论文部分内容阅读
摘要：[目的/意义]现代社会政策议题的日趋复杂带来了决策者对专家专业知识的高度需求，但诸多属性上的冲突导致决策者和专家两者间很难顺畅地开展合作，一种被称为知识经纪人的中间角色由此被引入专家的政策参与过程中，而知识经纪人的胜任水平则成为这一领域的重要议题。[方法/过程]以案例研究为基本方法，选取A市发展与改革研究中心作为典型个案，综合运用参与式观察、二手资料、深度访谈等方式收集经验材料并在此基础上提炼解释机制，形成理论框架。[结果/结论]研究表明，知识经纪人会失灵，即不能很好地居中协调专家和决策者两类政策行动者，而这可以从激励、能力和权力3个维度得到解释。
关键词：专家 政策参与 知识经纪人 失灵
分类号：C932.4
DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.06.03
1 文献回顾和研究困惑
进入工业社会以来，为了因应政策议题愈发多样和复杂的现实，现代政府及其决策者日益频繁地将目光转向专家群体，希望借助其专业知识以科学有效地解决各种复杂的政策难题，不断增多的专家咨询机构和智库即是典型表现。然而，尽管专家参与已然成为普遍的政策现象，但诸多研究表明其效能往往非常低下，主要表现为专家的专业知识不能很好地转化为政策选项，而决策者对较好地与专家互动并使用其专业知识亦不乐观。早在1974年，Russell Bernard就发现科学家群体和决策者群体经常对对方的要求和建议感到沮丧[1]；Nathan Caplan认为很难发现专业知识作用于政策决策的经验证据[2]；Carol Weiss发现决策过程中对于专家研究成果的实质性运用是极少的[3]；James Lester的研究表明决策者不太愿意从大学机构和研究组织中获取政策建议[4]；Réjean Landry[5]和Belkhodja Omar [6]等人在加拿大的研究表明，政府官员对专家研究成果的引用和对专家政策影响力的评估均处于中等偏下的水平；Colin Talbot等人在英国的调查显示，决策者和研究者在判断决策事务的轻重缓急方面存在巨大断裂，这限制了双方互动的深度和广度，阻碍了专家群体对决策过程的影响[7]。
为什么会出现上述状况？“两个群体理论”（The Two-Communities Theory）提供了一种解释路径，认为专家和决策者属于两个迥异的群体，他们有着不同的甚至是冲突的行事逻辑和话语规则，前者主要聚焦于艰深晦涩的专业科学议题，而后者是行动导向和实用主义的，他们主要关心当下的实际问题，因此两者之间很难发生有效的互动[2]。与此同时，Bernard Choi等人的研究进一步证实了“两个群体理论”，专家和决策者有着不同的心理状态、运作规则、责任意识和职业路径，前者以理性模式（rational mode）生产知识、探求真理，主要目标是出版（publications）、专利（patents）和专业（professorships）；而后者则以直觉模式（intuitive model）寻求妥协、达成共识，主要目标是政策（policy）、实践（practice）和人民（people）[8]。Joshua Newman等人发表于2016年的论文系统梳理了“两个群体理论”近40年来所共享的基本观点[9]，即专家和决策者有着相互冲突的特质，前者代表一个价值无涉、基于客观事实和经验证据、认知对象具有实在性、认知结果可以通过科学方法验证的场域，而后者则由于涉及对社会价值的权威性分配而必然卷入价值判断和价值冲突，此中充满了讨价还价、命令服从、公众压力、政治游说、意识形态、国家意志等复杂因素，而这些导致了两者之间难以逾越的鸿沟。
显然，一方面决策者的确需要专家的参与以解决日益复杂的决策议题，而另一方面两者之间内生性的冲突又使得良好的互动非常困难。如何解决这一难题呢？“两个群体理论”的方案是引入一种“知识经纪人”（knowledge brokers）[8]或“跨界者”（boundary spanners）[9]的角色。考慮到两个概念在对象所指上基本一致，而“知识经纪人”使用较广，因此本文在论述时使用这一说法。那么，什么是“知识经纪人”呢？一般意义上的知识经纪人是指将不同组织间或组织内不同部门的知识进行转译并进而实现知识创新和组织学习的人[10]，他们是“组织知识发酵的酶合剂”和“知识片段对接的桥梁”，致力于“将知识拥有方和知识使用方联系起来，使知识得到传播、扩散与共享”[11]；具体到本研究，知识经纪人是专家和决策者之间的桥梁、触媒和催化剂，其主要职责是确保决策者使用正确的科学知识、专家正确地生产科学知识，让专家能够充分了解决策者的需要并且将学术研究成果转译为便于决策者理解的语言[8-9]。
本文的案例研究表明，专家和决策者在激励强度、行动逻辑和信息占有等方面的确存在冲突，这是“两个群体理论”的有效性所在；然而，经验事实同样表明，知识经纪人这一角色的引入实际上并未有效弥合专家和决策者之间的鸿沟、实现两者之间的良性互动，并确保专业知识顺利融入政策过程进而转化为政策选项——简言之，知识经纪人会失灵，这是“两个群体理论”尚未充分关注并有效解释之处。那么，这种失灵是如何发生的？其深层原因何在？这正是本文的研究问题。本文将基于对作为知识经纪人的A市发展与改革研究中心的案例研究，以委托代理理论和权力配置理论为分析工具，就这一问题进行探索并试图提出一个解释框架。
2 案例简介
自1980年8月党和国家领导制度的改革[12]被提上日程，特别是1986年7月万里同志发表《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》并明确指出正确的决策需要“依靠一大批各行各业的专家，依靠各种专门的决策研究班子，依靠那些知识和信息以及实践反馈信息的综合体”[13]以来，各级政府开始探索行政决策体制改革，而其中的一项重要内容是建立各种专家库、顾问团、决策咨询委员会之类的决策咨询机构。在这种自上而下倡导并迅速扩散至全国的决策咨询机构设置和制度建设浪潮中，A市先后成立了3个市级专家库，分别是成立于1993年的决策咨询顾问团（后于2005年改建为决策咨询专家库）、成立于2008年的法律咨询专家库和成立于2015年的重大行政决策论证专家库，它们都是为A市政府服务的非常设决策咨询机构，由具有较高学历职称、扎实专业知识、深厚理论造诣的专家学者组成，主要围绕特定时期A市改革开放和经济社会发展的重大议题开展建言献策和资政辅政活动。 为实现专家与决策者的有效互动，更好发挥咨询专家服务决策的效能，A市政府在专家库的管理上是这样安排的：由分管政策研究工作的副市长负责，日常工作由市政府研究室领衔，而在政府研究室的内部分工中，该项工作由其下属的A市发展与改革研究中心（可简称“研究中心”，属正处级参公事业单位，与综合处、财经贸易处等业务处室相比，它相对于政府研究室具有一定的自主性）具体开展（图1）。作为实际负责A市市级专家库运作①的机构，A市发展与改革研究中心内设综合科、研究科和联络科3个科室，其主要职责是：组织专家选聘（含换届和增补）、解聘、培训等，负责专家的日常联络和服务；组织市领导确定的各类咨询活动；征集并选定决策咨询课题，交由专家研究；协调各部门开展相关的专家咨询和调研工作；建设和管理专家库网站；编辑、出版《决策与咨询》；管理专家库专项经费。
显然，无论是从管理体制还是职能设置来看，A市发展与改革研究中心都符合本文对知识经纪人这一角色的界定。如果说它在管理体制上居于市领导和专家库之间的中介位置只是从外在结构上体现了其作为知识经纪人的作用，那么其在工作职能上所承载的内容则从内在属性上反映了其作为知识经纪人的地位。而如果进一步分析研究中心的工作职能，我们发现，像组织专家库换届增补、管理专家库网站和专项经费等纯事务性工作只是其作为知识经纪人的表面职能，真正使其成为知识经纪人的是以下核心职能。第一，形成特定年度市领导需要研究解决的重点热点议题，并组织专家承担这些议题的研究任务，同時对研究过程进行跟踪、协调和服务，为专家的调研活动、数据获取等牵线搭桥，为专家的研究成果和政策观点形成提供背景资料和必要的把关，最终将研究报告以《市长专报》的形式呈送给市长、常务副市长和副市长，完成成果转化工作。第二，在组织常规性的课题研究之外，收集整理市领导临时性的决策咨询需要和政策议题偏好并传达给专家，同时对专家提交的研究报告和咨询文本进行形式编辑和内容把关，并形成内参性刊物《决策与咨询》，呈送给市委常委、副市长和市政府秘书长。第三，组织各类专家座谈会和决策咨询（论证）会，对会议的主题、议程、邀请对象、发言顺序、发言实录、观点扩散等进行全程把控。
