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摘要本文结合相关的工作实际就司法规律视野下的检察权配置作了简要的论述和探讨,以期对检察权配置改革有所裨益。
关键词司法规律 检察权配置 司法特性
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-119-02
一、检察权配置改革的必要性
(一)司法规律在检察改革中的作用
司法规律是国家适用法律解决社会纠纷时的司法特性,它由司法活动的性质和运作规律所决定,并由法治实践证明是正确的司法特性。司法规律是统摄整个司法过程的中轴,司法活动只有在司法规律的中轴上进行才能保证司法活动的准确性。检察活动处于整个司法过程的中间环节,受到司法规律的制约,只有按照司法规律的要求配置检察权,并按照司法规律的内在要求规范检察权的运行,方能保证检察活动达到控制侦查和制约审判权启动的预期效果。
要使司法规律能够成为指导和规制检察改革的标尺,除了要从理论上明确司法规律的基本内涵,准确界定司法活动的具体规律外,还必须促使人们在观念上普遍认同司法规律对检察权配置和检察改革的统摄关系,使遵循司法规律成为人们尤其是检察改革的设计者和实施者思想观念中的价值偏好,并成为这个群体自觉的感觉方式、思维方式和行为方式。遵循司法规律、按照司法构成的要求合理配置检察权,是推进我国司法按照自身内在逻辑科学发展的必然选择,也是推进我国司法体制和检察制度改革的路径选择。检察改革应在坚持检察机关宪法地位的基础上进行改革,应按有中国特色的司法规律进行改革,而不是轻易舍弃中国检察制度的合理内核,去照搬照抄某个西方国家检察制度的模式来否定自己的检察制度。
(二)检察权配置现状的困惑
随着中国社会的发展和法治建设的推进,中国现行的检察制度在实践中逐渐暴露出自身存在的一些难以克服的问题,以致妨碍了检察权应有功能的充分发挥。因此需要通过改革来解决检察权行使过程中遇到的制度性障碍,以完善和发展有中国特色的检察制度。这些问题突出表现在:1.依法独立行使检察权与管理体制的矛盾,如检察机关的人事不独立、经费不独立、检察官的身份不独立和检察机关履行检察权时不独立,在一定程度上妨碍了检察机关严格依法履行法律监督职责,也影响了法律监督的实际效果;2.法律监督的应有职权与检察机关实际职权的矛盾,法律授权的范围不能满足维护法制统一的要求,如纪检监察部门对于自己受理查办的涉及贪污贿赂犯罪案件线索是否移送检察机关,是检察机关不能控制的;法律规定的监督手段不能适应法律监督的需要,如侦查手段不完整,没有赋予技术侦查和秘密侦查的手段,又如抗诉的阻力无法排除,民诉法、行诉法在赋予检察机关法律监督权的同时,却没有规定有关机关和人员向检察机关如实提供相关情况和材料的义务。
二、按司法规律重构检察权配置
笔者认为,检察权应当由检察调查权、检察追诉权、检察建议权和法律话语权四个方面构成。
(一)检察调查权——发现违法的权力,其中最重要的是侦查权,需要进一步完善。
调查权只是一种工具性的权力,它虽然具有主动性,但并不表明它可以根据调查结果对调查对象进行处置的权力,调查权的行使,只是为了查明案件的真实情况,除了临时性的强制措施之外,并不影响调查对象的权利和利益,也不能对调查对象的活动产生实质性的制约作用。调查权只有与追诉权相结合,并通过追诉权的行使,才具有法律监督的性质,才能成为法律监督的一种手段。根据我国现行法律来看,只有《刑诉法》规定检察机关有权对职务犯罪进行侦查之外,其他法律都没有规定检察机关的调查权。另外《民诉法》和《行诉法》都只是规定检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督,但是没有赋予检察机关任何调查的权力,并且法律也没规定调查的有关单位或个人有何义务,以及违反义务有何责任等后果和检察机关可以采取何种措施等等,这些都需要進行立法完善。
