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中图分类号：C93 文献标识码： A 文章编号：
上海街头艺人的街头表演俨然已成为一道独特的城市景观，但在国际化的城市发展目标下，给城市管理也提出一个新课题。上海市人大代表和委员建议制定《上海市城市街头艺人管理条例》对其进行管理。但是否需要该条例，值得探究。
关键词：街头艺人；《上海市城市街头艺人管理條例》；演出许可证；管理
一、上海街头艺人“社会问题”的提出
上海——这座繁华的城市，就像纽约、巴黎等国际化大都市一样，到处可以看到街头艺人的艺术创作和才艺表演。他们在热闹的街头、繁华的地段表演，没什么特别的行头。但街头艺人的出现，给城市管理带来了一些挑战。上海虽然朝着国际化大都市发展，但是城市的公共空间其实还没有真正开放，街头艺人的数量不断增加，城市管理的要求也不断提高，所以这一“社会问题”越来越受关注。
二、街头艺人需管理的原因
街头表演是国际化大都市繁荣与成熟的一个标志，如果做好引导、管理工作，必定会给城市带来新鲜血液，促进城市文化繁荣，为旅游景点增添色彩。但上海目前对街头艺人的管理和规范并不明确，基本是由城管来管理，而常用的手段只是驱散。这一管理现状远远不能满足国际化的发展目标对上海城市秩序的管理要求。
街头艺人数量不仅多，而且分散，表演的场所不固定，基本又是公共场所，所以，有些时候会造成噪声污染、导致人群拥挤，影响道路交通安全和社会治安，影响市容等。但考虑到街头表演给城市带来的人文含量和人性化活力，又不能盲目禁止街头表演。因此，为了促使街头表演的健康有序发展，使城市文化内涵更多元化，亟需科学正确地对其进行管理。
三、世界各地对街头艺人的管理实践
在世界各地旅游业发达的城市或知名观光景点，都能见到街头艺人的魅力背影，这些艺术达人创作的丰富多彩的街头艺术已成为独特的流动风景，引人关注。
我国台湾地区曾经禁止街头表演，但后来又解禁，在1994 年还通过《街头艺人从事艺文活动许可办法》。该办法规定，街头艺人需要考试，只有通过考试才能取得表演许可证，并且需在相关法令规定的范围内，才能在市区公共场所进行表演活动。
在崇尚自由的欧美国家里，街头艺人更是随处可见，他们以多样化的艺术表演形式诠释着自己对生活的理解。对此，这些欧美国家采取的是一种开放的态度。但是为了提高表演的的品质，这些街头艺人也是需要考试的，考试通过的人才有在街头展示才艺的资格，并获得一定报酬。
四、《上海市城市街头艺人管理条例》的提出
针对上海街头艺人问题，上海市人大代表和委员经过调研认为，城市街头艺人大致可以分为乞讨型和艺术型两类。为了展现国际大都市的文化气度和内涵，需要转变对街头艺人的管理态度和管理方式，给真正的街头艺术留下一定的自由发展空间。对于前者应由其公益性组织等进行救助，而后者则需要鼓励、引导和规范，因此，他们建议制定《上海市城市街头艺人管理条例》（以下简称《管理条例》），具体就是要明确“街头艺人”身份、鉴定其才艺、认定表演方式、审批表演时间、空间的申请等，以便对街头艺人颁发演出许可证，进行有效管理。
对街头艺人进行管理符合维护社会公共利益的目标和要求，但是要不要制定《管理条例》、对街头艺人颁发演出许可证却是值得我们研究和探讨的。
五、颁发演出许可证的法律依据问题
颁发演出许可证涉及行政许可问题。根据我国实施的《行政许可法》，我们知道，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的具体行政行为。作为一种事前监督行为，它对公民的权利行使有较大限制。
那么街头艺人在城市公共场所进行表演和创作，是否属于行政许可事项的范围呢？我们看一下《行政许可法》第12条的规定，该条前五款具体规定了可以设定行政许可的事项，很明显街头艺人在公共场所卖艺并不在这五款的规定之中，而第六款“法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项”是一项兜底性规定，所以难以排除。而且第12条只是规定“可以”设定，而不是“必须”。《行政许可法》第13条规定，第12条中列举的事项如果能够通过公民、法人或其他组织自主决定、市场竞争机制有效调节、行业组织或中介机构自律管理、行政机关采取事后监督等方式予以规范的，可以不设定行政许可。
所以根据《行政许可法》这两条的规定，针对上海市街头艺人的管理问题，并不是必须制定《管理条例》，而别无他法。另外，根据我国《立法法》等法律的规定，地方性法规对于有关资格资质类的许可事项并没有权力设置相关规定，因此，制定《管理条例》赋予街头艺人合法身份、进行资质认定、颁发演出牌照在立法上都是有障碍的。