值得特别强调的是，笔者基于参与式观察、二手资料收集和深度访谈所得的大量经验材料表明， A市发展与改革研究中心作为知识经纪人的角色并不是孤例，它在以下4个方面具有极强的典型性：一是所处制度环境具有典型性。各个地方的此类机构都是在党政国家体制这个宏观结构性背景下开展工作的，其具体背景则是促进公共决策的民主化和科学化。二是机构名称具有典型性。尽管有一些例外，但多数此类机构均含有“发展”“改革”“研究”等关键词。三是核心职能具有典型性。尽管少数机构名称有所不同，但几乎所有此类机构的职能都集中于为专家和决策者扮演中介桥梁角色，且都集中于为咨询课题、研究报告和专家会议等提供居中协调服务。四是对自身角色的效能认知具有典型性。在不同地方的此类工作人员的交流中，笔者发现他们所面临的问题、困境，对自身工作的心态和观感等具有高度的同质性。由此本文相信，A市发展与改革研究中心这一案例具备相当的典型性，从而通过“解剖”这只“麻雀”所形成的研究结论亦具备较好的可外推性和可复制性。
3 一个尝试性解释：“激励—能力—权力”分析框架
案例研究表明，在A市专家政策参与的过程中，决策者并未实质性地使用专家的政策建议，正如一位从事城市规划研究的专家受访者所言：“现在经常做咨询，课题多得很，……但说效果怎么样？对他们实际决策有没有作用？我不敢说很好，很多时候真的就是我们说说，他们听听；我们写写，他们翻翻，忙的时候可能翻都没有翻。”（编号：YJL20180306）①。批示被认为是领导使用政策建议的核心指标，但A市领导对研究报告的批示率极低，以《决策与咨询》为例，2014年共编印23期，获批示2期，批示率为8.7%；2015年共编印22期，获批示2期，批示率为9.1%；2016年共编印7期，无批示；2017年共编印15期，获批示2期，批示率为13.3%。另一方面，专家对决策者的需求通常知之甚少，对政策过程的“暗箱”不甚了解，这使得他们在提政策建议时往往隔靴搔痒、自说自话，并进而导致其参与热情下降，以2018年的决策咨询课题申报为例，一共10个课题，有一个课题无人申报（后经多方动员，终于有一名专家承担），有两个课题仅有1人申报，有3个课题仅有2人申报，另有两个课题有4人申报，两个课题5人申报——考虑到当时专家库共有5个功能组别，共计97名专家，且10个课题均在专家研究领域之内，可以说这种状况的确表明了专家的参与热情不足。
造成上述结果的原因当然是多方面的，但是从A市发展与改革研究中心这个点切入，可以说这是由于其并未很好地履行知识经纪人的角色引起的。那么，这种角色失灵是如何发生的呢？其深层原因何在呢？
“双重委托代理理论”[14]和“链式多重委托代理理论”[15]特别强调委托代理关系的双重（多重）嵌套性以及委托人与代理人身份在链条不同环节上的切换。我们发现，在“决策者（知识需求方）—发展与改革研究中心（知识经纪人）—专家（知识供给方）”的链式关系中，研究中心同时扮演委托人和代理人的双重角色，当它以代理人身份（相对于决策者）出现时，存在委托代理关系的传统问题，即“激励不足”，这使得它通常只是最低限度地完成相关工作；而当它以委托人身份（相对于专家）出现时，则存在信息（专业知识）不对称，这造成了“能力不足”的问题，从而导致研究中心无法有效弥合专家与决策者在行动逻辑上的重大差异。同时，战略权变理论、资源依赖理论和制度理论等从各自角度解释了组织内次级单位权力配置的“差序格局”现象，即由于结构性要素、环境制约、次级单位自身特点、个体要素和组织惯性等因素的综合作用，某些次级单位在获取与行使权力、获得更多财政预算、争取更高薪酬和优先地位上的确比其他次级单位更强势 [16] 。我们发现，在A市整个政府架构中，虽然并不明显地反映在外显的“组织结构图”上，但相对于其他次级单位如发改委、财政局等，政府研究室及其下属的A市发展与改革研究中心的确处于并无实权的边缘性地位，而这导致了其在居中协调专家与决策者关系时感到“权力不足”。
综上所述，我们认为A市发展与改革研究中心在激励、能力和权力3个方面存在不足，从而导致其在提高专家与决策者的激励强度、融合专家与决策者的行动逻辑、消弭专家与行动者的资源鸿沟等方面无法充分胜任，并最终导致其在知识经纪人角色上的失灵（图2）。本文将这种尝试性的解释模式称为“激励—能力—权力”分析框架。
3.1 激励不足
不同性质组织的成员通常面临着不同的激励机制。周黎安[17]、周雪光[18]、练宏[19]等人的研究表明，在从中央到地方政府的委托代理关系中，地方政府作为代理人具有“强激励”，而在从地方政府决策者到职能部门的委托代理关系中，职能部门作为代理人只有“弱激励”。出现此种差异的原因在于：后者发生于较为纯粹的韦伯意义上的“科层制”组织内，职能部门倾向于按部就班、按章办事、风险规避；而前者则掺入了大量的“外包制”因素，地方政府为了获得剩余索取权和稀缺政治资源而有极强的动力去争取并运用自由裁量权。案例研究表明，A市发展与改革研究中心面临的恰恰是这种“弱激励”，正如该中心一位工作人员所言：“我们这是‘铁打的中心流水的市长’‘城头变幻大王旗’‘你方唱罢我登场’，市长来来往往，但我们一直都在这里。他来了是要政绩的，总是想‘折腾’一下，争取一下，看能不能往上再升一升；但我们其实很少想这些，主要还是论资排辈，慢慢熬，所以GDP是不是涨了，是不是被隔壁赶超了，是不是产业升级了，（跟我们）没太大关系，我们就是做一份工作。”（编号：SQP20180306）。
这种“弱激励”的直接结果就是研究中心只按“字面上”和“形式上”的要求最低限度地完成本職工作。根据A市相关规定，A市发展与改革研究中心的主要工作包括事务性工作和文字性工作两类。就前者而言，主要是组织专家库的换届、联络，专家库网站的运作与更新，咨询课题的征集、招标、评审验收和结项，专家座谈会的协调、组织、会务工作等，通常这些工作没有明确可量化的绩效指标，研究中心只需要做好“请示”“执行”和“汇报”，按照事先规定好的程序和规范完成即可。
研究中心的第二类工作是文字性的，这可进一步分为形式上的编辑工作和实质性的内容工作，而它通常将绝大部分注意力聚焦于前者，因为这是文件明确规定的，主要就是完成内参刊物《决策与咨询》和课题研究成果《市长专报》的编辑。这种编辑工作一般集中于几个方面：一是审查结构，通常按照问题提出、原因分析和对策研究的“八股式”格式进行调整；二是裁减篇幅，“专家交上来的往往很长，这样直接呈上去市长翻都不会翻的，到他那个层次了，哪里会给那么多时间让你说那么多，你只能用最精炼的语言把最主要的意思讲清楚。我们就是个把关人，把干货萃取出来。”（编号：WT20180327）。三是完善细节，核实遣词造句、规定提法、字体间距等方面的规范性，“毕竟是报给市领导的，不能在这些细节上出问题，……要是经常让他看到这种（细节上的）毛病就很麻烦。”（编号：SQP20180306）。
本文认为，实质性的内容工作是指研究中心在整合决策需求与对策供给、促进专家政策建议的适用性、改善专家研究报告的针对性等方面所做的工作。具体而言，就是它能否为专家政策建议的观点和内容提供有效的修改建议，从而使其更符合政府的决策需要，在“‘学术命题’和‘政府需求’”（编号：QGM20180420）之间建立起桥梁——这应该是研究中心作为知识经纪人最核心的工作，但实际上也是其最缺乏动力去做的部分。笔者在“蹲点”调研期间参与了多篇研究报告的编辑与审定工作，在此过程中都被告知不要涉及报告的具体观点和主张，用研究中心主任常说的话，就是“我们不替他们做研究”。（编号：WT20180302）。而其中的原因正在于，最终呈报给市领导的研究报告只有专家的名字而没有研究中心工作人员的名字，所以即使被市领导批示了，受益最大的是专家，而对他们并无太大影响。
3.2 能力不足
