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编者按：
科技体制改革已经成为当下中国的热点话题，到底中国科技体制的问题出在哪里？应该如何改？这些疑惑都是需要理论界认真研究的问题，至少学者们应该发出一种自觉的理论追问。本着这个目的，本期专栏我们邀请三位长期从事科技政策研究的学者，就此话题从不同角度展开讨论，希望能够全面展现中国科技体制中存在的问题以及可能的解决策略。
摘 要：中国已经错过了科技体制改革的最佳时机，而且改革的机遇窗口正在关闭。中国科技体制存在的问题可以归纳为宏观上体制关系没有理顺，缺乏执行力；从中观上科研经费的分配不公平；在微观上则表现在对科学家的评价体系不合理。所以，改革应该从这三方面突破。
关键词：科技体制；改革；创新
英国作家狄更斯的小说《双城记》是这么开头的：“这是最好的时代，这是最坏的时代。”用这句话来套用中国科技创新也许再合适不过了。
现在无疑是中国科技创新的“最好的时代”。中国自改革开放以后经历了科学研究最稳定的时期；科研经费的增长持续、稳定而且高于GDP的增长；人才质量的提高虽然明显赶不上数量，但确实在提高；收入《科学引文索引》（Science Citation Index）的中国科学家的论文呈井喷趋势；中国发明家在本国和世界申请的专利数也在上升。还有不少类似的可以说明“最好”的指标。与此同时，世界发达国家则处于“最坏的时代”，不但经济一蹶不振，甚至弃教育和科研于不顾，大学学费飞涨，课程缩减，教师工资冻结甚至削减，并有被解雇之虞，也迫使大量的原来准备留在那里工作的留学生海归。
现在又似乎是中国科技创新的“最坏的时代”。中国相当一部分科研经费被浪费、滥用甚至贪污；产出与投入极不相称——真正具有市场竞争力的创新产品和一流的科学成就寥寥无几；学术不端严重侵蚀中国的科研队伍，据调查，超过六成的科技工作者认为中国科研道德水平下降，超过五成的研究生认为“青年科技工作者是违背科研道德与诚信最严重的群体”，美国《科学》（Science）和英国《自然》（Nature）、《柳叶刀》（The Lancet）等国际最具影响的科学期刊也连篇累牍发表新闻或评论，披露和抨击中国科学家违法学术道德的事件，中国的学术道德维护似乎“到了最危险的时刻”；[1]相当一部分大学生、研究生没有获适应市场需求的教育。更令人担忧的是，科技人员乃至科技和政治领导人并没有意识到科技体制面临诸多挑战，急需改革。
1. 科技体制改革已经错过最佳时机
《自然》杂志继2003年12月18日推出第一期《中国之声》（China Voices）专刊后，又于2004年11月18日出版了第二期。其中两篇文章——“中国科技需要的根本转变：从传统人治到竞争优胜体制”和“大科学和小科学”——表达了海内外华裔科学家对中国科学技术发展的担忧。[2]
前一篇文章的作者为当时在美国的饶毅和鲁白与中国科学家邹承鲁，第二篇文章的作者为美国的蒲慕明。三位海外学者都参与了中国科学院上海神经科学研究所的建立，蒲慕明从建所至今一直是所长，饶毅当时不但在神经所兼职，还是中科院上海交叉科学研究所共同所长，而鲁白是科技部的顾问。
正因为他们参与并见证了中国科学的发展，了解其问题所在，所以写出的文章一针见血，尤其针对当时正在制定的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》。①他们认为，改革开放后的中国科技界仍然沿用计划体制，行政力量左右甚至主导科学研究，热衷组织“大科学”项目，缺乏竞争机制，同行评议形同虚设，不但造成了科技经费的浪费与贪污，更抑制了中国社会原本就不旺盛的科学精神。
饶毅等人的文章总结了政治与科技“严重错位”的三个方面。 第一，国家领导人有时直接参与具体科技课题的选择，导致科学问题的政治化或非专业化。 ②第二，科技专家参与与己领域相去甚远的项目的评审，导致评价的随意性。第三，各部委中下层管理人员权力过大。
在饶毅等人看来，要实现从人治到竞争优胜的转变，首先必须明确政治与科技的界限，并提出了提高中国科技效率的改革三项原则：第一，中央领导可以依据社会需要，参考科技界领导及专家意见，决定国家科技总体经费，但只有在国家特别需要的紧急情况下才过问具体课题。第二，专家委员会只参加自己可以理解其相对优势的课题的同行评议。第三，具体课题的选择必须由相应领域的专家来做，不允许行政人员影响甚至控制资助决定。鉴于中国科学技术部权力之大已严重制约科技进步，他们建议将科技部改为总理科技办公室，只管宏观政策制定而不管围观经费分配。