调查权中最重要的是侦查权。现在在学术界存在检察机关是否应该拥有侦查权的质疑,其实,侦查权与法律监督的关系,不是“裁判员”与“运动员”的关系,应该理解为目的和手段的关系,因为检察机关作为法律监督机关并不具有裁判的性质,并没有自行裁定的权力。相反,侦查的目的是为了获取有关的证据材料,查明案件的真实情况,而法律监督只有在查明案件真实情况的基础上才能进行的。因此,侦查权与法律监督并不是绝对的相互排斥的关系。并且,从强化法律监督的角度看,法律应当而且必须赋予检察机关对国家工作人员的职务犯罪即对执行法律的活动中发生的违法行为进行侦查的权力,因为没有这种侦查权做保障,法律监督就会更加软弱无力,更难以发挥其作用。
现行法律赋予检察机关的侦查权需要进一步完善。目前法律赋予检察机关的只有公开侦查的手段,但随着犯罪手段的复杂化和智能化,以及随着人权保障意识的增强,对犯罪案件的侦查越来越多地依赖于技术侦查和秘密侦查,因此应该允许检察机关在自己管辖的案件中运用技术侦查和秘密侦查手段的权力。检察机关行使调查权的范围应当受到严格限制,而不能逾越法律的界线。笔者认为这范围应包括:凡是违反法律构成犯罪的行为;对执法过程中涉及范围广泛、社会影响大的违法行为,以及不当限制或剥夺公民人身自由权利的违法行为;整个司法活动中的违法行为应当纳入法律监督的范围等。
(二)检察追诉权——对严重违法行为进行责任追究的权力,这是检察权中最基本、最重要的权能
追诉权是指追究法律责任的诉情权,是检察权区别于其他国家权力的显著特征,包括了刑事追诉权(公诉权)、民事追诉权、行政追诉权。当然作为法律监督机关的检察机关不能直接强迫违法主体承担任何法律责任,只能通过强制启动处罚程序的方式,提请拥有处分权的国家机关来对违法主体依法给予必要的法律制裁。
在追诉权的三个权能里,检察机关行使民事追诉权和行政追诉权的空间是比较小的,因为只有在民事违法行为或者行政违法行为侵害到国家利益或公共利益或者不特定多数人利益,当事人无法或者不便提起诉讼时,才由检察机关行使追诉权。相反,刑事追诉权却是检察机关机关最重要的、最具特色的职权,这在世界各国都如是的。从保护国家利益和社会公共利益出发,追诉权应当强化民事追诉权和行政追诉权。法谚云:“有权利就必须有救济。”笔者认为,诉讼以国家强制力作为保障,通过诉讼方式行使权利的救济权是最有效的方式。尽管在民事经济行政领域存在国家利益、社会公共利益受侵害现象,但由于国家利益、公共利益的权利主体与管理主体相分离,其利益主体具有间接性,对自身利益的维护也具有间接性,致使国有资产保护、环境保护、消费者权益保护等诸多方面出现真空地带。一旦国家利益、社会公共利益受到其他利益主体的侵害,需要代表国家利益和社会公共利益的专门国家机关通过刑事公诉、行政公诉以及民事公诉方式维护。
对于检察机关的刑事追诉权,从世界各大法系主要国家的法律规定看,刑事追诉权主要包括立案决定权或立案控制权、提起公诉的权力、决定不起诉的权力、出席法庭的权力、变更起诉的权力、申请再审的权力和监督刑罚执行的权力。在这里,笔者需要特意指出的是“决定不起诉的权力”,为了贯彻宽严相济的刑事政策,法律应当给予检察机关更多的不起诉裁量权,而不是严格限制不起诉权的行使。当然在扩大检察机关不起诉权的同时,应当强化对不起诉权的程序控制。现行的程序并不是理想的控制模式,理由是:对不服起诉决定的复议仍然是由检察机关审查的,很难发挥程序控制的作用,而且公诉案件由被害人直接向法院起诉必然遇到证据方面的障碍。至于如何改造“决定不起诉的权力”,笔者认为:可以将人民监督员改由同级人大常委会组织,如检察机关对于任何刑事案件拟作不起诉决定的案件,都需要由人民监督员会议进行审查。这种程序设计,可以克服检察机关自己审查自己行使刑事追诉权的正确性的弊端,有效控制刑事追诉权的行使。