我们已经讨论了在决策者与研究中心的关系中后者作为代理人存在的激励不足问题，接下来将考察在研究中心与专家的关系中前者作为委托人所存在的能力不足问题，这主要是由专业知识上的不对称导致的，即研究中心“在专业问题上懂得没有专家多”，这显然属于传统委托代理关系中“信息不对称”的典型表现。实际上，作为居中者的知识经纪人要想促进组织知识融合和创新所应具备的一个重要条件就是“自身的知识基础比较全面和深厚；对新知识具有敏锐的洞察力”[11]，而按照“两个群体理论”的观点，要有效扮演知识经纪人的角色其实有相当难度，它要求既要懂得政府决策的运作逻辑，又要懂得专业知识的内在机理[9]。笔者通过深度访谈和实地调研所得的经验资料得出结论，A市发展与改革研究中心实际上无法满足上述要求②。
A市政府研究室及发展与改革研究中心的诸多受访者都认为政府研究室已然变成了文稿起草室，研究中心则成了编辑部，虽然都有“研究”两个字，但最缺的恰恰是“研究”能力。正如一位受访者所言：“我们名字叫政府研究室，我看最缺的就是‘研究’，还不如叫资料编辑室，研究中心也一样啊，没有研究，干的都是事务性工作。……不过话说回来，从我们调研的情况来看，基本都那样，文字工作居多，研究工作很少，做不来。SZ算是一个特例，他们在市政府办公厅下设一个综合处，把文稿起草、资料编辑这部分工作全兜了，另外再专设发展研究中心作为市政府直属单位，不像我们研究中心是从属于研究室的，他们那个‘研究中心’是真正做研究，所以他们也就有那个水平和底气去跟外面的专家对话。”（编号：LHY20180517）。
此外，作为知识需求方的决策者（市领导）对研究中心专业能力的看法同样具有参考价值。相对于政府的核心工作领域，A市领导一般较少就政策研究和决策咨询工作发表专门讲话，我们在调研中阅览到一份A市时任市长与包括研究中心在内的政府研究室全体干部座谈时发表的长篇讲话，其中包括较大篇幅的“工作要求和期望”，这可以被看作是后者工作中存在的不足和缺陷。其中，市长对专业能力的关切占有重要比例，比如，他要求干部们做到“名副其实”，“是政策研究室，不是文稿起草室”，要做“有分量的”“比较专业的”的研究报告而不是那种“同志们好！谢谢大家！”的普通讲话，因为“起草文稿的价值跟这个政策研究的价值是不可同日而语的啊，一个是为他人做嫁衣裳，一个是自己做衣服来穿，直接起到参政、辅政的作用”；再比如，他要求干部们的专业结构和知识能力应该与政府工作重心的转移相匹配，“现在应该有人专门研究战略性新兴产业和先进制造业”“传统商贸业和现代服务业”“紧紧抓住这两个”“要专门研究这个东西”，而目前的人员知识结构显然不能适应这一现实。 3.3 权力不足
同一层次的政府机构通常有“高配”和“低配”之分，这种权力配置上的“差序格局”在A市的典型表现就是政府组成部门之间的关系——虽然市政府的组成部门在级别上大致相同，但显然它们的实际权力有大有小、与决策中心的距离有远有近、在整个政府架构中的重要性有高有低，“高配”者如“发改委”，“低配”者如A市政府研究室，而A市发展与改革研究中心在政府研究室中又处于相对边缘的地位。
作为A市政府决策咨询专家的管理部门，A市政府研究室实际上主要是一个文书起草、调查研究机构，“没有审批权、行政管理权和综合执法权”，具有明显的“秘书性质”，属于典型的“清水衙门”（编号：BH20180131）。正如该机构一位副调研员受访者所说：“我出去开会，别人一听我是研究室的，哎呀，你们是政府的智囊团、市长的左右手啊。你要知道，凡是别人当面刻意强调你的重要性，那你一般不重要，都是扯淡。别人知道，我们自己也知道，给个面子而已。……没有审批权。……你看发改财政科工信那些部门，谁去这么说？就摆在那里。”（编号：LHY20180517）。进一步说，具体负责专家库日常运作和咨询活动的发展与改革研究中心由于其较低位阶的机构属性（属于参公事业单位而不是行政单位）而在整个政府权力体系中地位更低。
研究中心在权力上的“低配性”当然是结构性的，而这带来的一个重要后果就是它无法有效履行居中协调、起承转合的职责。根据A市政府决策咨询专家库管理办法相关规定，“专家接受委托开展专项研究，需要向各区、市各有关部门了解与研究课题有关的经济社会发展情况、收集相关资料的，在政策允许范围之内，各有关部门应当积极配合。”而按照《关于建立A市政府决策咨询专家库的通知》的规定和A市政府研究室的安排，“协调各部门开展相关的专家咨询和调研、论证工作”具体是由研究中心居中联系办理。但现在的问题是：由于研究中心在政府权力架构中的边缘性和无权性地位，这种协调工作往往十分乏力；而这带来的结果是专家无法获得与咨询课题相关的数据和材料，进而导致其提出的政策建议缺乏扎实的经验基础和实际可行性。
我们在实地调研中获得的经验资料印证了上述观点，它表明研究中心在居中协调专家调研以帮助其获得相关信息时并不十分有效，往往“说话不过硬”。正如一位咨询专家所言：“我感觉这个中心的地位和职权并不高，有一年做了个课题，是关于流动商贩综合治理的，需要找城管委、执法局，还有几个区的城管执法部门了解情况拿点资料，就让他们帮我协调联系了一下，我们拿着公函去，但发现这些单位很冷淡，我觉得可能还是你不够‘重要’，人家才不怎么‘重視’。……拿不到一手资料数据怎么办？巧妇难为无米之炊啊，都不知道问题在哪里，怎么提对策？那最后反正就是完成任务嘛，‘空对空’发议论，隔靴搔痒。”（编号：MFZ20180621）。
4 结语与讨论
本文以A市发展与改革研究中心为例，以委托代理理论和权力配置理论为分析工具，从经验材料中提炼出激励、能力和权力3个分析维度，从而形成一个专家政策参与过程中知识经纪人失灵的“激励—能力—权力”解释框架。本研究在理论和现实两个层面做出了一定的贡献。
第一，就理论层面而言，该框架夯实了新的研究视角和知识增长点。该领域的既有研究最多地集中于作为知识供给方的专家，其次聚焦于作为知识需求方的决策者，而对作为中间人的知识经纪人则甚少关注；尽管“两个群体理论”引进了知识经纪人（跨界者）的概念并阐述了其在桥接专家和决策者的时候所能发挥的作用（即何以可能），但它并未挖掘知识经纪人在其中的不足和无力（即何以失灵）；而本研究一方面将专家政策参与过程中的知识经纪人这一重要行动者作为分析对象，另一方面重点论述其在运作中的失灵层面，这无疑是对已有研究的边际推进和重要补充。
第二，就现实层面而言，该框架蕴含着明确的政策启示和实践意涵。本研究的3个解释维度综合了微观行动者和宏观结构性两个层面的要素，其中能力不足主要涉及知识经纪人个体自身的原因，权力不足主要是由政府权力配置格局这一结构性要素造成的，而激励不足则是宏观制度映射下理性行动者自然选择的结果；由此不难发现本研究所内含的对策建议，即应从激励机制、专业能力和权力配置等方面着手改善知识经纪人的运作效能，进一步说，由于个体层面的改进较结构层面更为容易，我们就可以为此列出路线图，即先行增强专业能力，继而改善激励强度，最后提升权力配置。
本研究的局限主要表现为两个方面：首先，研究结论的有效覆盖面问题。作为知识经纪人，A市发展与改革研究中心的主要职责是桥接决策者和专家两类行动者，但这里的专家主要来自政府发起成立的、没有固定场所和机构的、各类非常设的专家委员会、专家库和顾问团——我们正是在这个意义上认为研究中心作为知识经纪人在桥接决策者和“此类专家”的关系上在全国范围内具有极强的典型性。然而问题在于，现实中专家政策参与的平台和载体并不仅仅限于这种非常设的“会”“库”“团”。近年来大量涌现的职业化、机构化的智库是另一种越发重要的类型，而这些智库通常以自身承担知识经纪人的角色从而无需研究中心这样的机构为其居中协调，而且他们在开展研究工作时通常具有非常充分的激励（因为以此为职、赖此为生）、能力（因为自身就是特定领域的专家）和权力（很多智库的知识经纪人是前政府官员从而维持了极好的了解内幕和进言献策的渠道，或者即使不是前政府官员也有极强的动机通过其他方式开发政府关系）。不难看出，此类智库的成长壮大对于本研究的结论构成了重要挑战，当然，这也预示着当前大量存在的非常设的决策咨询机构如专家委员会、专家库和顾问团等未来可能逐步发展成职业化、机构化的智库。
其次，激励、能力、权力之间的关系问题。在内在关联上，我们尚未充分检验激励强度、专业能力和权力配置在导致A市发展与改革研究中心作为知识经纪人的失灵时是层层递进、互相加强地产生作用，还是两两并列、各自发力地施加影响。就目前的经验证据来看，三者均可独立解释知识经纪人的失灵，所以应该是两两并列、各自发力的关系，但三者（或三者中的任意两者）之间是否存有某种其他关系则有待进一步检验。 参考文献：
