人多岗，一岗多责，起不到相互牵制，相互约束，不能适应内部控制的需要。会计部门只是听从领导安排，仅仅起到核算与付款的作用，不能直接参与到经济业务决策中，对行政事业单位重大经济活动的重大风险缺乏监督与管理，不能发挥会计在现代化经济中的管理作用，增加了行政事业单位资金的安全隐患。
2.5 内外部监督不健全
大部分行政事业单位均没有设置内审机构，有些单位虽然设置了内审机构，但在实际工作中往往受到各分管领导的影响，内审工作的独立性不强，对单位开展的各项经济活动无法实现有效的监管，使内部控制的监管作用不能得到充分发挥。此外，审计、财政、纪检等部门和社会公众的外部监督力量不够，无法及时发现行政事业单位日常管理中的问题。
3 行事業单位内部控制存在问题的原因分析
3.1 内部原因
有些行政事业单位的领导在思想上片面地认为内部控制限制了自己的权力，在内控管理中不能够起到带头作用，对上级部门下发的与内控相关的政策、规定落实不力，使单位内部控制制度形同虚形，导致在经济业务中出现不规范甚至违法行为。行政事业单位的一般干部、职工思想比较保守，知识陈旧，观念落后，对新形势下内控制度建设的内容及要求知之甚少，难以满足实施内部控制和监督的要求。行政事业单位的财务人员往往把工作重心放在财务收支上，不注意识别各项经济活动的风险隐患，缺少在内部控制中的监督作用。目前，我国行政事业单位没有专门负责组织协调内控工作的机构，不符合内控建设的需要，其内部管理制度不能严格落实绩效考核机制，使广大职工缺少建立内控制度的自觉性，参与内控建设的积极性、主动性不高。
3.2 外部原因
由于我国行政事业单位一般以行政管理、经济和文化建设、维护社会经济秩序、为社会提供公共服务为目的，不计成本，不核算盈利，多年来国家在内控管理方面没有统一的要求，内控建设的重要性暂时还没体现出来，内控制度处于可有可无的状态。目前，行政事业单位财务公开内容少，公开的形式单一，追求固定格式，社会公众很难对其进行监督。审计、财政、纪检等部门，在履行职能中有各自的目标和标准，但他们重点关注各单位经济业务的真实、合规情况，很少对内控机构的建立、组织情况和内控制度的完善情况、有效性进行专门监管。同时，各外部监督部门之间缺少信息共享，内部控制中存在的失误和不合理不能被及时发现，影响内控管理制度监督作用的高效发挥。 4 完善行政事业单位内部控制的对策建议
4.1 提高对内部控制重要性的认识
单位领导的思想意识，在内控制度建设中起着决定性的作用，要增强领导的主体责任，加强对上级相关政策的学习，充分发挥其表率作用。单位每一个岗位、每一个人都置身于内控制度管理中，在單位内部要组织内部控制相关培训，宣传内控制度的重要性，消除对内部控制消极、抵触情绪，加强内部控制关键岗位业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质，保证内控制度对各项经济业务进行有效监督。
4.2 做好单位层面的内部控制
完善的内控管理不但是简单的管理工作，而且是一套动态的监督过程，健全的内控制度不是单位内部各项管理制度的简单相加，而是各部门职责的相互制约和内部流程的环环相扣。推进行政事业单位的内部控制建设，不仅要从经济活动的业务流程入手，还要加强单位层面内部控制建设，建立内部控制的组织架构和工作机制，制定项目建设、合同管理、资产管理、物资采购等关键岗位的内控具体措施，明确各岗位职责和制衡机制，为业务层面内部控制创造良好的内部控制环境，为业务层面内部控制的建立和实施提供基础性的保障。做到单位层面和业务层面的内部控制并重，促进行政事业单位内部控制工作获得突破性进展。
4.3 完善内部控制体系
内部控制的建设涉及单位的各项日常工作和每个岗位，需要行政事业单位决策者着眼于本单位各项业务活动的全过程，要不断根据外部环境、本单位职能以及管理的需要，遵循适应性和制衡性原则，对现有制度进行修订和完善，实现高效管理，达到预防贪污和舞弊行为的目标。各单位要维护内控管理机构的独立性，不定期梳理现有管理制度和工作流程，确定重要领域的风险点，及时进行风险等级评估，按等级进行排序，逐条制定防范措施，充分发挥内控制度对各项经济活动的监管作用。设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，制定具体的实施措施，发挥内部控制在单位各部门间的沟通协调和联动机制，及时对内部控制的有效性进行评价，将评价结果列入绩效考核指标体系，运用奖惩机制，使内部控制的建立、实施与每个人的切身利益密切相关，保障内控制度的实施有足够的动力与支持。
4.4 充分发挥会计的现代化管理作用
财务会计是每个行政事业单位一项重要的基础性工作，通过一系列的会计程序，为决策者提供有用的信息，随着我国经济建设的快速发展，会计人员参与单位各项经济管理的决策地位将会越来越重要。各单位要加强会计培训和继续教育，提高会计人员的业务素质，使会计人员真正掌握内控制度的内涵和具体管理方法，使其充分发挥在内部控制中的特殊管理作用。通过对财务数据资料的加工、整理、编制报告，据以对日常发生的各项经济活动进行规划、控制、指导，帮助领导做出合理决策。通过对预算数据执行情况地有效分析，及时发现风险点，修正内部控制在实施过程中出现的偏差，促进单位高效有序管理。
4.5 强化内外部监督
行政事业单位要健全财务管理制度，严格对原始凭证进行稽查与复核，注重在预算编制、资金收支、政府采购、资产管理、项目建设和签订合同等业务环节的风险防控，充分发挥会计人员的内部监督作用，将财务信息主动公开，接受政府和社会公众的广泛监督。财政、审计和纪检部门要对内控制度执行情况进行专项核查与监督，避免内控制度形式化，防止内控管理走过场，重点关注内控制度是否健全规范且具有可操作性，内控制度的执行效果如何。对于核查发现的问题，及时督促被核查单位进行整改。
5 结论
我国行政事业单位机构庞大，人员复杂，内部控制制度的建设任重而道远，加强领导及员工内控责任意识，实现全员参与，部门联动，逐渐完善内部控制体系，对关键岗位和重点领域进行风险评估，堵塞管理漏洞，保证行政事业单位顺利开展各项工作，更好地服务社会公众。
参考文献
[1]苏锦. 行政事业单位财务内控的合理化实施路径探究[J]. 纳税， 2018（4）：101-101.
[2]王艳莉. 行政事业单位财务经济活动的内控研究[J]. 中国商论， 2018（20）：89-90.