(三)检察建议权——提出意见、督促纠正违法的权力,是履行法律监督职责的一个重要手段
检察机关建议权应当包括纠错建议权、整改建议权、处置建议权。我国目前的检察建议权,从总体上说是一种柔性的法律监督权,执行效力不够明显,有待加强。而现行法律对此只作原则性规定,尚无具体操作规范可循。
至于如何完善检察建议权,笔者认为可以从以下几方面出发:一是完善立法,明确检察建议权的法律地位。应借三大诉讼法修改之机将检察建议权提上立法日程,之后再由人民检察院组织法对其进行解释,以增强实践中的可操作性;二是扩大建议范围,如对于诉讼领域的任何不符合法律规定的行为和做法,除了严重违法需要追究法律责任的依法予以追究之外,对于其他的违反程序规则或实体法精神的情况,检察机关都应当可以通过行使建议权来督促纠正。另外还应当将行政处罚行为纳入法律监督的范围,检察机关作为国家法律监督机关,有责任通过履行法律监督职责来保证其正确实施;三建立检察建议回复制度。我国现行法律关于“限期改正”的规定一直就是个漏洞,由于缺乏程序上的明确规定,比如限期改正作出的时间、限期改正通知的形式,限期改正的具体改正期限等等,不具有可操作性;四是完善配套的监督方式,我国目前的检察建议权总体上说是一种柔性的法律监督权,缺乏强制执行力将难以保障隐患的彻底消除,如被建议的单位不采纳或是不回复检察机关的建议,检察机关可以向其上级主管部门提出检察建议,仍不被采纳的,应报同级人大常委会决定。
(四)检察机关的法律话语权——建立符合法律监督角色的“检察话语权威”
法律话语权是世界各国检察机关普遍享有的一种权力。由于现代检察制度是起源于皇室的法律顾问或国王的律师,在历史上始终扮演着“法律守护人”的角色,因而在最高当权者面前,始终被认为是最有资格提供法律意见的主体。在我国,检察机关作为法律监督机关,更应当具有在法律问题发表权威性意见的权力。因为检察机关处在法律适用的前沿,能够及时了解法律适用中的问题;在履行法律监督职责的过程中,容易发现现行法律制度中存在的不足,有条件提出具有针对性的立法和修改法律的意见,以及对现行法律适用问题作出解释以解决办案之急需。
检察机关的法律话语权应当包括:立法建议权、法律解释权以及法律文件提请审查权。立法建议权是指提出创设、修改法律的建议的权力。在现行的法律中并未赋予检察机关以专门的立法建议权。在立法实践中,虽然有关国家机关在起草制定法律法规的过程中会征求检察机关的意见,但这只是工作协调层面上的,其实并没有把检察机关提出建议的行为视为履行法定职权的行为;法律解释权是指针对检察工作中遇到的实际问题,就法律的某些规定进行解释以满足办案的实际需要的权力。按照《宪法》和《人民检察院组织法》的规定,这种法律解释权授予了最高人民检察院,最高人民检察院有权对检察工作中具体应用法律的问题进行解释。我国法律关于有权解释主体的规定和目前实行的有权解释格局,是符合中国司法规律和司法实践的;法律文件提请审查权是指对于国家最高立法机关以外的国家机关具有法律性质的规范性文件,提请国家最高立法机关就其合法性进行审查的权力。赋予检察机关以法律文件提请审查权,是符合权力运作的规律的。《立法法》第90條的规定是一种普遍性授权,谁都有权提出,但是谁都可以不提请,这样可以推卸责任的规定与法律监督的宗旨和要求是相悖的。因此,笔者认为,有必要在这种规定的基础上,按照法律监督的宗旨及其逻辑含义,明确赋予检察机关提请审议的权力。
注释:
赵震江主编.法律社会学.北京大学出版社.1998年版.第151页.
