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摘要：土地征收程序在土地征收过程中具有独立价值，对于最大限度地保护耕地，预防和解决征地过程中的一系列社会矛盾有着巨大的不可替代的作用。本文认为，我国的农地征收程序应包括公益事业的认定、拟征农地范围的确定、申请、公开调查、决定、补偿、执行七大环节。
关键词：农地征收程序；事业认定；公开调查；征收补偿
由于土地征收是以强制购买的方式取得私人的土地权利，对权利人的影响甚大，因此，各国对土地征收制度的态度一般都非常谨慎，均通过设置复杂的程序来保证征收的公开、公平、公正。本文将结合中国国情，构建我国的农地征收程序［1］。
一、中国土地征收程序简介
根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》之规定，我国的土地征收［2］程序如下：
1、审批。
审批包括农用地转用审批和土地征收审批。对于农用地转用审批，《土地管理法》规定“征收农用地的，应当按照本法四十四条的规定先行办理农用地转用审批。”即“建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续。”（第四十四条第一款）。当国家征收集体所有的建设用地及未利用地时无须适用该程序。对于土地征收审批，《土地管理法》规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”（第四十五条第一、二款）。
2、公告并实施。
《土地管理法》规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”（第四十六条）。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准（《征用土地公告办法》第六条）。
3、补偿。
对于补偿的标准，《土地管理法》第四十七条对此作出了相关规定。“征收土地的，按照被征收土地的原用途予以补偿”，此第一款规定了补偿的方法。“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值
的四到六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前的十五倍。”此第二款对征收耕地的受偿主体、补偿款的构成及补偿标准作了规定。后五款对其他土地如何补偿作了概括性规定并对第二款的规定作了补充。第四十九条对补偿款的发放作了规定。
二、对我国土地征收程序的分析
1、缺乏事业认定环节。
根据《土地管理法》第四十五条第一、二款可知，批准机关审查的对象是土地征收是否符合土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地用途管制，而对用地事业是否出于公益目的则在所不问。但是，事业认定环节恰恰是征收权得以行使的前提,是判断某一项具体征收行为正当性的基础，也是判断土地征收是否符合土地利用总体规划（管制）的前提环节。
2、征收程序相关主体(审批机关与执行机关)模糊不清。
在我国，土地征收审批机关是国务院或省、自治区、直辖市人民政府（第四十五条）。实施机关是县级以上人民政府。但，“国务院、省、自治区、直辖市、县人民政府”这一表述,过于模糊，存在歧义。立法本意究竟是指国务院（省、县政府）办公厅（室）？还是指其职能部门国土资源部（局）？通过法律条文本身不得而知。显然，我国《土地管理法》在征收程序相关主体的规定方面存在立法缺陷。这就为实践中各级政府踢皮球或争强实施权埋下了祸根。
3、补偿模式为政府主导型，缺乏协商环节。
在我国，《土地管理法》不仅对补偿费的构成类型（土地补偿费、安置补助费、地上附着物或青苗的补偿费）做出了强制规定，而且规定了各类型补偿费的浮动范围。但是即便对于各类型补偿费的浮动范围，仍旧由政府部门所主导；被征土地权利人根本无权参与决定，不享有丝毫的协商自由，只能寄希望于政府的“恩典”。可见，在征收补偿问题上，政府不仅没有处于中立的监督者地位，反而越俎代疱充当了补偿费的确定主体；作为权利受害者的土地权利人不仅无权决定补偿的数额，而且连就补偿问题的基本意见都无处申张。此外，在实践中,可悲的是，实践中政府部门截留了大部分补偿款［3］。
4、土地征收的执行先于或同时于征收补偿。