[1] BERNARD R. Scientists and policy makers： An ethnography of communication[J]. Human Organization， 1974， 33（3）： 261-275.
[2] CAPLAN N. The Two-Communities theory and knowledge utilization[J]. American Behavioral Scientist， 1979， 22（3）： 459-470.
[3] WEISS C. Knowledge creep and decision accretion[J]. Science Communication， 1980， 1（3）： 381-404.
[4] LESTER J. The utilization of policy analysis by state agency officials[J]. Science Communication， 1993， 14（3）： 267-290.
[5] LANDRY R， LAMARI M， AMARA N. The extent and determinants of the utilization of university research in government agencies[J]. Public Administration Review， 2003， 63（2）： 192-205.
[6] BELKHODJA O， AMARA N， LANDRY R， et al. The extent and organizational determinants of research utilization in Canadian health services organizations[J]. Science Communication， 2007， 28（3）： 377-417.
[7] Talbot C， Talbot C. Sir Humphrey and the professors： What does Whitehall want from academics？[EB/OL].[2015-08-23]. http：//www.policy.manchester.ac.uk/resources/reports/.
[8] CHOI B， PANG T， LIN V， et al. Can scientists and policy makers work together？[J]. Journal of Epidemiology and Community Health， 1979， 59（8）： 632-637.
[9] NEWMAN J， CHERNEY A， HEAD B. Do policy makers use academic research？ Reexamining the “Two Communities” theory of research utilization[J]. Public Administration Review， 2016， 76（1）： 24-32.
[10] WENGER E. Communities of practice and social learning systems[J]. Organization， 2000， 17（2）： 225-247.
[11] 司云波， 和金生. 知識经纪人与组织知识创新：基于知识发酵视角[J]. 情报杂志， 2019， 28（11）： 124-126.
[12] 邓小平. 邓小平文选（第二卷）[M]. 北京： 人民出版社，
1994： 320-343.
[13] 万里. 决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题： 在全国软科学研究工作座谈会上的讲话[J].中国软科学， 1986， 1（2）： 2.
[14] 冯根福. 双重委托代理理论： 上市公司治理的另一种分析框架[J]. 经济研究， 2004， 60（12）： 16-25.
[15] 赵宸元， 蒲勇健， 潘林伟. 链式多重委托-代理关系的激励： 基于完全理性与过程性公平偏好模型的比较[J].中国管理科学， 2017， 25（6）： 121-130.
[16] 金淑霞， 王利平.组织中次级单位权力配置格局： 一个整合模型[J]. 南京社会科学， 2012， 23（1）： 33-36.
[17] 周黎安. 转型中的地方政府： 官员激励与治理（第二版）[M]. 上海： 格致出版社， 2017： 29-76.
[18] ZHOU X， LIAN H， ORTOLANO L， et al. A behavioral model of “Muddling Through” in the Chinese bureaucracy： The case of environmental protection[J]. The China Journal， 2013， 70（July）： 120-147.
[19] 练宏. 弱排名激励的社会学分析： 环保部门为例[J]. 中国社会科学， 2016， 38（1）： 82-99.
Why Knowledge Brokers Fail in the Process of Experts Policy Participation？
—Take the Development and Reform Research Center of A City as an Example Fei Jiuhao
School of Public Administration， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou 510006
Abstract： [Purpose/significance] The increasing complexity of policy issues in modern society has created a high demand for expertise among policy makers. But some conflicting attributes between policymakers and experts make it difficult for them to work together smoothly. It leads to the introduction of an intermediate as a knowledge broker into the policy participation process of experts， and knowledge brokers’ competence has become an important issue in this field. [Method/process] The paper takes case study as basic method， selects the Development and Reform Research Center of A city as typical example， collects empirical materials through participative observation， secondary data and in-depth interview， refines the explanation mechanism， and forms the theoretical framework. [Result/conclusion] The case study shows that the failure of knowledge brokers or the failure to coordinate well between experts and policymakers can be explained from the three dimensions of incentive， ability and power.