张智辉.检察权研究.中国检察出版社.2007年版.第111页.
关键词司法规律 检察权配置 司法特性
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-119-02
一、检察权配置改革的必要性
(一)司法规律在检察改革中的作用
司法规律是国家适用法律解决社会纠纷时的司法特性,它由司法活动的性质和运作规律所决定,并由法治实践证明是正确的司法特性。司法规律是统摄整个司法过程的中轴,司法活动只有在司法规律的中轴上进行才能保证司法活动的准确性。检察活动处于整个司法过程的中间环节,受到司法规律的制约,只有按照司法规律的要求配置检察权,并按照司法规律的内在要求规范检察权的运行,方能保证检察活动达到控制侦查和制约审判权启动的预期效果。
要使司法规律能够成为指导和规制检察改革的标尺,除了要从理论上明确司法规律的基本内涵,准确界定司法活动的具体规律外,还必须促使人们在观念上普遍认同司法规律对检察权配置和检察改革的统摄关系,使遵循司法规律成为人们尤其是检察改革的设计者和实施者思想观念中的价值偏好,并成为这个群体自觉的感觉方式、思维方式和行为方式。遵循司法规律、按照司法构成的要求合理配置检察权,是推进我国司法按照自身内在逻辑科学发展的必然选择,也是推进我国司法体制和检察制度改革的路径选择。检察改革应在坚持检察机关宪法地位的基础上进行改革,应按有中国特色的司法规律进行改革,而不是轻易舍弃中国检察制度的合理内核,去照搬照抄某个西方国家检察制度的模式来否定自己的检察制度。
(二)检察权配置现状的困惑
随着中国社会的发展和法治建设的推进,中国现行的检察制度在实践中逐渐暴露出自身存在的一些难以克服的问题,以致妨碍了检察权应有功能的充分发挥。因此需要通过改革来解决检察权行使过程中遇到的制度性障碍,以完善和发展有中国特色的检察制度。这些问题突出表现在:1.依法独立行使检察权与管理体制的矛盾,如检察机关的人事不独立、经费不独立、检察官的身份不独立和检察机关履行检察权时不独立,在一定程度上妨碍了检察机关严格依法履行法律监督职责,也影响了法律监督的实际效果;2.法律监督的应有职权与检察机关实际职权的矛盾,法律授权的范围不能满足维护法制统一的要求,如纪检监察部门对于自己受理查办的涉及贪污贿赂犯罪案件线索是否移送检察机关,是检察机关不能控制的;法律规定的监督手段不能适应法律监督的需要,如侦查手段不完整,没有赋予技术侦查和秘密侦查的手段,又如抗诉的阻力无法排除,民诉法、行诉法在赋予检察机关法律监督权的同时,却没有规定有关机关和人员向检察机关如实提供相关情况和材料的义务。
二、按司法规律重构检察权配置
笔者认为,检察权应当由检察调查权、检察追诉权、检察建议权和法律话语权四个方面构成。
(一)检察调查权——发现违法的权力,其中最重要的是侦查权,需要进一步完善。
调查权只是一种工具性的权力,它虽然具有主动性,但并不表明它可以根据调查结果对调查对象进行处置的权力,调查权的行使,只是为了查明案件的真实情况,除了临时性的强制措施之外,并不影响调查对象的权利和利益,也不能对调查对象的活动产生实质性的制约作用。调查权只有与追诉权相结合,并通过追诉权的行使,才具有法律监督的性质,才能成为法律监督的一种手段。根据我国现行法律来看,只有《刑诉法》规定检察机关有权对职务犯罪进行侦查之外,其他法律都没有规定检察机关的调查权。另外《民诉法》和《行诉法》都只是规定检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督,但是没有赋予检察机关任何调查的权力,并且法律也没规定调查的有关单位或个人有何义务,以及违反义务有何责任等后果和检察机关可以采取何种措施等等,这些都需要進行立法完善。