与饶毅等人相呼应，蒲慕明指出，中国的少数科学或政治领导人热衷于“由上而下”地组织需要大量科研经费、由众多实验室和科研人员参加的“大科学”计划，认为“大科学”代表着科学发展的趋势，可以取得有“显示度”的成果。这些“大科学”项目包括科技部的863和973项目以及由当时正在制定中的中长期科技规划所可能衍生的巨型项目。大科学家都忙着撰写“大科学”项目的申请书，从政府从忽悠高达几亿到几十亿的经费。在科研经费持续增长但资源仍然有限的情况下，“计划经济”模式的“大科学”牺牲了由个别科学家发起、只有一个或几个实验室参加、并经过有竞争的同行评审的“市场经济” 模式的“小科学”项目，不利于科学家探索科学前沿和追求卓越。
在日益加剧的国际科学竞争中，也许是民族自尊心驱使了政府及科学管理者仓促上马“大科学”项目。但“大科学”项目本身是有风险的，必须有细致的规划，有能力正确评估在特定领域内是否有足够的训练有素的研究人员来开展这些项目。否则一旦押错宝，后果堪忧，而中国在“大科学”项目的组织、评估以及对进行中的项目的监督等方面也问题多多。蒲慕明更直言不讳地指出，不少科学家不是通过严格的同行评审、而是通过机构或个人关系入选863或973等项目，他们产出很低，造成了大量的研究经费的浪费。
两篇文章言辞犀利，但说的都是大实话。它们都将矛头直接指向控制一部分来自政府的科技经费的科技部：“只要科技部继续管理大量经费，就难以避免庸才继续影响或统治科技前沿人才”。 两篇文章应该说是恰逢其时，因为当时国家正在制定中长期规划，为到2020年中国科学技术的发展描绘蓝图。正如饶毅、鲁白和邹承鲁指出的那样，中长期规划如果能对中国科技体制和中国可持续发展产生长期影响力，一定是营造良好的科技体制和环境，发挥优秀人才的创造性，让他们专心在其专业上做出成就，而不是确立具体的大项目。如果中国科技乃至政治领导人能够虚怀若谷，或者至少抱着兼听则明的态度倾听不悦耳和不和谐的声音，不但对规划的制定，而且对科技体制改革和完善都是有益的。
事与愿违的是，改革之声没有受到重视，中国科学界错失了承前启后、推动科技体制进一步改革的最佳时机！
2008年，世界金融危机爆发，又给中国提供了反思其发展的千载难逢的机遇。但是，中国只是亦步亦趋地跟着其他国家启动刺激经济发展的措施，没有适时致力于更广泛的经济、科技乃至政治等体制的改革，从而错过了历史提供的良机。就创新而言，一旦西方发达国家走出“最坏的时代”——这些国家的自我纠错功能保证它们必然会走出来，问题只是什么时候走出来——它们的机制能保证源源不断的创新。[5]
2. 理顺宏观体制
中国科技体制存在的问题，可以归纳为宏观上体制关系没有理顺，缺乏执行力；中观上的科研经费分配的不公平；微观上则表现在对科学家的评价体系不合理。所以，改革应该从这三方面突破。
中国科技发展不是科技部一家的事。事实上，科技部缺乏当年聂荣臻领导下的国家科委对中国科技的绝对领导地位，只是从其工作属性负责制定宏观科技政策和执行一定的政府科技拨款，而中国政府的大部分科技支出和研发经费是由其他政府部门负责管理的。从这点看，将中国科技创新存在问题完全归咎于科技部也不见得公平。
由于中国整个体制的条、块分割和“科技说起来重要、做起来未必”的现实，科技部在国务院内部的地位并不高（环境保护部的境遇也大致相同）。它与发展和改革委员会、工业和信息产业化部、教育部、中国科学院、国家自然科学基金会、农业部、卫生部、环保部等在科技创新的使命上有交叉和重叠，但是，其地位不如发改委和工信部，又受到财政部等的制肘。同时，国家对科技部近年来的工作显然不满意，这从战略型新兴产业由发改委和工信部牵头可以看出，尽管其选定的领域都与科技部的前期工作（比如863项目、火炬计划等）有直接关系。同时，科技部与中科院的关系也是磕磕碰碰，这从中长期规划出台不久中科院便启动“创新2020”研究可见一斑。
国家显然也看到了科技部在促进科技与经济的结合上捉襟见肘，缺乏协调能力，所以，在制定执行中长期规划的配套政策时，专门规定相关政策由其他部委或科技部和相关部委共同负责。笔者等人的研究也发现，2006年后出台的创新政策不但参与的部委数增加，而且发改委、财政部等的作用明显增强。[6]
