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摘要：随着信息化时代的到来，个人资料频频遭滥用，如何保障权利主体的合法权益已成为当务之急。有必要从行政公开的角度厘清个人资料、个人信息与隐私权三者之间的关系，进而建立我国行政公开法上的个人资料保护制度。
关键词：个人资料；个人信息；隐私权
中图分类号：D912.1 文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）04－０130－０4
随着电脑及电子通信技术的发展，信息的处理更加大量化、便捷化及低成本化。这些信息内容极其广泛，既包括政府公文、企业经营信息，也包括个人资料。其中，与个人利益最为密切相关的就是个人资料。可以说，个人资料的收集利用对社会的发展意义非凡。但不容忽视的是，随着信息革命的深入进行，我们在享有个人资料的收集、传输、利用等所带来的利益时，也不得不面对个人资料频频被滥用的事实，并承担由此带来的不利后果。于是，在保障权利主体合法权益的前提下，促进个人资料的安全流通、正当利用等相关法律秩序的建立，就成为当今各国的重要课题之一。
一、缘起与界定：个人资料的概念
自1973年瑞典政府率先制定资料法以来，个人资料保护立法的浪潮在全球迅速蔓延开来。从立法名称来看，有些国家采用了“个人信息”，如奥地利、英国；有些国家采用“个人隐私”，如美国、以色列、加拿大、澳大利亚；还有些国家采用了“个人资料”，如法国、挪威、芬兰等。而在学术界，学者们观点也不一致，分歧较大。因此有必要首先界定个人资料的内涵与外延。
个人资料的立法定义，各国目前尚无统一标准。德国联邦资料保护法（BDSG）第2条将个人资料规定为“涉及特定或可得特定自然人之所有属人或属事之个别资料”。英国1984年制定的《资料保护法》将个人资料表述为“由有关一个或者多个的人的信息组成的资料”。此外，1995年欧盟通过的《欧盟数据保护指令》对个人资料下的定义为：“有关被识别或可被识别的自然人的任何信息”。我国台湾地区《电脑处理个人资料保护法》第3条第1款规定：“个人资料，指自然人之姓名、出生年月日、身份证统一编号、特征、指纹、婚姻、家庭、教育、职业、健康、病历、财务状况、社会活动及其他足资识别该个人之资料。”我国香港地区1996年颁布的《个人资料（私隐）条例》对个人资料的定义为：“个人资料指符合以下说明的任何资料：（a）直接或间接与一名在世的个人有关的；（b）从该等资料直接或间接地确定有关个人的身份是切实可行的；（c）该等资料的存在形式令予以查阅及处理均是切实可行的。”由上述定义分析可知，个人资料具有以下特征：（1）与个人有关，即通过该资料可直接或间接地识别个人或确定个人有关信息；（2）范围广泛，“总之就某个人作为存在而言的所有信息都可以被作为个人资料。”①
以立法定义为基础，学术界对个人资料的定义也进行了广泛而深入的讨论。综合起来，主要有以下三种较为典型的看法：（1）个人信息型定义。有学者认为：“所谓个人信息，包括人之内心、身体、身份、地位及其他关于个人之一切事项之事实、判断、评价等之所有信息在内。”② 持这种观点的学者，多将个人资料与个人信息相等同，认定个人资料的标准为与该个人有关。（2）隐私权型定义。美国Parent教授认为，个人信息指社会中多数所不愿向外透露者（除了对朋友、家人等之外）；或是个人极敏感而不愿他人知道者（如多数人不在意他人知道自己的身高，但有人则对身高极为敏感，不欲外人知道）。③ 持这种观点的学者多直接将个人资料称为隐私权或资讯隐私权。（3）识别型定义。主张这种定义的学者一般将个人资料定义为可识别个人的资料，如“个人资料是指个人的姓名、性别、年龄、血型、健康状况、身高、人种、地址、头衔、职业、学位、生日、特征等可以直接或间接识别该个人的资料”④。再如，“个人资料的定义是：涉及自然人的已被识别或可被识别的资料。就其内容而言，包括个人的自然情况（身高、体重、出生年月、性别、种族）、社会与政治背景（教育程度、工作经历、宗教信仰、哲学观点、政治主张）、生活经历与习惯（恋爱经历、消费习惯等等）和家庭基本情况（婚姻状况、配偶、父母及孩子的情况等）。”⑤