调查权中最重要的是侦查权。现在在学术界存在检察机关是否应该拥有侦查权的质疑,其实,侦查权与法律监督的关系,不是“裁判员”与“运动员”的关系,应该理解为目的和手段的关系,因为检察机关作为法律监督机关并不具有裁判的性质,并没有自行裁定的权力。相反,侦查的目的是为了获取有关的证据材料,查明案件的真实情况,而法律监督只有在查明案件真实情况的基础上才能进行的。因此,侦查权与法律监督并不是绝对的相互排斥的关系。并且,从强化法律监督的角度看,法律应当而且必须赋予检察机关对国家工作人员的职务犯罪即对执行法律的活动中发生的违法行为进行侦查的权力,因为没有这种侦查权做保障,法律监督就会更加软弱无力,更难以发挥其作用。
现行法律赋予检察机关的侦查权需要进一步完善。目前法律赋予检察机关的只有公开侦查的手段,但随着犯罪手段的复杂化和智能化,以及随着人权保障意识的增强,对犯罪案件的侦查越来越多地依赖于技术侦查和秘密侦查,因此应该允许检察机关在自己管辖的案件中运用技术侦查和秘密侦查手段的权力。检察机关行使调查权的范围应当受到严格限制,而不能逾越法律的界线。笔者认为这范围应包括:凡是违反法律构成犯罪的行为;对执法过程中涉及范围广泛、社会影响大的违法行为,以及不当限制或剥夺公民人身自由权利的违法行为;整个司法活动中的违法行为应当纳入法律监督的范围等。
(二)检察追诉权——对严重违法行为进行责任追究的权力,这是检察权中最基本、最重要的权能
追诉权是指追究法律责任的诉情权,是检察权区别于其他国家权力的显著特征,包括了刑事追诉权(公诉权)、民事追诉权、行政追诉权。当然作为法律监督机关的检察机关不能直接强迫违法主体承担任何法律责任,只能通过强制启动处罚程序的方式,提请拥有处分权的国家机关来对违法主体依法给予必要的法律制裁。
在追诉权的三个权能里,检察机关行使民事追诉权和行政追诉权的空间是比较小的,因为只有在民事违法行为或者行政违法行为侵害到国家利益或公共利益或者不特定多数人利益,当事人无法或者不便提起诉讼时,才由检察机关行使追诉权。相反,刑事追诉权却是检察机关机关最重要的、最具特色的职权,这在世界各国都如是的。从保护国家利益和社会公共利益出发,追诉权应当强化民事追诉权和行政追诉权。法谚云:“有权利就必须有救济。”笔者认为,诉讼以国家强制力作为保障,通过诉讼方式行使权利的救济权是最有效的方式。尽管在民事经济行政领域存在国家利益、社会公共利益受侵害现象,但由于国家利益、公共利益的权利主体与管理主体相分离,其利益主体具有间接性,对自身利益的维护也具有间接性,致使国有资产保护、环境保护、消费者权益保护等诸多方面出现真空地带。一旦国家利益、社会公共利益受到其他利益主体的侵害,需要代表国家利益和社会公共利益的专门国家机关通过刑事公诉、行政公诉以及民事公诉方式维护。
对于检察机关的刑事追诉权,从世界各大法系主要国家的法律规定看,刑事追诉权主要包括立案决定权或立案控制权、提起公诉的权力、决定不起诉的权力、出席法庭的权力、变更起诉的权力、申请再审的权力和监督刑罚执行的权力。在这里,笔者需要特意指出的是“决定不起诉的权力”,为了贯彻宽严相济的刑事政策,法律应当给予检察机关更多的不起诉裁量权,而不是严格限制不起诉权的行使。当然在扩大检察机关不起诉权的同时,应当强化对不起诉权的程序控制。现行的程序并不是理想的控制模式,理由是:对不服起诉决定的复议仍然是由检察机关审查的,很难发挥程序控制的作用,而且公诉案件由被害人直接向法院起诉必然遇到证据方面的障碍。至于如何改造“决定不起诉的权力”,笔者认为:可以将人民监督员改由同级人大常委会组织,如检察机关对于任何刑事案件拟作不起诉决定的案件,都需要由人民监督员会议进行审查。这种程序设计,可以克服检察机关自己审查自己行使刑事追诉权的正确性的弊端,有效控制刑事追诉权的行使。