Keywords： experts policy participation knowledge brokers failure
关键词：专家 政策参与 知识经纪人 失灵
分类号：C932.4
DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.06.03
1 文献回顾和研究困惑
进入工业社会以来，为了因应政策议题愈发多样和复杂的现实，现代政府及其决策者日益频繁地将目光转向专家群体，希望借助其专业知识以科学有效地解决各种复杂的政策难题，不断增多的专家咨询机构和智库即是典型表现。然而，尽管专家参与已然成为普遍的政策现象，但诸多研究表明其效能往往非常低下，主要表现为专家的专业知识不能很好地转化为政策选项，而决策者对较好地与专家互动并使用其专业知识亦不乐观。早在1974年，Russell Bernard就发现科学家群体和决策者群体经常对对方的要求和建议感到沮丧[1]；Nathan Caplan认为很难发现专业知识作用于政策决策的经验证据[2]；Carol Weiss发现决策过程中对于专家研究成果的实质性运用是极少的[3]；James Lester的研究表明决策者不太愿意从大学机构和研究组织中获取政策建议[4]；Réjean Landry[5]和Belkhodja Omar [6]等人在加拿大的研究表明，政府官员对专家研究成果的引用和对专家政策影响力的评估均处于中等偏下的水平；Colin Talbot等人在英国的调查显示，决策者和研究者在判断决策事务的轻重缓急方面存在巨大断裂，这限制了双方互动的深度和广度，阻碍了专家群体对决策过程的影响[7]。
为什么会出现上述状况？“两个群体理论”（The Two-Communities Theory）提供了一种解释路径，认为专家和决策者属于两个迥异的群体，他们有着不同的甚至是冲突的行事逻辑和话语规则，前者主要聚焦于艰深晦涩的专业科学议题，而后者是行动导向和实用主义的，他们主要关心当下的实际问题，因此两者之间很难发生有效的互动[2]。与此同时，Bernard Choi等人的研究进一步证实了“两个群体理论”，专家和决策者有着不同的心理状态、运作规则、责任意识和职业路径，前者以理性模式（rational mode）生产知识、探求真理，主要目标是出版（publications）、专利（patents）和专业（professorships）；而后者则以直觉模式（intuitive model）寻求妥协、达成共识，主要目标是政策（policy）、实践（practice）和人民（people）[8]。Joshua Newman等人发表于2016年的论文系统梳理了“两个群体理论”近40年来所共享的基本观点[9]，即专家和决策者有着相互冲突的特质，前者代表一个价值无涉、基于客观事实和经验证据、认知对象具有实在性、认知结果可以通过科学方法验证的场域，而后者则由于涉及对社会价值的权威性分配而必然卷入价值判断和价值冲突，此中充满了讨价还价、命令服从、公众压力、政治游说、意识形态、国家意志等复杂因素，而这些导致了两者之间难以逾越的鸿沟。
显然，一方面决策者的确需要专家的参与以解决日益复杂的决策议题，而另一方面两者之间内生性的冲突又使得良好的互动非常困难。如何解决这一难题呢？“两个群体理论”的方案是引入一种“知识经纪人”（knowledge brokers）[8]或“跨界者”（boundary spanners）[9]的角色。考慮到两个概念在对象所指上基本一致，而“知识经纪人”使用较广，因此本文在论述时使用这一说法。那么，什么是“知识经纪人”呢？一般意义上的知识经纪人是指将不同组织间或组织内不同部门的知识进行转译并进而实现知识创新和组织学习的人[10]，他们是“组织知识发酵的酶合剂”和“知识片段对接的桥梁”，致力于“将知识拥有方和知识使用方联系起来，使知识得到传播、扩散与共享”[11]；具体到本研究，知识经纪人是专家和决策者之间的桥梁、触媒和催化剂，其主要职责是确保决策者使用正确的科学知识、专家正确地生产科学知识，让专家能够充分了解决策者的需要并且将学术研究成果转译为便于决策者理解的语言[8-9]。
本文的案例研究表明，专家和决策者在激励强度、行动逻辑和信息占有等方面的确存在冲突，这是“两个群体理论”的有效性所在；然而，经验事实同样表明，知识经纪人这一角色的引入实际上并未有效弥合专家和决策者之间的鸿沟、实现两者之间的良性互动，并确保专业知识顺利融入政策过程进而转化为政策选项——简言之，知识经纪人会失灵，这是“两个群体理论”尚未充分关注并有效解释之处。那么，这种失灵是如何发生的？其深层原因何在？这正是本文的研究问题。本文将基于对作为知识经纪人的A市发展与改革研究中心的案例研究，以委托代理理论和权力配置理论为分析工具，就这一问题进行探索并试图提出一个解释框架。
2 案例简介
自1980年8月党和国家领导制度的改革[12]被提上日程，特别是1986年7月万里同志发表《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》并明确指出正确的决策需要“依靠一大批各行各业的专家，依靠各种专门的决策研究班子，依靠那些知识和信息以及实践反馈信息的综合体”[13]以来，各级政府开始探索行政决策体制改革，而其中的一项重要内容是建立各种专家库、顾问团、决策咨询委员会之类的决策咨询机构。在这种自上而下倡导并迅速扩散至全国的决策咨询机构设置和制度建设浪潮中，A市先后成立了3个市级专家库，分别是成立于1993年的决策咨询顾问团（后于2005年改建为决策咨询专家库）、成立于2008年的法律咨询专家库和成立于2015年的重大行政决策论证专家库，它们都是为A市政府服务的非常设决策咨询机构，由具有较高学历职称、扎实专业知识、深厚理论造诣的专家学者组成，主要围绕特定时期A市改革开放和经济社会发展的重大议题开展建言献策和资政辅政活动。 为实现专家与决策者的有效互动，更好发挥咨询专家服务决策的效能，A市政府在专家库的管理上是这样安排的：由分管政策研究工作的副市长负责，日常工作由市政府研究室领衔，而在政府研究室的内部分工中，该项工作由其下属的A市发展与改革研究中心（可简称“研究中心”，属正处级参公事业单位，与综合处、财经贸易处等业务处室相比，它相对于政府研究室具有一定的自主性）具体开展（图1）。作为实际负责A市市级专家库运作①的机构，A市发展与改革研究中心内设综合科、研究科和联络科3个科室，其主要职责是：组织专家选聘（含换届和增补）、解聘、培训等，负责专家的日常联络和服务；组织市领导确定的各类咨询活动；征集并选定决策咨询课题，交由专家研究；协调各部门开展相关的专家咨询和调研工作；建设和管理专家库网站；编辑、出版《决策与咨询》；管理专家库专项经费。
显然，无论是从管理体制还是职能设置来看，A市发展与改革研究中心都符合本文对知识经纪人这一角色的界定。如果说它在管理体制上居于市领导和专家库之间的中介位置只是从外在结构上体现了其作为知识经纪人的作用，那么其在工作职能上所承载的内容则从内在属性上反映了其作为知识经纪人的地位。而如果进一步分析研究中心的工作职能，我们发现，像组织专家库换届增补、管理专家库网站和专项经费等纯事务性工作只是其作为知识经纪人的表面职能，真正使其成为知识经纪人的是以下核心职能。第一，形成特定年度市领导需要研究解决的重点热点议题，并组织专家承担这些议题的研究任务，同時对研究过程进行跟踪、协调和服务，为专家的调研活动、数据获取等牵线搭桥，为专家的研究成果和政策观点形成提供背景资料和必要的把关，最终将研究报告以《市长专报》的形式呈送给市长、常务副市长和副市长，完成成果转化工作。第二，在组织常规性的课题研究之外，收集整理市领导临时性的决策咨询需要和政策议题偏好并传达给专家，同时对专家提交的研究报告和咨询文本进行形式编辑和内容把关，并形成内参性刊物《决策与咨询》，呈送给市委常委、副市长和市政府秘书长。第三，组织各类专家座谈会和决策咨询（论证）会，对会议的主题、议程、邀请对象、发言顺序、发言实录、观点扩散等进行全程把控。