纵观中外的立法例，土地征收的执行均始于征收补偿的终结。而我国《土地管理法》却规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。这种土地征收的执行先于或同时于征收补偿的规定，虽然保证了公益事业能够尽快开展，但却不利于保护处于弱势地位的农村集体集体经济组织的利益，直接导致了实践中未偿先用、拖欠补偿费、恶意压低补偿费、大规模群众上访事件的发生。更为可悲的是，在征收执行先于征收补偿的情况下，即便对征地补偿有争议，“征地补偿、安置争议（也）不影响征用土地方案的实施”。这种“征地先行，争议后决”的做法所造成的“迟来的正义”，使得“农民在征地程序中处于对是否征地不能有意见、对征地补偿有意见也无法阻止征地的权利救济真空”［4］状态。加之出于对司法公正和司法效率的不信任，静坐、上访、拦路等容易造成社会的波动的方式成为农民处理征地纠纷、表达利益诉求及与政府进行博弈的主要方式。
5、土地权利人的知情权、参与权几乎被全部剥夺。
“相对人的程序性权利是是否在行政程序中受到承认和保障，则是行政程序正当与否的标准”［5］，而由《土地管理法》第四十五条、四十七条可知，用地机构申请土地征收时，无须告知相对人，更无须征求相对人的意见；审批机关根本无须进行实地调查并听取权利人意见，仅需就是否符合土地规划作出书面审查即可作出决定。我们知道，知情权、参与权是公民的宪法性权利，取证、告知信息、兼听意见、排除偏见则是审批机关的义务，因此，在缺乏听取权利人意见的条件下做出征收决定，既是对权利的践踏又是对权利主体的漠视，既不利于预防社会矛盾，又不利于化解社会矛盾，有悖于依法治国、构建和谐社会的基本理念。
综上可知，中国大陆现有的土地征收程序是以管理为本位，而不是以权利保护为本位；存在制度性缺陷，根本不具备现代行政征收程序的基本框架，主要是一种技术层面的行政流程，是一种历史自发的产物，绝非基于科学理念自觉设计的结果。这也反映出了在土地征收领域国人程序理念的匮乏［6］。因此，对于我国现有的征收程序，只存在另行构建问题，而不存在改良问题。
三、构建中国的农地征收程序
纵观各国（地区）的立法例，笔者认为，为了增强征收的专业性、公平性，提高征收的效率，充分遏制审批环节的腐败，我国应设立专业的土地征收委员会专门负责土地征收的审批。土地征收委员会既负责公益事业的认定，又负责征收申请的审批。土地征收委员会由专家学者组成，委员既可以专职也可以兼职（类似于仲裁委员会）。设国家与省级两级委员会，均独立承担责任，分别接受国土资源部和省国土资源局的指导与监督，但不对其负责。
1、公益事业的认定。
用地机构须先就用地事业的公益目的性向土地征收委员会申请认定。因为，用地事业的公益目的性是申请动用征收权的合法性基础。公益事业认定申请书的提交，标志着征收程序的开始。土地征收委员会须通过听证的方式做出裁定。听证会必须充分听取用地机构、土地权利人、与征收无关的中立的第三方当事人的意见。
2、拟征土地范围的确定。
用地事业在获得公益目的性认定后，用地机构方可就农用地转批向国土资源部或省国土资源局申请，以最终确定用地的四至范围。笔者认为，现行《土地管理法》按用地面积来确定审批层级的做法较为合理，可以沿用。因此，对于基本农田，基本农田以外的耕地超过三十五公顷的，其他土地超过七十公顷的，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目占用土地的，审核机关为国土资源部；对于其他类型用地的，审核机关为省国土资源局。国土资源部（局）应就拟征土地四至范围是否符合农用地转批条件、是否符合所在乡（镇）之土地利用总体及年度规划进行书面审核，严格把关，以最大限度地保护耕地。此外，为避免用地机构为降低审批级别而采取化整为零的方式申批农地转用，国土资源部（局）还应就相邻土地的利用状况作出书面审核。接到申请后，国土资源部（局）须于15日内作出认定。
3、申请。
拟征土地范围确定后15日内，用地机构须向土地征收委员会提交征收申请并交纳申请费。申请须采用书面形式且须包括以下内容：用地事业的类型及符合公益目的的认定书、拟征土地四至范围的认定书及详细图册、对拟征土地的利用现状及权利归属状态的详细说明。申请书内容不齐备的，视为未申请。对于申请书内容不够详实明确的，土地征收委员会应当责令补充详实。
用地机构提交申请后，该国土资源部和省国土资源局须于15日内将征收申请书下发拟征土地所在县国土资源局；用地机构须于15日内将征收申请书送达土地权利人，并在土地所在村、村小组或乡镇张贴布告公示（中国大多数农民没有订报的习惯，因此用张贴布告的方式更为合适）。
笔者认为，在申请环节明确申请主体为公益事业的用地机构、审批主体为土地征收委员会是十分有必要的。因为征收案的申请是征收程序的实质性准入环节。严格的程序准入能从源头上剔除非法征收主体和非法的申请者，能大大降低违法征地现象的发生概率，同时也能迫使合格的征收主体承担起工作责任，端正工作态度，正确行使权力，提高行政效率。