(三)检察建议权——提出意见、督促纠正违法的权力,是履行法律监督职责的一个重要手段
检察机关建议权应当包括纠错建议权、整改建议权、处置建议权。我国目前的检察建议权,从总体上说是一种柔性的法律监督权,执行效力不够明显,有待加强。而现行法律对此只作原则性规定,尚无具体操作规范可循。
至于如何完善检察建议权,笔者认为可以从以下几方面出发:一是完善立法,明确检察建议权的法律地位。应借三大诉讼法修改之机将检察建议权提上立法日程,之后再由人民检察院组织法对其进行解释,以增强实践中的可操作性;二是扩大建议范围,如对于诉讼领域的任何不符合法律规定的行为和做法,除了严重违法需要追究法律责任的依法予以追究之外,对于其他的违反程序规则或实体法精神的情况,检察机关都应当可以通过行使建议权来督促纠正。另外还应当将行政处罚行为纳入法律监督的范围,检察机关作为国家法律监督机关,有责任通过履行法律监督职责来保证其正确实施;三建立检察建议回复制度。我国现行法律关于“限期改正”的规定一直就是个漏洞,由于缺乏程序上的明确规定,比如限期改正作出的时间、限期改正通知的形式,限期改正的具体改正期限等等,不具有可操作性;四是完善配套的监督方式,我国目前的检察建议权总体上说是一种柔性的法律监督权,缺乏强制执行力将难以保障隐患的彻底消除,如被建议的单位不采纳或是不回复检察机关的建议,检察机关可以向其上级主管部门提出检察建议,仍不被采纳的,应报同级人大常委会决定。
(四)检察机关的法律话语权——建立符合法律监督角色的“检察话语权威”
法律话语权是世界各国检察机关普遍享有的一种权力。由于现代检察制度是起源于皇室的法律顾问或国王的律师,在历史上始终扮演着“法律守护人”的角色,因而在最高当权者面前,始终被认为是最有资格提供法律意见的主体。在我国,检察机关作为法律监督机关,更应当具有在法律问题发表权威性意见的权力。因为检察机关处在法律适用的前沿,能够及时了解法律适用中的问题;在履行法律监督职责的过程中,容易发现现行法律制度中存在的不足,有条件提出具有针对性的立法和修改法律的意见,以及对现行法律适用问题作出解释以解决办案之急需。
检察机关的法律话语权应当包括:立法建议权、法律解释权以及法律文件提请审查权。立法建议权是指提出创设、修改法律的建议的权力。在现行的法律中并未赋予检察机关以专门的立法建议权。在立法实践中,虽然有关国家机关在起草制定法律法规的过程中会征求检察机关的意见,但这只是工作协调层面上的,其实并没有把检察机关提出建议的行为视为履行法定职权的行为;法律解释权是指针对检察工作中遇到的实际问题,就法律的某些规定进行解释以满足办案的实际需要的权力。按照《宪法》和《人民检察院组织法》的规定,这种法律解释权授予了最高人民检察院,最高人民检察院有权对检察工作中具体应用法律的问题进行解释。我国法律关于有权解释主体的规定和目前实行的有权解释格局,是符合中国司法规律和司法实践的;法律文件提请审查权是指对于国家最高立法机关以外的国家机关具有法律性质的规范性文件,提请国家最高立法机关就其合法性进行审查的权力。赋予检察机关以法律文件提请审查权,是符合权力运作的规律的。《立法法》第90條的规定是一种普遍性授权,谁都有权提出,但是谁都可以不提请,这样可以推卸责任的规定与法律监督的宗旨和要求是相悖的。因此,笔者认为,有必要在这种规定的基础上,按照法律监督的宗旨及其逻辑含义,明确赋予检察机关提请审议的权力。
注释:
赵震江主编.法律社会学.北京大学出版社.1998年版.第151页.
张智辉.检察权研究.中国检察出版社.2007年版.第111页.