根据行政法上的优先性原则，在市场能够调节、个人能够自治、行业能够自律时，政府不应该对公民权利进行事先干预。只有在它们都失灵的情形下，政府才应去发挥其监管作用。所以，对于街头艺人的问题，我们可以考虑成立一个街头艺人管理协会，就像其他社会组织一样，代政府行使管理职能，进行行业自律管理。
目前，并没有实践表明，这样一类社会组织不能对街头艺人进行有效管理。我们知道街头艺人数量不稳定，且分散，若全由政府部门来管，又要有效率，势必要消耗不小成本。并且管理的前提是需要理顺文化与城管、交通等各部门间相应管理职责。但是如果分区域设立街头艺人管理协会，那么会既方便管理，又方便对他们进行普法宣传，让他们了解更多相关的法律知识。
针对街头艺人可能引起的社会问题，我们有《道路交通安全法》、《噪声污染法》、《治安管理法》等，这些法律法规都是针对所有公民的，任何人都要遵守这些规定，街头艺人也不例外。所以，这些不好的影响都会得到很好的控制和解决。
若上海真的实施《管理条例》，对街头表演设定行政许可，那那些不能取得演出许可证的人就不能在公共场所进行表演，这在一定程度上是否侵害了公民的宪法权利呢，因为他们的表演并不一定侵犯他人利益、违反社会公共利益。相反，现实中很多人非常欣赏和享受街头艺人的表演，相互之间还是有所收获的。
六、结论
城市街头是催生艺术表演和艺术创作的肥沃土壤，街头艺人的表演能够发扬和传承民间民俗文化。目前上海市的街头艺术还处于发展状态，这种“另类”文化产业是需要政府扶持的，但不应该有过多的限制。我们在主张借鉴其他地方的管理经验的同时，也要进一步探索和完善上海市街头艺人的管理模式和服务机制，以使我们的城市更和谐，更有色彩、更有活力。
参考文献：
[1]茅铭晨.政府管制法学原论[M].上海：上海财经大学出版社，2005：25-40
[2]庄序莹.公共管理学[M].上海：复旦大学出版社，2007
[3]刘建.严堵还是正名街头艺人管理引发热议[N].法制日报,2012-10-8(004)
[4]徐荔、翟臖.形形色色艺人频现上海街头 封堵还是疏导？[N].上海法治报,2012-10-26(A02)
作者简介：张书美，女，上海师范大学法政学院研究生，专业：法律硕士；
谢二成，男，上海师范大学法政学院研究生，专业：法律硕士。
上海街头艺人的街头表演俨然已成为一道独特的城市景观，但在国际化的城市发展目标下，给城市管理也提出一个新课题。上海市人大代表和委员建议制定《上海市城市街头艺人管理条例》对其进行管理。但是否需要该条例，值得探究。
关键词：街头艺人；《上海市城市街头艺人管理條例》；演出许可证；管理
一、上海街头艺人“社会问题”的提出
上海——这座繁华的城市，就像纽约、巴黎等国际化大都市一样，到处可以看到街头艺人的艺术创作和才艺表演。他们在热闹的街头、繁华的地段表演，没什么特别的行头。但街头艺人的出现，给城市管理带来了一些挑战。上海虽然朝着国际化大都市发展，但是城市的公共空间其实还没有真正开放，街头艺人的数量不断增加，城市管理的要求也不断提高，所以这一“社会问题”越来越受关注。
二、街头艺人需管理的原因
街头表演是国际化大都市繁荣与成熟的一个标志，如果做好引导、管理工作，必定会给城市带来新鲜血液，促进城市文化繁荣，为旅游景点增添色彩。但上海目前对街头艺人的管理和规范并不明确，基本是由城管来管理，而常用的手段只是驱散。这一管理现状远远不能满足国际化的发展目标对上海城市秩序的管理要求。
街头艺人数量不仅多，而且分散，表演的场所不固定，基本又是公共场所，所以，有些时候会造成噪声污染、导致人群拥挤，影响道路交通安全和社会治安，影响市容等。但考虑到街头表演给城市带来的人文含量和人性化活力，又不能盲目禁止街头表演。因此，为了促使街头表演的健康有序发展，使城市文化内涵更多元化，亟需科学正确地对其进行管理。
三、世界各地对街头艺人的管理实践
在世界各地旅游业发达的城市或知名观光景点，都能见到街头艺人的魅力背影，这些艺术达人创作的丰富多彩的街头艺术已成为独特的流动风景，引人关注。
我国台湾地区曾经禁止街头表演，但后来又解禁，在1994 年还通过《街头艺人从事艺文活动许可办法》。该办法规定，街头艺人需要考试，只有通过考试才能取得表演许可证，并且需在相关法令规定的范围内，才能在市区公共场所进行表演活动。
在崇尚自由的欧美国家里，街头艺人更是随处可见，他们以多样化的艺术表演形式诠释着自己对生活的理解。对此，这些欧美国家采取的是一种开放的态度。但是为了提高表演的的品质，这些街头艺人也是需要考试的，考试通过的人才有在街头展示才艺的资格，并获得一定报酬。