作者主张“识别型定义”。原因有二：（1）从范围上来说，个人信息型定义过于宽泛。个人信息是一个内涵极为丰富的概念。任何有关个人的只字片语，只要对某人具有一定的意义，都有可能构成个人信息。而隐私权型定义范围稍显狭窄。对个人资料的保护固然以隐私权为基础，但个人资料与隐私权并不等同。很多个人资料并不涉及个人隐私，如公开资料。此时若以隐私权作为衡量个人资料的标准，难免有些偏颇。相较之下，识别型定义更为合理，能够从资料与资料主体的关系出发，明确界定法律应保护的个人资料的范围。（2）识别型定义更易于操作。定义的作用更多的在于确定内涵与外延。以识别为标准，能准确地确定个人资料的范围，在实践中易于操作。
因此，作者认为个人资料的定义是：一切可直接或间接识别本人的资料的总和，包括个人的生理的、心理的、智力的、个体的、社会的、经济的、文化的、家庭的等方面的资料。
二、区别与联系：个人资料与相关概念
（一）个人资料与个人信息
首先，资料和信息是两个不同的概念。资料（data）一词，在电子学上指“用来表示数字、文字和符号中的任一个或所有这些事实，或者用来表示或描述一种事物、想法、条件、状况或其他因素”⑥。另有人认为，资料包含两层意思：其一，“泛指所有描述事物的形貌、特性、状态或任何其他属性的数字、文字或符号”。其二，“一般指原始、未经处理过的资料”。⑦ 而对于信息（information），人们多将其与电脑或通信相联系。在专业术语上，信息指“向接收者传递一些有意义的并非是预知的信号或消息”⑧ 。也有人认为“其定义为人类将指定之原始资料应用各种有关变换方法而得之有效资料”⑨。
从以上分析我们可以看出，资料与信息是一对相互联系而又相互区别的概念。从联系上来看，“信息是指经过处理后可以提供为人所用的内容。”⑩ 可以说，“信息可定义为经过加工后的数据（data），它对接收者有用，对决策或行为有现实或潜在的价值。”{11} 更有学者将二者的关系直接表述为，“个人信息是个人资料的内容，个人资料是个人信息的物化形式。”{12}
就区别来说，主要有以下几个方面：（1）落脚点不同。资料的落脚点在于它是数字、文字和符号。也就是说，它代表或传达了知识，是一个较为客观的概念。而信息则不同，它强调“有效”、“有意义”或“有用”，即信息着眼于对人的意义。这也就意味着信息加入了人的主观因素，对甲而言是资料的东西，对乙来说，由于适合了其某种需求，资料就成为信息。此外，信息往往因收集者的主观目的不同而有差别。因此，信息是一个主观色彩较为浓厚的概念。（2）性质和状态不同。资料经过各种方法处理后可转换为信息，以是否经过处理为标准，可以将资料与信息区别开来。资料是未经处理的原始数字、文字和符号，也就是指一定事实或状态的存在或记录，其在性质上是静态的，而信息则是基于特定目的、经由各种方法对资料加以处理而形成的，经过了动态处理。
总而言之，资料与信息是一对不可分离而又有一定区别的概念。资料经过收集者的处理即成为有价值的信息，从而供决策者参考。决策者决策后采取行动，进而产生新的资料，这些资料经过处理后又生成新的信息。可以说，资料与信息就这样不断转换。以是否经过处理，既可以将二者相区别也能将二者相联系。
在探究了资料与信息的区别与联系之后，个人资料与个人信息的关系也就不言自明了。简言之，个人信息是个人资料经过处理后可以为人所用的内容。需言明的是，个人资料与个人信息不仅仅是从语词角度所作的区分，其更深刻的意义在于界定法律保护的范围。一方面，在行政公开法上，各国多冠以“信息公开”之名。原因在于，行政机关所收集的个人资料，往往基于特定的行政目的进行了处理，从而个人资料成为个人信息，将这些信息予以公开时称其为“信息公开”实则名实相符。 另一方面，作为客观事实与状态存在的记录，个人资料显然不同于个人信息。资料收集者基于不同的目的而对个人资料进行不同的处理，因而形成不同的个人信息。也就是说，不同的个人信息很可能来自同一个人资料。显然，在行政公开法上，以静态的个人资料来划定保护的范围更为合理。
（二）个人资料与隐私权