如何解决科技部力量有限、在国家现在的架构下不足以承担领导中国科技事业的重任这个问题？美国著名的中国科技政策专家苏迈德教授（Richard P. Suttmeier）认为，中国有必要建立一个类似于美国科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy）的机构，来统一对中国科技的领导工作，并在其框架内设立一个类似于美国总统科技顾问委员会（The President’s Council of Advisors on Science and Technology, PCAST）的机构来提供科技发展的咨询建议。[7] ①
由于科技、创新和教育涉及到国家的方方面面，要真正落实“科教兴国”的战略，国家的确需要一个具有相当地位并拥有实权的部委级机构（这个机构的名称并不重要），而不仅仅是每年只碰一、两次头的国家科教领导小组所设的办公室或当科技顾问委员会（中国科学院和工程院院士多少能起顾问的作用），由一位同时担任中共中央政治局委员和副总理的领导专职总抓。否则再改革也是换汤不换药，新瓶装旧酒。
这一机构首先要做两件事。第一，清理自1980年以来颁布的科技创新政策，确认哪些已经失效，哪些可以继续执行，哪些应该修订，并提出需要制定哪些新的政策。其目的在于弄明白政府在创新中究竟应该扮演怎样的角色，政府不应该做什么。
第二，对全国的科技实力摸底。那些定量的指标固然鼓舞人心，但是，那些实实在在的东西更重要。摸底的目的是弄明白为什么在1978年中国会欢呼“科学的春天”，而现在科研、教育经费大幅提高科学界却不见太多的春天的景象。
3. 公平、公正、合理分配经费
毫不夸张地说，中国科技界对现行的科研经费分配方式怨声载道，尤其对行政人员的干预、黑箱操作、缺乏透明度、经费被挪作他用、寻租和腐败等深恶痛绝，小项目过度竞争，大项目投入与产出不成比例，研究人员既是“运动员”又当“裁判员”更成为诟病。2010年9月，已经从美国海归的施一公和饶毅为《科学》杂志撰写社论，再次提到少部分官员及其赏识的科学家以“专家意见”和“国家重大需求”的名义瓜分科研经费，严重压抑了中国的创新。[8]中国科学缺少经费，缺的是公平、公正、合理分配钱的制度。而在制度层面上，科学共同体并不遵循已有的规则。比如，在经费分配方面，同行评议多少被误用甚至滥用。
其实，任何国家的科研经费的分配都不可能是绝对公平的，富者愈富、穷者愈穷的“马太效应”到处可见。但是，规则的透明性、同行评议制度的执行、独立自主的科学共同体、尤其是对违反规则者严惩不贷，从制度层面保证了经费分配的相对公平。
解决这个问题没有一定之规。美国的国立卫生研究所（National Institutes of Health）既有保证其研究人员的intramural经费，也有对外开放竞争的 extramural经费；国家实验室（National Labs）也有营运和研究经费的保证；国家科学基金会（National Science Foundation）的经费则面向几乎所有的学科领域。在英国，研究委员会（Research Councils）资助在大学的实验室，著名的剑桥大学分子生物学实验室就是由医学研究委员会（Medical Research Council）资助的；各研究委员会也有常年和临时性的竞争性的项目。 近30年来，中国在向国外学习的过程中初步形成了一套研究资助体系。鉴于科学研究资助体系的形成都有其历史和文化的积淀，要推倒重来不切实际，但并不妨碍继续学习国外的经验来完善现有的体系。在这方面，英国的大学研究评比制度（Research Excellence Framework, REF）具有的经费分配的功能也许可资借鉴。[9]它大概有下面几方面的特点。
第一，REF每若干年进行一次，上次是2008年，下次是2014年。由于时间跨度比较大（下次评比的论文或成果必须是在2008-2013年公开了的），这就给了科学家足够的创造重要成果的时间。
第二，各专业遴选出一个评审小组，由它对所在专业的所有论文进行同行评议，打分分成1-4星，而每一星相对于一定的权重，用来确定各校在各个专业组的排名。注意，排名是针对某个专业和学校而不是某个科学家，并由此确定在下次评比之前某个大学的相关专业和整个大学从国家获得的研究经费。当然，排名不仅决定经费，更关乎声誉。