4、公开调查。
公开调查也就是对征收申请书进行实质审查，以确定土地征收案是否符合法定征收条件、征收范围是否必须，并听取拟征土地权利人的意见。调查可以采取现场勘验、走访当地群众、听证会等公开的形式。调查须于收到申请后的90日内完结。听证是必须的调查程序。
笔者认为，对申请书进行公开调查即实质审查是有必要的，因为，公开的调查能充分地使征收这种强制获取土地权利人所有权的行为以一种较为平和的“看得见的”方式表现出来,即以事先设计好的公正合理的程序来进行。公正公开的程序能使作为行政相对人的土地权利人丧失一种过分追求自身利益而恶性阻挠公共利益实现的理由。毕竟，“人们一旦参加程序，就很难抗拒程序带来的后果，除非程序的进行明显不公正”［7］，这也就为土地权利人理性地看待并接受行政征收导致的对其或大或小的不利后果奠定了心理基础。显然，公开的调查既可以充分调查征收案的合法性、必要性、合理性，又可以充分缓解征收者与被征收者之间的矛盾,避免了双方当事人之间的对立情绪,甚至还起着强化土地权利人对征收的认同感,从而既可以提高征收的规范性，又可以有效地预防可能的社会矛盾。此外，我国台湾地区和加拿大的成功经验告诉我们，调查并没有降低行政效率。
5、决定。
土地征收委员会应当于调查结束后的15日内，根据调查结果做出书面裁决书，并书面送达用地机构、土地权利人。裁决书不得以调查结果以外的当事人不知道或没有论证的事实作为根据。裁决书应当包括决定、理由、救济方式三部分。不管批准与否，征收委员会均应在裁决书中说明理由。“裁决理由应将调查的结果，认定证据时的主要考虑，以及基于此等考虑法律所为之判断，明白简要地进行综合说明”［8］。裁决书一经做出即生效力。
6、补偿。
用地机构须于县（县级市）土地管理局公告期满的90日内与土地权利人协商确定补偿金额，达成补偿协议。补偿协议须采取书面形式，于双方签字后生效。用地机构须于协议达成后的15日内将补偿费交付土地权利人。若用地机构未于该15日内向土地权利人支付补偿费，土地权利人既可以向土地征收委员会申请征收裁决失效，也可以向法院诉请强制执行；在法院执行终结前，用地机构无权向该县（县级市）国土资源局申请征收土地的执行。若双方未能在公告期满的90日内达成协议，任何一方可以在该公告期满的15日内就补偿金额向土地征收委员会申请裁决
7、执行。
为了防止“未征先用”、“未偿先用”现象的发生，用地机构须于支付补偿费后持支付凭证向土地所在地的县（县级市）国土资源局申请土地的变更登记。登记变更，所有权移转，征收程序正式结束，用地机构方可进入土地开展事业。在防止土地征收后土地闲置及违规用地等情形的发生方面，加拿大的做法值得借鉴。若土地征收后用地机构闲置土地或用途不符合原有目的,未经土地征收委员会的批准,用地机构不得将土地转让,原土地权利人有优先购买权。
注释：
［1］笔者认为，在我国，农地征收的范围是集体所有的农业用地，不包括集体所有的建设用地。（在此问题上，笔者的观点不完全趋同于传统观点。）对于商业用地，不管是集体所有的还是国有的，其流转均应通过商业方式。商业用地不需要也绝对不能通过行政征收的方式取得。因此，我国应开放建设用地二级市场，以满足商业开发土地问题，因为二十多年的实践证明国家垄断集体建设用地二级市场并没有达到预期的目的，反而造成了一定程度的土地征收权滥用，危害甚大。
［2］须说明的是，我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》所指的土地皆为农村集体所有的农用地。
［3］据国家有关统计资料显示，土地收益的分配中，政府大约得60%-70%，村一级集体经济组织得25%-30%，农民只得5%-10%。参阅刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社2006年6月第1版，第353页；
［4］杨春禧：《论征地程序改革与和谐社会的构建》，载《社会科学研究》2005年第5期，第116页
［5］孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第229页
［6］上世纪九十年代，中国行政法学界曾掀起过一场行政程序法研究的热潮。这股热潮大大提高了我国行政程序法的研究水平。但即使如此，作为行政程序之一种的土地征收程序仍鲜有学者作过专门研究。学界对土地征收程序的重视程度尚且如此，地方政府无视程序甚至视程序为妨碍便不足为奇。
［7］季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，载《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第20页