值得特别强调的是，笔者基于参与式观察、二手资料收集和深度访谈所得的大量经验材料表明， A市发展与改革研究中心作为知识经纪人的角色并不是孤例，它在以下4个方面具有极强的典型性：一是所处制度环境具有典型性。各个地方的此类机构都是在党政国家体制这个宏观结构性背景下开展工作的，其具体背景则是促进公共决策的民主化和科学化。二是机构名称具有典型性。尽管有一些例外，但多数此类机构均含有“发展”“改革”“研究”等关键词。三是核心职能具有典型性。尽管少数机构名称有所不同，但几乎所有此类机构的职能都集中于为专家和决策者扮演中介桥梁角色，且都集中于为咨询课题、研究报告和专家会议等提供居中协调服务。四是对自身角色的效能认知具有典型性。在不同地方的此类工作人员的交流中，笔者发现他们所面临的问题、困境，对自身工作的心态和观感等具有高度的同质性。由此本文相信，A市发展与改革研究中心这一案例具备相当的典型性，从而通过“解剖”这只“麻雀”所形成的研究结论亦具备较好的可外推性和可复制性。
3 一个尝试性解释：“激励—能力—权力”分析框架
案例研究表明，在A市专家政策参与的过程中，决策者并未实质性地使用专家的政策建议，正如一位从事城市规划研究的专家受访者所言：“现在经常做咨询，课题多得很，……但说效果怎么样？对他们实际决策有没有作用？我不敢说很好，很多时候真的就是我们说说，他们听听；我们写写，他们翻翻，忙的时候可能翻都没有翻。”（编号：YJL20180306）①。批示被认为是领导使用政策建议的核心指标，但A市领导对研究报告的批示率极低，以《决策与咨询》为例，2014年共编印23期，获批示2期，批示率为8.7%；2015年共编印22期，获批示2期，批示率为9.1%；2016年共编印7期，无批示；2017年共编印15期，获批示2期，批示率为13.3%。另一方面，专家对决策者的需求通常知之甚少，对政策过程的“暗箱”不甚了解，这使得他们在提政策建议时往往隔靴搔痒、自说自话，并进而导致其参与热情下降，以2018年的决策咨询课题申报为例，一共10个课题，有一个课题无人申报（后经多方动员，终于有一名专家承担），有两个课题仅有1人申报，有3个课题仅有2人申报，另有两个课题有4人申报，两个课题5人申报——考虑到当时专家库共有5个功能组别，共计97名专家，且10个课题均在专家研究领域之内，可以说这种状况的确表明了专家的参与热情不足。
造成上述结果的原因当然是多方面的，但是从A市发展与改革研究中心这个点切入，可以说这是由于其并未很好地履行知识经纪人的角色引起的。那么，这种角色失灵是如何发生的呢？其深层原因何在呢？
“双重委托代理理论”[14]和“链式多重委托代理理论”[15]特别强调委托代理关系的双重（多重）嵌套性以及委托人与代理人身份在链条不同环节上的切换。我们发现，在“决策者（知识需求方）—发展与改革研究中心（知识经纪人）—专家（知识供给方）”的链式关系中，研究中心同时扮演委托人和代理人的双重角色，当它以代理人身份（相对于决策者）出现时，存在委托代理关系的传统问题，即“激励不足”，这使得它通常只是最低限度地完成相关工作；而当它以委托人身份（相对于专家）出现时，则存在信息（专业知识）不对称，这造成了“能力不足”的问题，从而导致研究中心无法有效弥合专家与决策者在行动逻辑上的重大差异。同时，战略权变理论、资源依赖理论和制度理论等从各自角度解释了组织内次级单位权力配置的“差序格局”现象，即由于结构性要素、环境制约、次级单位自身特点、个体要素和组织惯性等因素的综合作用，某些次级单位在获取与行使权力、获得更多财政预算、争取更高薪酬和优先地位上的确比其他次级单位更强势 [16] 。我们发现，在A市整个政府架构中，虽然并不明显地反映在外显的“组织结构图”上，但相对于其他次级单位如发改委、财政局等，政府研究室及其下属的A市发展与改革研究中心的确处于并无实权的边缘性地位，而这导致了其在居中协调专家与决策者关系时感到“权力不足”。
综上所述，我们认为A市发展与改革研究中心在激励、能力和权力3个方面存在不足，从而导致其在提高专家与决策者的激励强度、融合专家与决策者的行动逻辑、消弭专家与行动者的资源鸿沟等方面无法充分胜任，并最终导致其在知识经纪人角色上的失灵（图2）。本文将这种尝试性的解释模式称为“激励—能力—权力”分析框架。
3.1 激励不足
不同性质组织的成员通常面临着不同的激励机制。周黎安[17]、周雪光[18]、练宏[19]等人的研究表明，在从中央到地方政府的委托代理关系中，地方政府作为代理人具有“强激励”，而在从地方政府决策者到职能部门的委托代理关系中，职能部门作为代理人只有“弱激励”。出现此种差异的原因在于：后者发生于较为纯粹的韦伯意义上的“科层制”组织内，职能部门倾向于按部就班、按章办事、风险规避；而前者则掺入了大量的“外包制”因素，地方政府为了获得剩余索取权和稀缺政治资源而有极强的动力去争取并运用自由裁量权。案例研究表明，A市发展与改革研究中心面临的恰恰是这种“弱激励”，正如该中心一位工作人员所言：“我们这是‘铁打的中心流水的市长’‘城头变幻大王旗’‘你方唱罢我登场’，市长来来往往，但我们一直都在这里。他来了是要政绩的，总是想‘折腾’一下，争取一下，看能不能往上再升一升；但我们其实很少想这些，主要还是论资排辈，慢慢熬，所以GDP是不是涨了，是不是被隔壁赶超了，是不是产业升级了，（跟我们）没太大关系，我们就是做一份工作。”（编号：SQP20180306）。
这种“弱激励”的直接结果就是研究中心只按“字面上”和“形式上”的要求最低限度地完成本職工作。根据A市相关规定，A市发展与改革研究中心的主要工作包括事务性工作和文字性工作两类。就前者而言，主要是组织专家库的换届、联络，专家库网站的运作与更新，咨询课题的征集、招标、评审验收和结项，专家座谈会的协调、组织、会务工作等，通常这些工作没有明确可量化的绩效指标，研究中心只需要做好“请示”“执行”和“汇报”，按照事先规定好的程序和规范完成即可。
研究中心的第二类工作是文字性的，这可进一步分为形式上的编辑工作和实质性的内容工作，而它通常将绝大部分注意力聚焦于前者，因为这是文件明确规定的，主要就是完成内参刊物《决策与咨询》和课题研究成果《市长专报》的编辑。这种编辑工作一般集中于几个方面：一是审查结构，通常按照问题提出、原因分析和对策研究的“八股式”格式进行调整；二是裁减篇幅，“专家交上来的往往很长，这样直接呈上去市长翻都不会翻的，到他那个层次了，哪里会给那么多时间让你说那么多，你只能用最精炼的语言把最主要的意思讲清楚。我们就是个把关人，把干货萃取出来。”（编号：WT20180327）。三是完善细节，核实遣词造句、规定提法、字体间距等方面的规范性，“毕竟是报给市领导的，不能在这些细节上出问题，……要是经常让他看到这种（细节上的）毛病就很麻烦。”（编号：SQP20180306）。
本文认为，实质性的内容工作是指研究中心在整合决策需求与对策供给、促进专家政策建议的适用性、改善专家研究报告的针对性等方面所做的工作。具体而言，就是它能否为专家政策建议的观点和内容提供有效的修改建议，从而使其更符合政府的决策需要，在“‘学术命题’和‘政府需求’”（编号：QGM20180420）之间建立起桥梁——这应该是研究中心作为知识经纪人最核心的工作，但实际上也是其最缺乏动力去做的部分。笔者在“蹲点”调研期间参与了多篇研究报告的编辑与审定工作，在此过程中都被告知不要涉及报告的具体观点和主张，用研究中心主任常说的话，就是“我们不替他们做研究”。（编号：WT20180302）。而其中的原因正在于，最终呈报给市领导的研究报告只有专家的名字而没有研究中心工作人员的名字，所以即使被市领导批示了，受益最大的是专家，而对他们并无太大影响。
3.2 能力不足
我们已经讨论了在决策者与研究中心的关系中后者作为代理人存在的激励不足问题，接下来将考察在研究中心与专家的关系中前者作为委托人所存在的能力不足问题，这主要是由专业知识上的不对称导致的，即研究中心“在专业问题上懂得没有专家多”，这显然属于传统委托代理关系中“信息不对称”的典型表现。实际上，作为居中者的知识经纪人要想促进组织知识融合和创新所应具备的一个重要条件就是“自身的知识基础比较全面和深厚；对新知识具有敏锐的洞察力”[11]，而按照“两个群体理论”的观点，要有效扮演知识经纪人的角色其实有相当难度，它要求既要懂得政府决策的运作逻辑，又要懂得专业知识的内在机理[9]。笔者通过深度访谈和实地调研所得的经验资料得出结论，A市发展与改革研究中心实际上无法满足上述要求②。