第三，每个参与评比的科学家只提供4篇代表作（不一定是论文，也可以是其他的成果，如社会科学专著、艺术展览等），这就决定了科学家不会为了追求论文的数量而牺牲质量。同行评议不考虑发表论文的杂志的影响因子（Impact Factor）的高低和引文的多少，从而排除了采取各种手段增加引用等投机取巧的因素。当然，在影响因子高的杂志上发表的论文往往是质量高的论文。
第四，所有在职的科学家都要参与评比，不参加等于是“职业自杀”，有可能转成专职教师。同时，对于刚入职或因各种原因（比如女科学家生育、暂时中止研究去创业等）而没有4篇代表作的科学家会给予一定的豁免。
当然，REF也有弊端。比如，同行评议是一个主观的过程，如何保证真正优秀的成果得到同行的承认。又比如，没有规定参加评比的成果必须是在递交评比的学校做出的，于是，各校有可能临时抱佛脚去挖“貌似”优秀的科学家。
为了克服这些问题，产出在最后的排名时只占65%。REF还要求提供书面材料，叙述成果的社会影响（20%）和所在专业的研究环境（15%），比如研究生培养等。这不能泛泛而谈，社会影响必须联系到具体成果。
REF不是灵丹妙药，在英国行之有效到了中国很可能会因“中国特色”而水土不服。但是，它至少对克服中国科研经费分配的弊端提供了一种启发性的思路。
4. 对人才一视同仁
人才是创新的关键之一。但是，“文化大革命”给中国的高等教育和人才培养造成了巨大损失，人才断层迄今没有完全填平；开放带来的人才外流，导致国内高端人力资源的匮乏；近年来高等教育的扩张多少是以牺牲质量为代价的；中国社会日趋老龄化，更将影响到未来中国科技的潜力。总之，人才挑战对于中国创新的影响不可小觑。[10]
人才评价的问题也日益突出。这方面，美国的终身教授制度值得借鉴，其好处在于给科学家5-6年的时间来表现。将这个制度与上面提到的REF结合起来，也许是评价科学家个人和大学、科研机构的有效方法。
需要特别指出的是，在人才评价时应一视同仁。现有的人才评价体系、尤其是各种人才“计划”和“工程”，不同程度地歧视中国培养的科学家、非名校培养的科学家、不同年龄段的科学家等，造成了竞争的不公平。遗憾的是，有些歧视政策甚至出自那些在国外公平竞争的环境中获益的科学家之手。试想，如果他们在学术成长期也遭遇类似的歧视政策，他们会有今天吗？ ①
2011年，中国科学院院士选举，曾任美国大学正教授、讲习教授而且海归后做出优异学术成就的施一公、饶毅和韩家淮落选，而只在国外做过学生或博士后就回国、成就不如施、饶、韩且在国内工作迄今国际影响极小的人却当选，这似乎是情理之外，但又在笔者意料之中。这固然可以归咎于“逆淘汰”和“斥才”、“惧才”、“拒才”，[11]但它更反映出不同背景和群体的科学家之间的隔阂和彼此极不信任。这一政策导向如不及时纠正，将带来人才政策设计时始料未及的结果，对人才的冲击将不亚于“文化大革命”。
总之，中国处于科技创新的“最好的时代”，但一些“最坏的时代”的迹象也已经显现出来。如果不抓住稍纵即逝的“最好的时代”，中国科技创新有可能永远处于目前这种好坏参半、不上不下的局面。而一位资深中国科学政策专家更在中长期规划发布后不久语重心长地说，规划是中国老百姓给科学共同体的最后的机会，机不可失，时不我待！
参考文献：
[1] 刘莉、付毅飞.学术道德维护到了最危险的时刻——院士专家为遏制学风下滑寻找出路 [N].《科技日报》，2010年11月1日.
[2] 饶毅、鲁白、邹承鲁.中国科技需要的根本转变：从传统人治到竞争优胜体制 [J].《自然》杂志《中国之声》第二期（2004年）；蒲慕明，“大科学和小科学”[J].《自然》杂志《中国之声》第二期（2004年）.
[3] http://www.iwatchnews.org/2011/08/31/6064/obama-backed-solar-firm-collapses-after-big-federal-loan-guarantee (2012年6月2日).
[4] Editorial, “Diversionary Tactics” [J]. Nature, Vol. 436 (14 July 2005), p. 152.
[5] Adam Segal. Advantage: How American Innovation Can Overcome the Asian Challenge [M]. New York: W. W.