［8］应松年：《行政程序立法研究》，中国法制出版社2001年版，第332页
关键词：农地征收程序；事业认定；公开调查；征收补偿
由于土地征收是以强制购买的方式取得私人的土地权利，对权利人的影响甚大，因此，各国对土地征收制度的态度一般都非常谨慎，均通过设置复杂的程序来保证征收的公开、公平、公正。本文将结合中国国情，构建我国的农地征收程序［1］。
一、中国土地征收程序简介
根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》之规定，我国的土地征收［2］程序如下：
1、审批。
审批包括农用地转用审批和土地征收审批。对于农用地转用审批，《土地管理法》规定“征收农用地的，应当按照本法四十四条的规定先行办理农用地转用审批。”即“建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续。”（第四十四条第一款）。当国家征收集体所有的建设用地及未利用地时无须适用该程序。对于土地征收审批，《土地管理法》规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”（第四十五条第一、二款）。
2、公告并实施。
《土地管理法》规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”（第四十六条）。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准（《征用土地公告办法》第六条）。
3、补偿。
对于补偿的标准，《土地管理法》第四十七条对此作出了相关规定。“征收土地的，按照被征收土地的原用途予以补偿”，此第一款规定了补偿的方法。“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值
的四到六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前的十五倍。”此第二款对征收耕地的受偿主体、补偿款的构成及补偿标准作了规定。后五款对其他土地如何补偿作了概括性规定并对第二款的规定作了补充。第四十九条对补偿款的发放作了规定。
二、对我国土地征收程序的分析
1、缺乏事业认定环节。
根据《土地管理法》第四十五条第一、二款可知，批准机关审查的对象是土地征收是否符合土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地用途管制，而对用地事业是否出于公益目的则在所不问。但是，事业认定环节恰恰是征收权得以行使的前提,是判断某一项具体征收行为正当性的基础，也是判断土地征收是否符合土地利用总体规划（管制）的前提环节。
2、征收程序相关主体(审批机关与执行机关)模糊不清。
在我国，土地征收审批机关是国务院或省、自治区、直辖市人民政府（第四十五条）。实施机关是县级以上人民政府。但，“国务院、省、自治区、直辖市、县人民政府”这一表述,过于模糊，存在歧义。立法本意究竟是指国务院（省、县政府）办公厅（室）？还是指其职能部门国土资源部（局）？通过法律条文本身不得而知。显然，我国《土地管理法》在征收程序相关主体的规定方面存在立法缺陷。这就为实践中各级政府踢皮球或争强实施权埋下了祸根。
3、补偿模式为政府主导型，缺乏协商环节。
在我国，《土地管理法》不仅对补偿费的构成类型（土地补偿费、安置补助费、地上附着物或青苗的补偿费）做出了强制规定，而且规定了各类型补偿费的浮动范围。但是即便对于各类型补偿费的浮动范围，仍旧由政府部门所主导；被征土地权利人根本无权参与决定，不享有丝毫的协商自由，只能寄希望于政府的“恩典”。可见，在征收补偿问题上，政府不仅没有处于中立的监督者地位，反而越俎代疱充当了补偿费的确定主体；作为权利受害者的土地权利人不仅无权决定补偿的数额，而且连就补偿问题的基本意见都无处申张。此外，在实践中,可悲的是，实践中政府部门截留了大部分补偿款［3］。
4、土地征收的执行先于或同时于征收补偿。
纵观中外的立法例，土地征收的执行均始于征收补偿的终结。而我国《土地管理法》却规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。这种土地征收的执行先于或同时于征收补偿的规定，虽然保证了公益事业能够尽快开展，但却不利于保护处于弱势地位的农村集体集体经济组织的利益，直接导致了实践中未偿先用、拖欠补偿费、恶意压低补偿费、大规模群众上访事件的发生。更为可悲的是，在征收执行先于征收补偿的情况下，即便对征地补偿有争议，“征地补偿、安置争议（也）不影响征用土地方案的实施”。这种“征地先行，争议后决”的做法所造成的“迟来的正义”，使得“农民在征地程序中处于对是否征地不能有意见、对征地补偿有意见也无法阻止征地的权利救济真空”［4］状态。加之出于对司法公正和司法效率的不信任，静坐、上访、拦路等容易造成社会的波动的方式成为农民处理征地纠纷、表达利益诉求及与政府进行博弈的主要方式。
