论文部分内容阅读
日前，我有幸参加了江西省纪委监察厅组织的香港学习培训班。通过聆听专家、教授的讲座，并实地考察香港廉政公署（简称“廉政公署”或“廉署”，英文缩写为ICAC）、立法会、申诉专员公署等部门，我进一步加深了对香港政治、经济、社会、文化的了解，深切感受到“一国两制”的伟大实践给香港带来了勃勃生机，特别是对廉署取得的成果印象至深。2006年，“透明国际”发布的清廉指数排行榜，香港在163个国家与地区中排名第15，在亚洲仅次于新加坡。虽然香港与内地实行不同制度，但其肃贪倡廉方面的成功经验，对我们反腐倡廉建设有着重要启迪和借鉴意义。
一、香港肃贪倡廉实践的主要特点
1.完备的法律制度为反腐败提供了锐利武器。
香港政府为反腐败颁布了三个条例，即《香港特派廉政专员公署条例》、《防止贿赂条例》和《舞弊及非法条例》，以法律的形式授予廉署在肃贪倡廉上的权力，对腐败行为从法律的层面上进行了界定。如《防止贿赂条例》对贿赂的定义、各项罪名和相关细节及刑罚等作出了明确规定。
香港政府特别强调公务人员要处理好利益冲突问题。所谓的利益冲突是指官员因私人利益而未能适当地履行其公职。法律上对利益进行了定义：即馈赠、借贷、费用、报酬或佣金、有价证券、任何职位或合约、代支付或免除清还任何借贷、任何服务或优待（款待除外）及履行或不履行任何职责。私人利益包括员工本身、家人或亲属、朋友，以及与其有密切交往，或是其欠下恩惠而必须作出回报的人的财政或私人利益。《防止贿赂条例》第三条规定：“任何雇员未得行政长官一般或特别许可而索取或接受任何利益，即属犯法。”其立法精神是帮助政府人员避免因随便接受别人的好处，最终难于拒绝不合理要求，堕入别有用心者的圈套，从而处于进退两难、泥足深陷的处境。
2.高效运作的反贪机构为反腐败提供了组织保障。
一是权威性。20世纪70年代以前，香港贪污受贿成风，政府管理效率极低。有人曾经形象地说：“不行贿办不成事，不给好处做不成生意。”已成为一种商业信条，肃贪倡廉的课题现实地摆在了香港人的面前。1974年2月15日，香港立法局通过《香港特派廉政专员公署条例》，香港廉政公署正式成立。香港回归后，根据《香港特别行政区基本法》，国家在法律上确认和保持了港英政府建立的廉署的继承权和连续性。
二是独立性。廉署独立于香港政府架构之外，廉政专员直接向行政长官负责，各级职员由廉署自主招募，以合约方式受聘。廉署设置执行处、防止贪污处和社区关系处，现有职员约1 300多名。这种架构于政府各部门之外体制设计，使其机构拥有较高的独立性。
三是制衡性。为了保证廉署自身的清正廉洁和高效的工作，香港政府加强了对廉署人员的监督和制约。首先，廉署内部设有秘密组织，称为内部监察小组。该小组的编制、人员组成不公开，但其任务比较明确，即密切注视所有廉署职员，及时发现和处理廉署内部的违纪行为。其次，设立专门投诉机构即廉署事宜投诉委员会，如果市民对廉署或该署人员感到不满，可直接向其投诉。再次，委任了社会各界贤达组成贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会，对廉署的工作进行监督，委员会的主席由非官方人士担任。此外，廉政专员要定期向行政会议汇报重要的政策和事情，以及廉署某些权力的运用也必须经过法庭批准（如扣留涉嫌人士的旅行证件等）。这些措施保证了廉署成为“廉之又廉”的机构。
3.严密的防贪控制系统为反腐败提供了坚固基石。
“预防”胜于治疗，廉署力求把贪污舞弊的机会减至最低。防止贪污处是廉署中专司审查职能的部门，主要从制度方面入手，寻找可能导致贪污的隐患，及时提出防止贪污的意见，其成员都是经验丰富的专业人员。