科技体制改革已经成为当下中国的热点话题，到底中国科技体制的问题出在哪里？应该如何改？这些疑惑都是需要理论界认真研究的问题，至少学者们应该发出一种自觉的理论追问。本着这个目的，本期专栏我们邀请三位长期从事科技政策研究的学者，就此话题从不同角度展开讨论，希望能够全面展现中国科技体制中存在的问题以及可能的解决策略。
摘 要：中国已经错过了科技体制改革的最佳时机，而且改革的机遇窗口正在关闭。中国科技体制存在的问题可以归纳为宏观上体制关系没有理顺，缺乏执行力；从中观上科研经费的分配不公平；在微观上则表现在对科学家的评价体系不合理。所以，改革应该从这三方面突破。
关键词：科技体制；改革；创新
英国作家狄更斯的小说《双城记》是这么开头的：“这是最好的时代，这是最坏的时代。”用这句话来套用中国科技创新也许再合适不过了。
现在无疑是中国科技创新的“最好的时代”。中国自改革开放以后经历了科学研究最稳定的时期；科研经费的增长持续、稳定而且高于GDP的增长；人才质量的提高虽然明显赶不上数量，但确实在提高；收入《科学引文索引》（Science Citation Index）的中国科学家的论文呈井喷趋势；中国发明家在本国和世界申请的专利数也在上升。还有不少类似的可以说明“最好”的指标。与此同时，世界发达国家则处于“最坏的时代”，不但经济一蹶不振，甚至弃教育和科研于不顾，大学学费飞涨，课程缩减，教师工资冻结甚至削减，并有被解雇之虞，也迫使大量的原来准备留在那里工作的留学生海归。
现在又似乎是中国科技创新的“最坏的时代”。中国相当一部分科研经费被浪费、滥用甚至贪污；产出与投入极不相称——真正具有市场竞争力的创新产品和一流的科学成就寥寥无几；学术不端严重侵蚀中国的科研队伍，据调查，超过六成的科技工作者认为中国科研道德水平下降，超过五成的研究生认为“青年科技工作者是违背科研道德与诚信最严重的群体”，美国《科学》（Science）和英国《自然》（Nature）、《柳叶刀》（The Lancet）等国际最具影响的科学期刊也连篇累牍发表新闻或评论，披露和抨击中国科学家违法学术道德的事件，中国的学术道德维护似乎“到了最危险的时刻”；[1]相当一部分大学生、研究生没有获适应市场需求的教育。更令人担忧的是，科技人员乃至科技和政治领导人并没有意识到科技体制面临诸多挑战，急需改革。
1. 科技体制改革已经错过最佳时机
《自然》杂志继2003年12月18日推出第一期《中国之声》（China Voices）专刊后，又于2004年11月18日出版了第二期。其中两篇文章——“中国科技需要的根本转变：从传统人治到竞争优胜体制”和“大科学和小科学”——表达了海内外华裔科学家对中国科学技术发展的担忧。[2]
前一篇文章的作者为当时在美国的饶毅和鲁白与中国科学家邹承鲁，第二篇文章的作者为美国的蒲慕明。三位海外学者都参与了中国科学院上海神经科学研究所的建立，蒲慕明从建所至今一直是所长，饶毅当时不但在神经所兼职，还是中科院上海交叉科学研究所共同所长，而鲁白是科技部的顾问。
正因为他们参与并见证了中国科学的发展，了解其问题所在，所以写出的文章一针见血，尤其针对当时正在制定的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》。①他们认为，改革开放后的中国科技界仍然沿用计划体制，行政力量左右甚至主导科学研究，热衷组织“大科学”项目，缺乏竞争机制，同行评议形同虚设，不但造成了科技经费的浪费与贪污，更抑制了中国社会原本就不旺盛的科学精神。
饶毅等人的文章总结了政治与科技“严重错位”的三个方面。 第一，国家领导人有时直接参与具体科技课题的选择，导致科学问题的政治化或非专业化。 ②第二，科技专家参与与己领域相去甚远的项目的评审，导致评价的随意性。第三，各部委中下层管理人员权力过大。
在饶毅等人看来，要实现从人治到竞争优胜的转变，首先必须明确政治与科技的界限，并提出了提高中国科技效率的改革三项原则：第一，中央领导可以依据社会需要，参考科技界领导及专家意见，决定国家科技总体经费，但只有在国家特别需要的紧急情况下才过问具体课题。第二，专家委员会只参加自己可以理解其相对优势的课题的同行评议。第三，具体课题的选择必须由相应领域的专家来做，不允许行政人员影响甚至控制资助决定。鉴于中国科学技术部权力之大已严重制约科技进步，他们建议将科技部改为总理科技办公室，只管宏观政策制定而不管围观经费分配。