隐私权一词源于英文privacy。“有时，这个词被解释为不受他人干扰的权利、关于人的私生活不受侵犯或不得将人的私生活非法公开的权力要求。”{13} 按照《韦氏大辞典》的解释，其含义主要有三：一是指独立于其他公司或其他人的性质或状态；二是指不受未经批准的监视或观察；三是可以解释为隐居、私宅、私人事务、私密环境等。从定义中可以看出，隐私权的落脚点在“私”，即强调私人生活的隐秘性。这与个人资料的概念是完全不同的。但个人资料与隐私权又有着千丝万缕的联系。
第一，隐私权是进行个人资料保护的法律基础之一。要对个人资料进行法律保护，首先必须追索其法律基础。我国《宪法》第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”这是宪法对人格尊严的规定，也是对个人资料进行保护的宪法基础。具体到民法来说，个人资料保护的法律基础是一般人格权。一般人格权的内容较为广泛，包括人格独立、人格自由与人格尊严。从现行法的具体规定来看，我国《民法通则》第101条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。”《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第140条规定：“以书面、口头等形式宣扬他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为。”按照学者们的普遍观点，我国对隐私权的保护是以名誉权之名进行的，但这并不意味着隐私权不存在。作为具体人格权的内容之一，隐私权是进行个人资料保护的重要法律基础之一。而且，将隐私权作为个人资料保护的法律基础在学界早已达成共识。可以说，隐私权是个人资料保护最为直接的法律基础。
第二，个人资料与隐私的范围存在一定的交叉。在实践中，侵害个人资料的行为往往会导致与侵害隐私的法律竞合。这说明个人资料与隐私确实存在着交叉。但这并不意味着个人资料与隐私可以直接划上等号。二者是不同的范畴。以个人资料是否涉及隐私为标准，可将个人资料分为敏感个人资料和琐细个人资料（trivial data）。{14} 敏感个人资料是涉及隐私的资料，而琐细个人资料则是未涉及个人隐私的资料。英国1998年《资料保护法》规定，敏感个人资料“是由资料客体的种族或道德起源，政治观点，宗教信仰或与此类似的其他信仰，工会所属关系，生理或心理状况，性生活，代理或宣称的代理关系，或与此有关的诉讼等诸如此类的信息组成的个人资料”。瑞典资料法将琐细个人资料定义为“很明显的没有导致被记录者的隐私权受到不当侵害的资料”。由此可见，个人资料与个人隐私只是存在着部分交叉。一部分个人资料内含个人隐私，还有一部分个人资料则与个人隐私无关，如各种媒体上随处可见的名人的有关资料，这些资料由于公开早已与个人隐私无关，但仍以个人资料的形式存在。此外，一部分个人隐私表现为个人资料，还有一部分个人隐私尽管具有个人属性，却不表现为个人资料，而是表现为其他形式，如个人生活的私密空间。因而可以说，个人资料与个人隐私相关，但不必然相关。
由上述分析可知，个人资料与隐私既相互联系又相互区别。作此番比较，目的在于说明选择个人资料作为议题的意义。一方面，隐私的内容较难确定；另一方面，个人资料所体现的人格利益不仅限于隐私，隐私是无法完全涵盖个人资料所体现的全部人格利益的。因此，选择个人资料作为法律保护对象显然更为合适。
三、互嵌与互动：行政公开与三者之间
从行政法上看，给予个人资料以保护十分必要。一方面，随着福利国家的逐步建立，政府为公民提供从摇篮到坟墓的各式服务。这些服务的提供意味着社会福利制度的建立健全，也意味着个人终生无法“摆脱”政府。从出生到死亡，每个人的个人资料一直处于政府的管理和监控之下。可以说，政府因行政的需要，以其庞大的人力、物力得以坐拥大量的个人资料。这些资料为政府管理提供了重要依据，使行政得以高效进行。另一方面，政府对个人资料的不当收集、传输与利用也会给个人的合法权益造成严重损害，且此种情形在实践中也是屡见不鲜。尤其是近年来，随着各国行政公开法的纷纷出台，政府信息公开由例外变为常态，使得对个人资料予以法律保护的呼声愈响愈烈。