5、土地权利人的知情权、参与权几乎被全部剥夺。
“相对人的程序性权利是是否在行政程序中受到承认和保障，则是行政程序正当与否的标准”［5］，而由《土地管理法》第四十五条、四十七条可知，用地机构申请土地征收时，无须告知相对人，更无须征求相对人的意见；审批机关根本无须进行实地调查并听取权利人意见，仅需就是否符合土地规划作出书面审查即可作出决定。我们知道，知情权、参与权是公民的宪法性权利，取证、告知信息、兼听意见、排除偏见则是审批机关的义务，因此，在缺乏听取权利人意见的条件下做出征收决定，既是对权利的践踏又是对权利主体的漠视，既不利于预防社会矛盾，又不利于化解社会矛盾，有悖于依法治国、构建和谐社会的基本理念。
综上可知，中国大陆现有的土地征收程序是以管理为本位，而不是以权利保护为本位；存在制度性缺陷，根本不具备现代行政征收程序的基本框架，主要是一种技术层面的行政流程，是一种历史自发的产物，绝非基于科学理念自觉设计的结果。这也反映出了在土地征收领域国人程序理念的匮乏［6］。因此，对于我国现有的征收程序，只存在另行构建问题，而不存在改良问题。
三、构建中国的农地征收程序
纵观各国（地区）的立法例，笔者认为，为了增强征收的专业性、公平性，提高征收的效率，充分遏制审批环节的腐败，我国应设立专业的土地征收委员会专门负责土地征收的审批。土地征收委员会既负责公益事业的认定，又负责征收申请的审批。土地征收委员会由专家学者组成，委员既可以专职也可以兼职（类似于仲裁委员会）。设国家与省级两级委员会，均独立承担责任，分别接受国土资源部和省国土资源局的指导与监督，但不对其负责。
1、公益事业的认定。
用地机构须先就用地事业的公益目的性向土地征收委员会申请认定。因为，用地事业的公益目的性是申请动用征收权的合法性基础。公益事业认定申请书的提交，标志着征收程序的开始。土地征收委员会须通过听证的方式做出裁定。听证会必须充分听取用地机构、土地权利人、与征收无关的中立的第三方当事人的意见。
2、拟征土地范围的确定。
用地事业在获得公益目的性认定后，用地机构方可就农用地转批向国土资源部或省国土资源局申请，以最终确定用地的四至范围。笔者认为，现行《土地管理法》按用地面积来确定审批层级的做法较为合理，可以沿用。因此，对于基本农田，基本农田以外的耕地超过三十五公顷的，其他土地超过七十公顷的，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目占用土地的，审核机关为国土资源部；对于其他类型用地的，审核机关为省国土资源局。国土资源部（局）应就拟征土地四至范围是否符合农用地转批条件、是否符合所在乡（镇）之土地利用总体及年度规划进行书面审核，严格把关，以最大限度地保护耕地。此外，为避免用地机构为降低审批级别而采取化整为零的方式申批农地转用，国土资源部（局）还应就相邻土地的利用状况作出书面审核。接到申请后，国土资源部（局）须于15日内作出认定。
3、申请。
拟征土地范围确定后15日内，用地机构须向土地征收委员会提交征收申请并交纳申请费。申请须采用书面形式且须包括以下内容：用地事业的类型及符合公益目的的认定书、拟征土地四至范围的认定书及详细图册、对拟征土地的利用现状及权利归属状态的详细说明。申请书内容不齐备的，视为未申请。对于申请书内容不够详实明确的，土地征收委员会应当责令补充详实。
用地机构提交申请后，该国土资源部和省国土资源局须于15日内将征收申请书下发拟征土地所在县国土资源局；用地机构须于15日内将征收申请书送达土地权利人，并在土地所在村、村小组或乡镇张贴布告公示（中国大多数农民没有订报的习惯，因此用张贴布告的方式更为合适）。
笔者认为，在申请环节明确申请主体为公益事业的用地机构、审批主体为土地征收委员会是十分有必要的。因为征收案的申请是征收程序的实质性准入环节。严格的程序准入能从源头上剔除非法征收主体和非法的申请者，能大大降低违法征地现象的发生概率，同时也能迫使合格的征收主体承担起工作责任，端正工作态度，正确行使权力，提高行政效率。
4、公开调查。