与饶毅等人相呼应，蒲慕明指出，中国的少数科学或政治领导人热衷于“由上而下”地组织需要大量科研经费、由众多实验室和科研人员参加的“大科学”计划，认为“大科学”代表着科学发展的趋势，可以取得有“显示度”的成果。这些“大科学”项目包括科技部的863和973项目以及由当时正在制定中的中长期科技规划所可能衍生的巨型项目。大科学家都忙着撰写“大科学”项目的申请书，从政府从忽悠高达几亿到几十亿的经费。在科研经费持续增长但资源仍然有限的情况下，“计划经济”模式的“大科学”牺牲了由个别科学家发起、只有一个或几个实验室参加、并经过有竞争的同行评审的“市场经济” 模式的“小科学”项目，不利于科学家探索科学前沿和追求卓越。
在日益加剧的国际科学竞争中，也许是民族自尊心驱使了政府及科学管理者仓促上马“大科学”项目。但“大科学”项目本身是有风险的，必须有细致的规划，有能力正确评估在特定领域内是否有足够的训练有素的研究人员来开展这些项目。否则一旦押错宝，后果堪忧，而中国在“大科学”项目的组织、评估以及对进行中的项目的监督等方面也问题多多。蒲慕明更直言不讳地指出，不少科学家不是通过严格的同行评审、而是通过机构或个人关系入选863或973等项目，他们产出很低，造成了大量的研究经费的浪费。
两篇文章言辞犀利，但说的都是大实话。它们都将矛头直接指向控制一部分来自政府的科技经费的科技部：“只要科技部继续管理大量经费，就难以避免庸才继续影响或统治科技前沿人才”。 两篇文章应该说是恰逢其时，因为当时国家正在制定中长期规划，为到2020年中国科学技术的发展描绘蓝图。正如饶毅、鲁白和邹承鲁指出的那样，中长期规划如果能对中国科技体制和中国可持续发展产生长期影响力，一定是营造良好的科技体制和环境，发挥优秀人才的创造性，让他们专心在其专业上做出成就，而不是确立具体的大项目。如果中国科技乃至政治领导人能够虚怀若谷，或者至少抱着兼听则明的态度倾听不悦耳和不和谐的声音，不但对规划的制定，而且对科技体制改革和完善都是有益的。
事与愿违的是，改革之声没有受到重视，中国科学界错失了承前启后、推动科技体制进一步改革的最佳时机！
2008年，世界金融危机爆发，又给中国提供了反思其发展的千载难逢的机遇。但是，中国只是亦步亦趋地跟着其他国家启动刺激经济发展的措施，没有适时致力于更广泛的经济、科技乃至政治等体制的改革，从而错过了历史提供的良机。就创新而言，一旦西方发达国家走出“最坏的时代”——这些国家的自我纠错功能保证它们必然会走出来，问题只是什么时候走出来——它们的机制能保证源源不断的创新。[5]
2. 理顺宏观体制
中国科技体制存在的问题，可以归纳为宏观上体制关系没有理顺，缺乏执行力；中观上的科研经费分配的不公平；微观上则表现在对科学家的评价体系不合理。所以，改革应该从这三方面突破。
中国科技发展不是科技部一家的事。事实上，科技部缺乏当年聂荣臻领导下的国家科委对中国科技的绝对领导地位，只是从其工作属性负责制定宏观科技政策和执行一定的政府科技拨款，而中国政府的大部分科技支出和研发经费是由其他政府部门负责管理的。从这点看，将中国科技创新存在问题完全归咎于科技部也不见得公平。
由于中国整个体制的条、块分割和“科技说起来重要、做起来未必”的现实，科技部在国务院内部的地位并不高（环境保护部的境遇也大致相同）。它与发展和改革委员会、工业和信息产业化部、教育部、中国科学院、国家自然科学基金会、农业部、卫生部、环保部等在科技创新的使命上有交叉和重叠，但是，其地位不如发改委和工信部，又受到财政部等的制肘。同时，国家对科技部近年来的工作显然不满意，这从战略型新兴产业由发改委和工信部牵头可以看出，尽管其选定的领域都与科技部的前期工作（比如863项目、火炬计划等）有直接关系。同时，科技部与中科院的关系也是磕磕碰碰，这从中长期规划出台不久中科院便启动“创新2020”研究可见一斑。
国家显然也看到了科技部在促进科技与经济的结合上捉襟见肘，缺乏协调能力，所以，在制定执行中长期规划的配套政策时，专门规定相关政策由其他部委或科技部和相关部委共同负责。笔者等人的研究也发现，2006年后出台的创新政策不但参与的部委数增加，而且发改委、财政部等的作用明显增强。[6]