当然，不可否认的是，行政公开制度在相当大的程度上满足了公众知的权利，在促进行政朝着公开、高效、廉洁的方向发展方面功不可没。但是，行政公开的内容中夹杂着大量的个人资料，处理不当往往会给权利人的利益带来损害。与此同时，对政府机关而言，因个人惧怕个人资料被公开从而使自己利益受损，极有可能在提供个人资料时产生踌躇，甚至因此提供不完全、不确实的资料给政府，这将严重损害政府收集有用个人资料的能力及收集到的个人资料的品质，从而反过来阻碍行政公开制度的推行。因此公开行政机关所持的个人资料从而实现公众知的权利，与保护个人资料的安全之间如何寻找平衡点，成为各国制定行政公开法时必然要面对的一个重要课题。
基于上述考虑，美国在其1966年制定的《信息自由法》中确立了行政信息公开为原则，并规定了九项免除公开的事由，其中涉及个人资料保护的规定有两项：一是公开后可能明显侵犯个人隐私的人事的、医疗的及类似的档案；二是不正当的侵犯个人隐私权的执行法律的记录和信息。规定该除外事由的立法目的，在于保护政府能获得有用及可信赖资料的利益，同时保证提供者存在于资料当中的利益不致因行政公开而受损害。
而基于相同理由，日本于1999年公布、2001年施行的《行政机关拥有信息法》从正面规定了作为公开请求对象的行政信息的范围，同时在第5条第1款中明确规定：“有公开请求时，除被公开请求的行政文件中记载有下列各项信息的，行政机关的首长，应向公开请求人公开该行政文件：（一）与个人相关的信息（不包括经营业务的个人所从事业务的信息）中，包含姓名、生日以及其他可以识别特定的个人的信息（包含与其他信息相互对照时可以识别特定个人的信息）或虽不能识别特定的个人但因公开可能损害个人权利利益的信息。……”{15}
同样的，荷兰《政府信息（公共查询）法》第10条第2款中亦规定：“如果信息的重要性小于以下各项，也不得公布、泄露该信息：……e、对个人隐私权的尊重；f、第一信息接收人的权利；g、防止对有关自然人或法人及第三方的不均利益或不利……”{16}
总之，纵观世界各国行政公开立法，正由于个人资料与个人信息和隐私权三者之间的互嵌与互动关系，即你中有我，我中有你的关系，绝大多数国家一方面肯定了行政信息公开原则，另一方面又出于保护个人权益的需要，纷纷对个人资料的公开作了限制性规定。虽然我国尚未制定行政公开法，但毋庸置疑的是，在各国均将个人隐私列为限制公开事由之一的今天，我国未来完成行政公开立法时，也必将对个人资料予以保护。本文主要是从行政公开的角度对个人资料及其保护问题从理论上作一简要分析，以期有助于有识者了解个人资料保护与行政公开之间的关系，并引起更多的学者对这一问题的关注及深入研究，从而推动建立我国行政公开法上的个人资料保护制度。
注释：
①⑤ 屈昆鹏：《论网络环境下个人资料隐私权的法律保护》，《江南社会学院学报》2004年第1期。
② 范姜真薇：《政府资讯公开与个人隐私之保护》，台湾《法令月刊》第52卷第5期，2001年。
③ 陈起行：《资讯隐私权法理探讨——以美国法为中心》，台湾《政大法律评论》第64期，2000年。
④{14} 齐爱民：《个人资料保护法原理及其跨国流通法律问题研究》，武汉大学出版社2004年版，第4、6页。
⑥⑧［美］R·F·格拉夫：《现代电子学辞典》，北京邮电学院《现代电子学辞典》翻译组译，人民邮电出版社1982年版，第171、632页。
⑦⑨范光陵：《电脑科学百科全书》，台湾五南图书出版公司1987年版，第335、632页。
⑩ 张淑奇、王齐庄：《电子商务环境的信息系统》，武汉大学出版社2000年版，第13页。
{11} 白英彩：《英汉计算机技术大辞典》，上海交通大学出版社2001年版，第908页。
{12} 齐爱民：《论个人资料》，《法学》2003年第8期。
{13}［英］戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第719页。
{15}{16}周汉华主编《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第124、612页。