公开调查也就是对征收申请书进行实质审查，以确定土地征收案是否符合法定征收条件、征收范围是否必须，并听取拟征土地权利人的意见。调查可以采取现场勘验、走访当地群众、听证会等公开的形式。调查须于收到申请后的90日内完结。听证是必须的调查程序。
笔者认为，对申请书进行公开调查即实质审查是有必要的，因为，公开的调查能充分地使征收这种强制获取土地权利人所有权的行为以一种较为平和的“看得见的”方式表现出来,即以事先设计好的公正合理的程序来进行。公正公开的程序能使作为行政相对人的土地权利人丧失一种过分追求自身利益而恶性阻挠公共利益实现的理由。毕竟，“人们一旦参加程序，就很难抗拒程序带来的后果，除非程序的进行明显不公正”［7］，这也就为土地权利人理性地看待并接受行政征收导致的对其或大或小的不利后果奠定了心理基础。显然，公开的调查既可以充分调查征收案的合法性、必要性、合理性，又可以充分缓解征收者与被征收者之间的矛盾,避免了双方当事人之间的对立情绪,甚至还起着强化土地权利人对征收的认同感,从而既可以提高征收的规范性，又可以有效地预防可能的社会矛盾。此外，我国台湾地区和加拿大的成功经验告诉我们，调查并没有降低行政效率。
5、决定。
土地征收委员会应当于调查结束后的15日内，根据调查结果做出书面裁决书，并书面送达用地机构、土地权利人。裁决书不得以调查结果以外的当事人不知道或没有论证的事实作为根据。裁决书应当包括决定、理由、救济方式三部分。不管批准与否，征收委员会均应在裁决书中说明理由。“裁决理由应将调查的结果，认定证据时的主要考虑，以及基于此等考虑法律所为之判断，明白简要地进行综合说明”［8］。裁决书一经做出即生效力。
6、补偿。
用地机构须于县（县级市）土地管理局公告期满的90日内与土地权利人协商确定补偿金额，达成补偿协议。补偿协议须采取书面形式，于双方签字后生效。用地机构须于协议达成后的15日内将补偿费交付土地权利人。若用地机构未于该15日内向土地权利人支付补偿费，土地权利人既可以向土地征收委员会申请征收裁决失效，也可以向法院诉请强制执行；在法院执行终结前，用地机构无权向该县（县级市）国土资源局申请征收土地的执行。若双方未能在公告期满的90日内达成协议，任何一方可以在该公告期满的15日内就补偿金额向土地征收委员会申请裁决
7、执行。
为了防止“未征先用”、“未偿先用”现象的发生，用地机构须于支付补偿费后持支付凭证向土地所在地的县（县级市）国土资源局申请土地的变更登记。登记变更，所有权移转，征收程序正式结束，用地机构方可进入土地开展事业。在防止土地征收后土地闲置及违规用地等情形的发生方面，加拿大的做法值得借鉴。若土地征收后用地机构闲置土地或用途不符合原有目的,未经土地征收委员会的批准,用地机构不得将土地转让,原土地权利人有优先购买权。
注释：
［1］笔者认为，在我国，农地征收的范围是集体所有的农业用地，不包括集体所有的建设用地。（在此问题上，笔者的观点不完全趋同于传统观点。）对于商业用地，不管是集体所有的还是国有的，其流转均应通过商业方式。商业用地不需要也绝对不能通过行政征收的方式取得。因此，我国应开放建设用地二级市场，以满足商业开发土地问题，因为二十多年的实践证明国家垄断集体建设用地二级市场并没有达到预期的目的，反而造成了一定程度的土地征收权滥用，危害甚大。
［2］须说明的是，我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》所指的土地皆为农村集体所有的农用地。
［3］据国家有关统计资料显示，土地收益的分配中，政府大约得60%-70%，村一级集体经济组织得25%-30%，农民只得5%-10%。参阅刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社2006年6月第1版，第353页；
［4］杨春禧：《论征地程序改革与和谐社会的构建》，载《社会科学研究》2005年第5期，第116页
［5］孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第229页
［6］上世纪九十年代，中国行政法学界曾掀起过一场行政程序法研究的热潮。这股热潮大大提高了我国行政程序法的研究水平。但即使如此，作为行政程序之一种的土地征收程序仍鲜有学者作过专门研究。学界对土地征收程序的重视程度尚且如此，地方政府无视程序甚至视程序为妨碍便不足为奇。
［7］季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，载《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第20页
［8］应松年：《行政程序立法研究》，中国法制出版社2001年版，第332页