如何解决科技部力量有限、在国家现在的架构下不足以承担领导中国科技事业的重任这个问题？美国著名的中国科技政策专家苏迈德教授（Richard P. Suttmeier）认为，中国有必要建立一个类似于美国科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy）的机构，来统一对中国科技的领导工作，并在其框架内设立一个类似于美国总统科技顾问委员会（The President’s Council of Advisors on Science and Technology, PCAST）的机构来提供科技发展的咨询建议。[7] ①
由于科技、创新和教育涉及到国家的方方面面，要真正落实“科教兴国”的战略，国家的确需要一个具有相当地位并拥有实权的部委级机构（这个机构的名称并不重要），而不仅仅是每年只碰一、两次头的国家科教领导小组所设的办公室或当科技顾问委员会（中国科学院和工程院院士多少能起顾问的作用），由一位同时担任中共中央政治局委员和副总理的领导专职总抓。否则再改革也是换汤不换药，新瓶装旧酒。
这一机构首先要做两件事。第一，清理自1980年以来颁布的科技创新政策，确认哪些已经失效，哪些可以继续执行，哪些应该修订，并提出需要制定哪些新的政策。其目的在于弄明白政府在创新中究竟应该扮演怎样的角色，政府不应该做什么。
第二，对全国的科技实力摸底。那些定量的指标固然鼓舞人心，但是，那些实实在在的东西更重要。摸底的目的是弄明白为什么在1978年中国会欢呼“科学的春天”，而现在科研、教育经费大幅提高科学界却不见太多的春天的景象。
3. 公平、公正、合理分配经费
毫不夸张地说，中国科技界对现行的科研经费分配方式怨声载道，尤其对行政人员的干预、黑箱操作、缺乏透明度、经费被挪作他用、寻租和腐败等深恶痛绝，小项目过度竞争，大项目投入与产出不成比例，研究人员既是“运动员”又当“裁判员”更成为诟病。2010年9月，已经从美国海归的施一公和饶毅为《科学》杂志撰写社论，再次提到少部分官员及其赏识的科学家以“专家意见”和“国家重大需求”的名义瓜分科研经费，严重压抑了中国的创新。[8]中国科学缺少经费，缺的是公平、公正、合理分配钱的制度。而在制度层面上，科学共同体并不遵循已有的规则。比如，在经费分配方面，同行评议多少被误用甚至滥用。
其实，任何国家的科研经费的分配都不可能是绝对公平的，富者愈富、穷者愈穷的“马太效应”到处可见。但是，规则的透明性、同行评议制度的执行、独立自主的科学共同体、尤其是对违反规则者严惩不贷，从制度层面保证了经费分配的相对公平。
解决这个问题没有一定之规。美国的国立卫生研究所（National Institutes of Health）既有保证其研究人员的intramural经费，也有对外开放竞争的 extramural经费；国家实验室（National Labs）也有营运和研究经费的保证；国家科学基金会（National Science Foundation）的经费则面向几乎所有的学科领域。在英国，研究委员会（Research Councils）资助在大学的实验室，著名的剑桥大学分子生物学实验室就是由医学研究委员会（Medical Research Council）资助的；各研究委员会也有常年和临时性的竞争性的项目。 近30年来，中国在向国外学习的过程中初步形成了一套研究资助体系。鉴于科学研究资助体系的形成都有其历史和文化的积淀，要推倒重来不切实际，但并不妨碍继续学习国外的经验来完善现有的体系。在这方面，英国的大学研究评比制度（Research Excellence Framework, REF）具有的经费分配的功能也许可资借鉴。[9]它大概有下面几方面的特点。
第一，REF每若干年进行一次，上次是2008年，下次是2014年。由于时间跨度比较大（下次评比的论文或成果必须是在2008-2013年公开了的），这就给了科学家足够的创造重要成果的时间。
第二，各专业遴选出一个评审小组，由它对所在专业的所有论文进行同行评议，打分分成1-4星，而每一星相对于一定的权重，用来确定各校在各个专业组的排名。注意，排名是针对某个专业和学校而不是某个科学家，并由此确定在下次评比之前某个大学的相关专业和整个大学从国家获得的研究经费。当然，排名不仅决定经费，更关乎声誉。