作者简介：陈波，男，1965年生，湖北松滋人，武汉理工大学文法学院教授，湖北武汉，430070；周小莉，女，1982年生，湖北钟祥人，中国银行湖北省分行法律与合规部，湖北武汉，430013。
（责任编辑 刘龙伏）
关键词：个人资料；个人信息；隐私权
中图分类号：D912.1 文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）04－０130－０4
随着电脑及电子通信技术的发展，信息的处理更加大量化、便捷化及低成本化。这些信息内容极其广泛，既包括政府公文、企业经营信息，也包括个人资料。其中，与个人利益最为密切相关的就是个人资料。可以说，个人资料的收集利用对社会的发展意义非凡。但不容忽视的是，随着信息革命的深入进行，我们在享有个人资料的收集、传输、利用等所带来的利益时，也不得不面对个人资料频频被滥用的事实，并承担由此带来的不利后果。于是，在保障权利主体合法权益的前提下，促进个人资料的安全流通、正当利用等相关法律秩序的建立，就成为当今各国的重要课题之一。
一、缘起与界定：个人资料的概念
自1973年瑞典政府率先制定资料法以来，个人资料保护立法的浪潮在全球迅速蔓延开来。从立法名称来看，有些国家采用了“个人信息”，如奥地利、英国；有些国家采用“个人隐私”，如美国、以色列、加拿大、澳大利亚；还有些国家采用了“个人资料”，如法国、挪威、芬兰等。而在学术界，学者们观点也不一致，分歧较大。因此有必要首先界定个人资料的内涵与外延。
个人资料的立法定义，各国目前尚无统一标准。德国联邦资料保护法（BDSG）第2条将个人资料规定为“涉及特定或可得特定自然人之所有属人或属事之个别资料”。英国1984年制定的《资料保护法》将个人资料表述为“由有关一个或者多个的人的信息组成的资料”。此外，1995年欧盟通过的《欧盟数据保护指令》对个人资料下的定义为：“有关被识别或可被识别的自然人的任何信息”。我国台湾地区《电脑处理个人资料保护法》第3条第1款规定：“个人资料，指自然人之姓名、出生年月日、身份证统一编号、特征、指纹、婚姻、家庭、教育、职业、健康、病历、财务状况、社会活动及其他足资识别该个人之资料。”我国香港地区1996年颁布的《个人资料（私隐）条例》对个人资料的定义为：“个人资料指符合以下说明的任何资料：（a）直接或间接与一名在世的个人有关的；（b）从该等资料直接或间接地确定有关个人的身份是切实可行的；（c）该等资料的存在形式令予以查阅及处理均是切实可行的。”由上述定义分析可知，个人资料具有以下特征：（1）与个人有关，即通过该资料可直接或间接地识别个人或确定个人有关信息；（2）范围广泛，“总之就某个人作为存在而言的所有信息都可以被作为个人资料。”①
以立法定义为基础，学术界对个人资料的定义也进行了广泛而深入的讨论。综合起来，主要有以下三种较为典型的看法：（1）个人信息型定义。有学者认为：“所谓个人信息，包括人之内心、身体、身份、地位及其他关于个人之一切事项之事实、判断、评价等之所有信息在内。”② 持这种观点的学者，多将个人资料与个人信息相等同，认定个人资料的标准为与该个人有关。（2）隐私权型定义。美国Parent教授认为，个人信息指社会中多数所不愿向外透露者（除了对朋友、家人等之外）；或是个人极敏感而不愿他人知道者（如多数人不在意他人知道自己的身高，但有人则对身高极为敏感，不欲外人知道）。③ 持这种观点的学者多直接将个人资料称为隐私权或资讯隐私权。（3）识别型定义。主张这种定义的学者一般将个人资料定义为可识别个人的资料，如“个人资料是指个人的姓名、性别、年龄、血型、健康状况、身高、人种、地址、头衔、职业、学位、生日、特征等可以直接或间接识别该个人的资料”④。再如，“个人资料的定义是：涉及自然人的已被识别或可被识别的资料。就其内容而言，包括个人的自然情况（身高、体重、出生年月、性别、种族）、社会与政治背景（教育程度、工作经历、宗教信仰、哲学观点、政治主张）、生活经历与习惯（恋爱经历、消费习惯等等）和家庭基本情况（婚姻状况、配偶、父母及孩子的情况等）。”⑤