四、《上海市城市街头艺人管理条例》的提出
针对上海街头艺人问题，上海市人大代表和委员经过调研认为，城市街头艺人大致可以分为乞讨型和艺术型两类。为了展现国际大都市的文化气度和内涵，需要转变对街头艺人的管理态度和管理方式，给真正的街头艺术留下一定的自由发展空间。对于前者应由其公益性组织等进行救助，而后者则需要鼓励、引导和规范，因此，他们建议制定《上海市城市街头艺人管理条例》（以下简称《管理条例》），具体就是要明确“街头艺人”身份、鉴定其才艺、认定表演方式、审批表演时间、空间的申请等，以便对街头艺人颁发演出许可证，进行有效管理。
对街头艺人进行管理符合维护社会公共利益的目标和要求，但是要不要制定《管理条例》、对街头艺人颁发演出许可证却是值得我们研究和探讨的。
五、颁发演出许可证的法律依据问题
颁发演出许可证涉及行政许可问题。根据我国实施的《行政许可法》，我们知道，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的具体行政行为。作为一种事前监督行为，它对公民的权利行使有较大限制。
那么街头艺人在城市公共场所进行表演和创作，是否属于行政许可事项的范围呢？我们看一下《行政许可法》第12条的规定，该条前五款具体规定了可以设定行政许可的事项，很明显街头艺人在公共场所卖艺并不在这五款的规定之中，而第六款“法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项”是一项兜底性规定，所以难以排除。而且第12条只是规定“可以”设定，而不是“必须”。《行政许可法》第13条规定，第12条中列举的事项如果能够通过公民、法人或其他组织自主决定、市场竞争机制有效调节、行业组织或中介机构自律管理、行政机关采取事后监督等方式予以规范的，可以不设定行政许可。
所以根据《行政许可法》这两条的规定，针对上海市街头艺人的管理问题，并不是必须制定《管理条例》，而别无他法。另外，根据我国《立法法》等法律的规定，地方性法规对于有关资格资质类的许可事项并没有权力设置相关规定，因此，制定《管理条例》赋予街头艺人合法身份、进行资质认定、颁发演出牌照在立法上都是有障碍的。
根据行政法上的优先性原则，在市场能够调节、个人能够自治、行业能够自律时，政府不应该对公民权利进行事先干预。只有在它们都失灵的情形下，政府才应去发挥其监管作用。所以，对于街头艺人的问题，我们可以考虑成立一个街头艺人管理协会，就像其他社会组织一样，代政府行使管理职能，进行行业自律管理。
目前，并没有实践表明，这样一类社会组织不能对街头艺人进行有效管理。我们知道街头艺人数量不稳定，且分散，若全由政府部门来管，又要有效率，势必要消耗不小成本。并且管理的前提是需要理顺文化与城管、交通等各部门间相应管理职责。但是如果分区域设立街头艺人管理协会，那么会既方便管理，又方便对他们进行普法宣传，让他们了解更多相关的法律知识。
针对街头艺人可能引起的社会问题，我们有《道路交通安全法》、《噪声污染法》、《治安管理法》等，这些法律法规都是针对所有公民的，任何人都要遵守这些规定，街头艺人也不例外。所以，这些不好的影响都会得到很好的控制和解决。
若上海真的实施《管理条例》，对街头表演设定行政许可，那那些不能取得演出许可证的人就不能在公共场所进行表演，这在一定程度上是否侵害了公民的宪法权利呢，因为他们的表演并不一定侵犯他人利益、违反社会公共利益。相反，现实中很多人非常欣赏和享受街头艺人的表演，相互之间还是有所收获的。
六、结论
城市街头是催生艺术表演和艺术创作的肥沃土壤，街头艺人的表演能够发扬和传承民间民俗文化。目前上海市的街头艺术还处于发展状态，这种“另类”文化产业是需要政府扶持的，但不应该有过多的限制。我们在主张借鉴其他地方的管理经验的同时，也要进一步探索和完善上海市街头艺人的管理模式和服务机制，以使我们的城市更和谐，更有色彩、更有活力。
参考文献：
[1]茅铭晨.政府管制法学原论[M].上海：上海财经大学出版社，2005：25-40
[2]庄序莹.公共管理学[M].上海：复旦大学出版社，2007
[3]刘建.严堵还是正名街头艺人管理引发热议[N].法制日报,2012-10-8(004)
[4]徐荔、翟臖.形形色色艺人频现上海街头 封堵还是疏导？[N].上海法治报,2012-10-26(A02)
作者简介：张书美，女，上海师范大学法政学院研究生，专业：法律硕士；
谢二成，男，上海师范大学法政学院研究生，专业：法律硕士。