A市政府研究室及发展与改革研究中心的诸多受访者都认为政府研究室已然变成了文稿起草室，研究中心则成了编辑部，虽然都有“研究”两个字，但最缺的恰恰是“研究”能力。正如一位受访者所言：“我们名字叫政府研究室，我看最缺的就是‘研究’，还不如叫资料编辑室，研究中心也一样啊，没有研究，干的都是事务性工作。……不过话说回来，从我们调研的情况来看，基本都那样，文字工作居多，研究工作很少，做不来。SZ算是一个特例，他们在市政府办公厅下设一个综合处，把文稿起草、资料编辑这部分工作全兜了，另外再专设发展研究中心作为市政府直属单位，不像我们研究中心是从属于研究室的，他们那个‘研究中心’是真正做研究，所以他们也就有那个水平和底气去跟外面的专家对话。”（编号：LHY20180517）。
此外，作为知识需求方的决策者（市领导）对研究中心专业能力的看法同样具有参考价值。相对于政府的核心工作领域，A市领导一般较少就政策研究和决策咨询工作发表专门讲话，我们在调研中阅览到一份A市时任市长与包括研究中心在内的政府研究室全体干部座谈时发表的长篇讲话，其中包括较大篇幅的“工作要求和期望”，这可以被看作是后者工作中存在的不足和缺陷。其中，市长对专业能力的关切占有重要比例，比如，他要求干部们做到“名副其实”，“是政策研究室，不是文稿起草室”，要做“有分量的”“比较专业的”的研究报告而不是那种“同志们好！谢谢大家！”的普通讲话，因为“起草文稿的价值跟这个政策研究的价值是不可同日而语的啊，一个是为他人做嫁衣裳，一个是自己做衣服来穿，直接起到参政、辅政的作用”；再比如，他要求干部们的专业结构和知识能力应该与政府工作重心的转移相匹配，“现在应该有人专门研究战略性新兴产业和先进制造业”“传统商贸业和现代服务业”“紧紧抓住这两个”“要专门研究这个东西”，而目前的人员知识结构显然不能适应这一现实。 3.3 权力不足
同一层次的政府机构通常有“高配”和“低配”之分，这种权力配置上的“差序格局”在A市的典型表现就是政府组成部门之间的关系——虽然市政府的组成部门在级别上大致相同，但显然它们的实际权力有大有小、与决策中心的距离有远有近、在整个政府架构中的重要性有高有低，“高配”者如“发改委”，“低配”者如A市政府研究室，而A市发展与改革研究中心在政府研究室中又处于相对边缘的地位。
作为A市政府决策咨询专家的管理部门，A市政府研究室实际上主要是一个文书起草、调查研究机构，“没有审批权、行政管理权和综合执法权”，具有明显的“秘书性质”，属于典型的“清水衙门”（编号：BH20180131）。正如该机构一位副调研员受访者所说：“我出去开会，别人一听我是研究室的，哎呀，你们是政府的智囊团、市长的左右手啊。你要知道，凡是别人当面刻意强调你的重要性，那你一般不重要，都是扯淡。别人知道，我们自己也知道，给个面子而已。……没有审批权。……你看发改财政科工信那些部门，谁去这么说？就摆在那里。”（编号：LHY20180517）。进一步说，具体负责专家库日常运作和咨询活动的发展与改革研究中心由于其较低位阶的机构属性（属于参公事业单位而不是行政单位）而在整个政府权力体系中地位更低。
研究中心在权力上的“低配性”当然是结构性的，而这带来的一个重要后果就是它无法有效履行居中协调、起承转合的职责。根据A市政府决策咨询专家库管理办法相关规定，“专家接受委托开展专项研究，需要向各区、市各有关部门了解与研究课题有关的经济社会发展情况、收集相关资料的，在政策允许范围之内，各有关部门应当积极配合。”而按照《关于建立A市政府决策咨询专家库的通知》的规定和A市政府研究室的安排，“协调各部门开展相关的专家咨询和调研、论证工作”具体是由研究中心居中联系办理。但现在的问题是：由于研究中心在政府权力架构中的边缘性和无权性地位，这种协调工作往往十分乏力；而这带来的结果是专家无法获得与咨询课题相关的数据和材料，进而导致其提出的政策建议缺乏扎实的经验基础和实际可行性。
我们在实地调研中获得的经验资料印证了上述观点，它表明研究中心在居中协调专家调研以帮助其获得相关信息时并不十分有效，往往“说话不过硬”。正如一位咨询专家所言：“我感觉这个中心的地位和职权并不高，有一年做了个课题，是关于流动商贩综合治理的，需要找城管委、执法局，还有几个区的城管执法部门了解情况拿点资料，就让他们帮我协调联系了一下，我们拿着公函去，但发现这些单位很冷淡，我觉得可能还是你不够‘重要’，人家才不怎么‘重視’。……拿不到一手资料数据怎么办？巧妇难为无米之炊啊，都不知道问题在哪里，怎么提对策？那最后反正就是完成任务嘛，‘空对空’发议论，隔靴搔痒。”（编号：MFZ20180621）。
4 结语与讨论
本文以A市发展与改革研究中心为例，以委托代理理论和权力配置理论为分析工具，从经验材料中提炼出激励、能力和权力3个分析维度，从而形成一个专家政策参与过程中知识经纪人失灵的“激励—能力—权力”解释框架。本研究在理论和现实两个层面做出了一定的贡献。
第一，就理论层面而言，该框架夯实了新的研究视角和知识增长点。该领域的既有研究最多地集中于作为知识供给方的专家，其次聚焦于作为知识需求方的决策者，而对作为中间人的知识经纪人则甚少关注；尽管“两个群体理论”引进了知识经纪人（跨界者）的概念并阐述了其在桥接专家和决策者的时候所能发挥的作用（即何以可能），但它并未挖掘知识经纪人在其中的不足和无力（即何以失灵）；而本研究一方面将专家政策参与过程中的知识经纪人这一重要行动者作为分析对象，另一方面重点论述其在运作中的失灵层面，这无疑是对已有研究的边际推进和重要补充。
第二，就现实层面而言，该框架蕴含着明确的政策启示和实践意涵。本研究的3个解释维度综合了微观行动者和宏观结构性两个层面的要素，其中能力不足主要涉及知识经纪人个体自身的原因，权力不足主要是由政府权力配置格局这一结构性要素造成的，而激励不足则是宏观制度映射下理性行动者自然选择的结果；由此不难发现本研究所内含的对策建议，即应从激励机制、专业能力和权力配置等方面着手改善知识经纪人的运作效能，进一步说，由于个体层面的改进较结构层面更为容易，我们就可以为此列出路线图，即先行增强专业能力，继而改善激励强度，最后提升权力配置。
本研究的局限主要表现为两个方面：首先，研究结论的有效覆盖面问题。作为知识经纪人，A市发展与改革研究中心的主要职责是桥接决策者和专家两类行动者，但这里的专家主要来自政府发起成立的、没有固定场所和机构的、各类非常设的专家委员会、专家库和顾问团——我们正是在这个意义上认为研究中心作为知识经纪人在桥接决策者和“此类专家”的关系上在全国范围内具有极强的典型性。然而问题在于，现实中专家政策参与的平台和载体并不仅仅限于这种非常设的“会”“库”“团”。近年来大量涌现的职业化、机构化的智库是另一种越发重要的类型，而这些智库通常以自身承担知识经纪人的角色从而无需研究中心这样的机构为其居中协调，而且他们在开展研究工作时通常具有非常充分的激励（因为以此为职、赖此为生）、能力（因为自身就是特定领域的专家）和权力（很多智库的知识经纪人是前政府官员从而维持了极好的了解内幕和进言献策的渠道，或者即使不是前政府官员也有极强的动机通过其他方式开发政府关系）。不难看出，此类智库的成长壮大对于本研究的结论构成了重要挑战，当然，这也预示着当前大量存在的非常设的决策咨询机构如专家委员会、专家库和顾问团等未来可能逐步发展成职业化、机构化的智库。
其次，激励、能力、权力之间的关系问题。在内在关联上，我们尚未充分检验激励强度、专业能力和权力配置在导致A市发展与改革研究中心作为知识经纪人的失灵时是层层递进、互相加强地产生作用，还是两两并列、各自发力地施加影响。就目前的经验证据来看，三者均可独立解释知识经纪人的失灵，所以应该是两两并列、各自发力的关系，但三者（或三者中的任意两者）之间是否存有某种其他关系则有待进一步检验。 参考文献：
[1] BERNARD R. Scientists and policy makers： An ethnography of communication[J]. Human Organization， 1974， 33（3）： 261-275.