作者主张“识别型定义”。原因有二：（1）从范围上来说，个人信息型定义过于宽泛。个人信息是一个内涵极为丰富的概念。任何有关个人的只字片语，只要对某人具有一定的意义，都有可能构成个人信息。而隐私权型定义范围稍显狭窄。对个人资料的保护固然以隐私权为基础，但个人资料与隐私权并不等同。很多个人资料并不涉及个人隐私，如公开资料。此时若以隐私权作为衡量个人资料的标准，难免有些偏颇。相较之下，识别型定义更为合理，能够从资料与资料主体的关系出发，明确界定法律应保护的个人资料的范围。（2）识别型定义更易于操作。定义的作用更多的在于确定内涵与外延。以识别为标准，能准确地确定个人资料的范围，在实践中易于操作。
因此，作者认为个人资料的定义是：一切可直接或间接识别本人的资料的总和，包括个人的生理的、心理的、智力的、个体的、社会的、经济的、文化的、家庭的等方面的资料。
二、区别与联系：个人资料与相关概念
（一）个人资料与个人信息
首先，资料和信息是两个不同的概念。资料（data）一词，在电子学上指“用来表示数字、文字和符号中的任一个或所有这些事实，或者用来表示或描述一种事物、想法、条件、状况或其他因素”⑥。另有人认为，资料包含两层意思：其一，“泛指所有描述事物的形貌、特性、状态或任何其他属性的数字、文字或符号”。其二，“一般指原始、未经处理过的资料”。⑦ 而对于信息（information），人们多将其与电脑或通信相联系。在专业术语上，信息指“向接收者传递一些有意义的并非是预知的信号或消息”⑧ 。也有人认为“其定义为人类将指定之原始资料应用各种有关变换方法而得之有效资料”⑨。
从以上分析我们可以看出，资料与信息是一对相互联系而又相互区别的概念。从联系上来看，“信息是指经过处理后可以提供为人所用的内容。”⑩ 可以说，“信息可定义为经过加工后的数据（data），它对接收者有用，对决策或行为有现实或潜在的价值。”{11} 更有学者将二者的关系直接表述为，“个人信息是个人资料的内容，个人资料是个人信息的物化形式。”{12}
就区别来说，主要有以下几个方面：（1）落脚点不同。资料的落脚点在于它是数字、文字和符号。也就是说，它代表或传达了知识，是一个较为客观的概念。而信息则不同，它强调“有效”、“有意义”或“有用”，即信息着眼于对人的意义。这也就意味着信息加入了人的主观因素，对甲而言是资料的东西，对乙来说，由于适合了其某种需求，资料就成为信息。此外，信息往往因收集者的主观目的不同而有差别。因此，信息是一个主观色彩较为浓厚的概念。（2）性质和状态不同。资料经过各种方法处理后可转换为信息，以是否经过处理为标准，可以将资料与信息区别开来。资料是未经处理的原始数字、文字和符号，也就是指一定事实或状态的存在或记录，其在性质上是静态的，而信息则是基于特定目的、经由各种方法对资料加以处理而形成的，经过了动态处理。
总而言之，资料与信息是一对不可分离而又有一定区别的概念。资料经过收集者的处理即成为有价值的信息，从而供决策者参考。决策者决策后采取行动，进而产生新的资料，这些资料经过处理后又生成新的信息。可以说，资料与信息就这样不断转换。以是否经过处理，既可以将二者相区别也能将二者相联系。
在探究了资料与信息的区别与联系之后，个人资料与个人信息的关系也就不言自明了。简言之，个人信息是个人资料经过处理后可以为人所用的内容。需言明的是，个人资料与个人信息不仅仅是从语词角度所作的区分，其更深刻的意义在于界定法律保护的范围。一方面，在行政公开法上，各国多冠以“信息公开”之名。原因在于，行政机关所收集的个人资料，往往基于特定的行政目的进行了处理，从而个人资料成为个人信息，将这些信息予以公开时称其为“信息公开”实则名实相符。 另一方面，作为客观事实与状态存在的记录，个人资料显然不同于个人信息。资料收集者基于不同的目的而对个人资料进行不同的处理，因而形成不同的个人信息。也就是说，不同的个人信息很可能来自同一个人资料。显然，在行政公开法上，以静态的个人资料来划定保护的范围更为合理。
（二）个人资料与隐私权