第三，每个参与评比的科学家只提供4篇代表作（不一定是论文，也可以是其他的成果，如社会科学专著、艺术展览等），这就决定了科学家不会为了追求论文的数量而牺牲质量。同行评议不考虑发表论文的杂志的影响因子（Impact Factor）的高低和引文的多少，从而排除了采取各种手段增加引用等投机取巧的因素。当然，在影响因子高的杂志上发表的论文往往是质量高的论文。
第四，所有在职的科学家都要参与评比，不参加等于是“职业自杀”，有可能转成专职教师。同时，对于刚入职或因各种原因（比如女科学家生育、暂时中止研究去创业等）而没有4篇代表作的科学家会给予一定的豁免。
当然，REF也有弊端。比如，同行评议是一个主观的过程，如何保证真正优秀的成果得到同行的承认。又比如，没有规定参加评比的成果必须是在递交评比的学校做出的，于是，各校有可能临时抱佛脚去挖“貌似”优秀的科学家。
为了克服这些问题，产出在最后的排名时只占65%。REF还要求提供书面材料，叙述成果的社会影响（20%）和所在专业的研究环境（15%），比如研究生培养等。这不能泛泛而谈，社会影响必须联系到具体成果。
REF不是灵丹妙药，在英国行之有效到了中国很可能会因“中国特色”而水土不服。但是，它至少对克服中国科研经费分配的弊端提供了一种启发性的思路。
4. 对人才一视同仁
人才是创新的关键之一。但是，“文化大革命”给中国的高等教育和人才培养造成了巨大损失，人才断层迄今没有完全填平；开放带来的人才外流，导致国内高端人力资源的匮乏；近年来高等教育的扩张多少是以牺牲质量为代价的；中国社会日趋老龄化，更将影响到未来中国科技的潜力。总之，人才挑战对于中国创新的影响不可小觑。[10]
人才评价的问题也日益突出。这方面，美国的终身教授制度值得借鉴，其好处在于给科学家5-6年的时间来表现。将这个制度与上面提到的REF结合起来，也许是评价科学家个人和大学、科研机构的有效方法。
需要特别指出的是，在人才评价时应一视同仁。现有的人才评价体系、尤其是各种人才“计划”和“工程”，不同程度地歧视中国培养的科学家、非名校培养的科学家、不同年龄段的科学家等，造成了竞争的不公平。遗憾的是，有些歧视政策甚至出自那些在国外公平竞争的环境中获益的科学家之手。试想，如果他们在学术成长期也遭遇类似的歧视政策，他们会有今天吗？ ①
2011年，中国科学院院士选举，曾任美国大学正教授、讲习教授而且海归后做出优异学术成就的施一公、饶毅和韩家淮落选，而只在国外做过学生或博士后就回国、成就不如施、饶、韩且在国内工作迄今国际影响极小的人却当选，这似乎是情理之外，但又在笔者意料之中。这固然可以归咎于“逆淘汰”和“斥才”、“惧才”、“拒才”，[11]但它更反映出不同背景和群体的科学家之间的隔阂和彼此极不信任。这一政策导向如不及时纠正，将带来人才政策设计时始料未及的结果，对人才的冲击将不亚于“文化大革命”。
总之，中国处于科技创新的“最好的时代”，但一些“最坏的时代”的迹象也已经显现出来。如果不抓住稍纵即逝的“最好的时代”，中国科技创新有可能永远处于目前这种好坏参半、不上不下的局面。而一位资深中国科学政策专家更在中长期规划发布后不久语重心长地说，规划是中国老百姓给科学共同体的最后的机会，机不可失，时不我待！
参考文献：
[1] 刘莉、付毅飞.学术道德维护到了最危险的时刻——院士专家为遏制学风下滑寻找出路 [N].《科技日报》，2010年11月1日.
[2] 饶毅、鲁白、邹承鲁.中国科技需要的根本转变：从传统人治到竞争优胜体制 [J].《自然》杂志《中国之声》第二期（2004年）；蒲慕明，“大科学和小科学”[J].《自然》杂志《中国之声》第二期（2004年）.
[3] http://www.iwatchnews.org/2011/08/31/6064/obama-backed-solar-firm-collapses-after-big-federal-loan-guarantee (2012年6月2日).
[4] Editorial, “Diversionary Tactics” [J]. Nature, Vol. 436 (14 July 2005), p. 152.
[5] Adam Segal. Advantage: How American Innovation Can Overcome the Asian Challenge [M]. New York: W. W.