[2] CAPLAN N. The Two-Communities theory and knowledge utilization[J]. American Behavioral Scientist， 1979， 22（3）： 459-470.
[3] WEISS C. Knowledge creep and decision accretion[J]. Science Communication， 1980， 1（3）： 381-404.
[4] LESTER J. The utilization of policy analysis by state agency officials[J]. Science Communication， 1993， 14（3）： 267-290.
[5] LANDRY R， LAMARI M， AMARA N. The extent and determinants of the utilization of university research in government agencies[J]. Public Administration Review， 2003， 63（2）： 192-205.
[6] BELKHODJA O， AMARA N， LANDRY R， et al. The extent and organizational determinants of research utilization in Canadian health services organizations[J]. Science Communication， 2007， 28（3）： 377-417.
[7] Talbot C， Talbot C. Sir Humphrey and the professors： What does Whitehall want from academics？[EB/OL].[2015-08-23]. http：//www.policy.manchester.ac.uk/resources/reports/.
[8] CHOI B， PANG T， LIN V， et al. Can scientists and policy makers work together？[J]. Journal of Epidemiology and Community Health， 1979， 59（8）： 632-637.
[9] NEWMAN J， CHERNEY A， HEAD B. Do policy makers use academic research？ Reexamining the “Two Communities” theory of research utilization[J]. Public Administration Review， 2016， 76（1）： 24-32.
[10] WENGER E. Communities of practice and social learning systems[J]. Organization， 2000， 17（2）： 225-247.
[11] 司云波， 和金生. 知識经纪人与组织知识创新：基于知识发酵视角[J]. 情报杂志， 2019， 28（11）： 124-126.
[12] 邓小平. 邓小平文选（第二卷）[M]. 北京： 人民出版社，
1994： 320-343.
[13] 万里. 决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题： 在全国软科学研究工作座谈会上的讲话[J].中国软科学， 1986， 1（2）： 2.
[14] 冯根福. 双重委托代理理论： 上市公司治理的另一种分析框架[J]. 经济研究， 2004， 60（12）： 16-25.
[15] 赵宸元， 蒲勇健， 潘林伟. 链式多重委托-代理关系的激励： 基于完全理性与过程性公平偏好模型的比较[J].中国管理科学， 2017， 25（6）： 121-130.
[16] 金淑霞， 王利平.组织中次级单位权力配置格局： 一个整合模型[J]. 南京社会科学， 2012， 23（1）： 33-36.
[17] 周黎安. 转型中的地方政府： 官员激励与治理（第二版）[M]. 上海： 格致出版社， 2017： 29-76.
[18] ZHOU X， LIAN H， ORTOLANO L， et al. A behavioral model of “Muddling Through” in the Chinese bureaucracy： The case of environmental protection[J]. The China Journal， 2013， 70（July）： 120-147.
[19] 练宏. 弱排名激励的社会学分析： 环保部门为例[J]. 中国社会科学， 2016， 38（1）： 82-99.
Why Knowledge Brokers Fail in the Process of Experts Policy Participation？
—Take the Development and Reform Research Center of A City as an Example Fei Jiuhao
School of Public Administration， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou 510006
Abstract： [Purpose/significance] The increasing complexity of policy issues in modern society has created a high demand for expertise among policy makers. But some conflicting attributes between policymakers and experts make it difficult for them to work together smoothly. It leads to the introduction of an intermediate as a knowledge broker into the policy participation process of experts， and knowledge brokers’ competence has become an important issue in this field. [Method/process] The paper takes case study as basic method， selects the Development and Reform Research Center of A city as typical example， collects empirical materials through participative observation， secondary data and in-depth interview， refines the explanation mechanism， and forms the theoretical framework. [Result/conclusion] The case study shows that the failure of knowledge brokers or the failure to coordinate well between experts and policymakers can be explained from the three dimensions of incentive， ability and power.
Keywords： experts policy participation knowledge brokers failure