隐私权一词源于英文privacy。“有时，这个词被解释为不受他人干扰的权利、关于人的私生活不受侵犯或不得将人的私生活非法公开的权力要求。”{13} 按照《韦氏大辞典》的解释，其含义主要有三：一是指独立于其他公司或其他人的性质或状态；二是指不受未经批准的监视或观察；三是可以解释为隐居、私宅、私人事务、私密环境等。从定义中可以看出，隐私权的落脚点在“私”，即强调私人生活的隐秘性。这与个人资料的概念是完全不同的。但个人资料与隐私权又有着千丝万缕的联系。
第一，隐私权是进行个人资料保护的法律基础之一。要对个人资料进行法律保护，首先必须追索其法律基础。我国《宪法》第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”这是宪法对人格尊严的规定，也是对个人资料进行保护的宪法基础。具体到民法来说，个人资料保护的法律基础是一般人格权。一般人格权的内容较为广泛，包括人格独立、人格自由与人格尊严。从现行法的具体规定来看，我国《民法通则》第101条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。”《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第140条规定：“以书面、口头等形式宣扬他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为。”按照学者们的普遍观点，我国对隐私权的保护是以名誉权之名进行的，但这并不意味着隐私权不存在。作为具体人格权的内容之一，隐私权是进行个人资料保护的重要法律基础之一。而且，将隐私权作为个人资料保护的法律基础在学界早已达成共识。可以说，隐私权是个人资料保护最为直接的法律基础。
第二，个人资料与隐私的范围存在一定的交叉。在实践中，侵害个人资料的行为往往会导致与侵害隐私的法律竞合。这说明个人资料与隐私确实存在着交叉。但这并不意味着个人资料与隐私可以直接划上等号。二者是不同的范畴。以个人资料是否涉及隐私为标准，可将个人资料分为敏感个人资料和琐细个人资料（trivial data）。{14} 敏感个人资料是涉及隐私的资料，而琐细个人资料则是未涉及个人隐私的资料。英国1998年《资料保护法》规定，敏感个人资料“是由资料客体的种族或道德起源，政治观点，宗教信仰或与此类似的其他信仰，工会所属关系，生理或心理状况，性生活，代理或宣称的代理关系，或与此有关的诉讼等诸如此类的信息组成的个人资料”。瑞典资料法将琐细个人资料定义为“很明显的没有导致被记录者的隐私权受到不当侵害的资料”。由此可见，个人资料与个人隐私只是存在着部分交叉。一部分个人资料内含个人隐私，还有一部分个人资料则与个人隐私无关，如各种媒体上随处可见的名人的有关资料，这些资料由于公开早已与个人隐私无关，但仍以个人资料的形式存在。此外，一部分个人隐私表现为个人资料，还有一部分个人隐私尽管具有个人属性，却不表现为个人资料，而是表现为其他形式，如个人生活的私密空间。因而可以说，个人资料与个人隐私相关，但不必然相关。
由上述分析可知，个人资料与隐私既相互联系又相互区别。作此番比较，目的在于说明选择个人资料作为议题的意义。一方面，隐私的内容较难确定；另一方面，个人资料所体现的人格利益不仅限于隐私，隐私是无法完全涵盖个人资料所体现的全部人格利益的。因此，选择个人资料作为法律保护对象显然更为合适。
三、互嵌与互动：行政公开与三者之间
从行政法上看，给予个人资料以保护十分必要。一方面，随着福利国家的逐步建立，政府为公民提供从摇篮到坟墓的各式服务。这些服务的提供意味着社会福利制度的建立健全，也意味着个人终生无法“摆脱”政府。从出生到死亡，每个人的个人资料一直处于政府的管理和监控之下。可以说，政府因行政的需要，以其庞大的人力、物力得以坐拥大量的个人资料。这些资料为政府管理提供了重要依据，使行政得以高效进行。另一方面，政府对个人资料的不当收集、传输与利用也会给个人的合法权益造成严重损害，且此种情形在实践中也是屡见不鲜。尤其是近年来，随着各国行政公开法的纷纷出台，政府信息公开由例外变为常态，使得对个人资料予以法律保护的呼声愈响愈烈。当然，不可否认的是，行政公开制度在相当大的程度上满足了公众知的权利，在促进行政朝着公开、高效、廉洁的方向发展方面功不可没。但是，行政公开的内容中夹杂着大量的个人资料，处理不当往往会给权利人的利益带来损害。与此同时，对政府机关而言，因个人惧怕个人资料被公开从而使自己利益受损，极有可能在提供个人资料时产生踌躇，甚至因此提供不完全、不确实的资料给政府，这将严重损害政府收集有用个人资料的能力及收集到的个人资料的品质，从而反过来阻碍行政公开制度的推行。因此公开行政机关所持的个人资料从而实现公众知的权利，与保护个人资料的安全之间如何寻找平衡点，成为各国制定行政公开法时必然要面对的一个重要课题。
基于上述考虑，美国在其1966年制定的《信息自由法》中确立了行政信息公开为原则，并规定了九项免除公开的事由，其中涉及个人资料保护的规定有两项：一是公开后可能明显侵犯个人隐私的人事的、医疗的及类似的档案；二是不正当的侵犯个人隐私权的执行法律的记录和信息。规定该除外事由的立法目的，在于保护政府能获得有用及可信赖资料的利益，同时保证提供者存在于资料当中的利益不致因行政公开而受损害。
而基于相同理由，日本于1999年公布、2001年施行的《行政机关拥有信息法》从正面规定了作为公开请求对象的行政信息的范围，同时在第5条第1款中明确规定：“有公开请求时，除被公开请求的行政文件中记载有下列各项信息的，行政机关的首长，应向公开请求人公开该行政文件：（一）与个人相关的信息（不包括经营业务的个人所从事业务的信息）中，包含姓名、生日以及其他可以识别特定的个人的信息（包含与其他信息相互对照时可以识别特定个人的信息）或虽不能识别特定的个人但因公开可能损害个人权利利益的信息。……”{15}
同样的，荷兰《政府信息（公共查询）法》第10条第2款中亦规定：“如果信息的重要性小于以下各项，也不得公布、泄露该信息：……e、对个人隐私权的尊重；f、第一信息接收人的权利；g、防止对有关自然人或法人及第三方的不均利益或不利……”{16}
总之，纵观世界各国行政公开立法，正由于个人资料与个人信息和隐私权三者之间的互嵌与互动关系，即你中有我，我中有你的关系，绝大多数国家一方面肯定了行政信息公开原则，另一方面又出于保护个人权益的需要，纷纷对个人资料的公开作了限制性规定。虽然我国尚未制定行政公开法，但毋庸置疑的是，在各国均将个人隐私列为限制公开事由之一的今天，我国未来完成行政公开立法时，也必将对个人资料予以保护。本文主要是从行政公开的角度对个人资料及其保护问题从理论上作一简要分析，以期有助于有识者了解个人资料保护与行政公开之间的关系，并引起更多的学者对这一问题的关注及深入研究，从而推动建立我国行政公开法上的个人资料保护制度。
注释：
①⑤ 屈昆鹏：《论网络环境下个人资料隐私权的法律保护》，《江南社会学院学报》2004年第1期。
② 范姜真薇：《政府资讯公开与个人隐私之保护》，台湾《法令月刊》第52卷第5期，2001年。
③ 陈起行：《资讯隐私权法理探讨——以美国法为中心》，台湾《政大法律评论》第64期，2000年。
④{14} 齐爱民：《个人资料保护法原理及其跨国流通法律问题研究》，武汉大学出版社2004年版，第4、6页。
⑥⑧［美］R·F·格拉夫：《现代电子学辞典》，北京邮电学院《现代电子学辞典》翻译组译，人民邮电出版社1982年版，第171、632页。
⑦⑨范光陵：《电脑科学百科全书》，台湾五南图书出版公司1987年版，第335、632页。
⑩ 张淑奇、王齐庄：《电子商务环境的信息系统》，武汉大学出版社2000年版，第13页。
{11} 白英彩：《英汉计算机技术大辞典》，上海交通大学出版社2001年版，第908页。
{12} 齐爱民：《论个人资料》，《法学》2003年第8期。
{13}［英］戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第719页。
{15}{16}周汉华主编《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第124、612页。
作者简介：陈波，男，1965年生，湖北松滋人，武汉理工大学文法学院教授，湖北武汉，430070；周小莉，女，1982年生，湖北钟祥人，中国银行湖北省分行法律与合规部，湖北武汉，430013。
（责任编辑 刘龙伏）