防贪处把政府部门及公共机构作为预防贪污的重点，审查工作程序，找出贪污漏洞，研究堵塞方法。比如申请一个汽车牌照，在上世纪90年代初要2年时间，申请人就会行贿以加快拿牌。防贪处审查后认为问题的症结是行政延误，并建议用“一站式服务”来缩短审批时间，既堵塞了贪污漏洞，又提高了行政效率。同时，防贪处应请求或主动介入，就新制定的法律或政策，审查其必要性、合理性、缜密性等，并提出务实的易操作的建议，有效地防止了“立法腐败”的发生。此外，防贪处为私营机构特意编制、量身订做的《防贪锦囊》，使用简便，并在廉署网站刊登了其中的相应防贪清单，供公众对照检查，有助于堵塞容易出现在不同工作范畴的腐败漏洞。
4.公众的积极参与为反腐败提供了力量源泉。
廉署社区关系处负责引导市民认识贪污的危害，并策动市民支持反腐工作。该处通过遍布港九新界的办事处及不同的传播媒介，包括电视剧、电台和电视宣传短片、广告及新闻稿等方式广泛宣传肃贪倡廉的信息，并设立网站，使市民方便地了解廉政工作。最使贪污者心灵震撼的，是大众媒体的揭露和社会舆论的压力。同时每年都实行开放日，让记者和市民参观廉署，探访那些罕为人知的反贪设施。社区关系处还针对不同群体进行施教，如从小学起就灌输廉政概念，或者提供教材，或由专业团体演出剧目。
肃贪倡廉是廉署的两大主要任务，中心工作是查处贪污案件。执行处负责对腐败行为的调查、检控和惩戒等工作，其资料主要源于市民向廉署所作的举报，其调查权力极大，也是一般司法机关无可比拟的。廉署严格保护检举人，承诺在48小时内对贪污举报作出回应，所有查实贪污的人均被指控判罪。在香港两句口号被广泛流行即“贪一块钱也不行”、“零度容忍”，充分体现了廉署打击腐败的决心和市民参与反对腐败的热情。统计表明，在初期举报人中，只有三成的贪污举报是实名。到了上世纪90年代，署名举报的达到七成。2006年，73%的举报人选择实名举报，而廉署也以88%的定罪率来回报信任有加的市民。
二、香港肃贪倡廉实践的有益启示
实践证明，经过30多年肃贪倡廉的努力，香港政府的反腐措施是成功的，既治标又治本，既肃贪又倡廉。据国际机构调查评定，香港是全球最廉洁的城市之一。他山之石，可以攻玉。廉署在肃贪倡廉方面的功绩，给我们提供了值得借鉴的经验和有益的启示。
1.坚持惩防并举和注重预防，深入推进抓源治本工作。
廉署三个处的工作正好构成了教育、制度、监督并重的工作体系，其实践证明，开展反腐败斗争，必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，必须构建惩治与预防腐败体系，一方面，要坚决惩治腐败，保持查办案件的强劲势头，加大执法监督力度；另一方面，又要更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，深入推进抓源治本工作。
香港廉署在工程建设、政府采购、合约管理等预防腐败方面积累了不少成熟的经验，对我们有着重要的借鉴作用。纪检监察机关要把监督关口前移，注意研究经济领域中出现的新情况、新问题，及时了解和分析腐败现象发生的特点、规律及原因，在防贪治腐方面当好党委和政府的参谋和助手，并向有关部门提出预防的对策和措施。特别是在办案工作中，要帮助案发单位总结教训加强防范。纪检监察干部要主动深入到案发较多、漏洞较多的重点行业、部门进行调查研究，将案后预防向案前预防延伸。同时，要不断拓展预防腐败的工作领域和覆盖面，将企业、事业单位以及社会团体、中介机构等各类社会组织纳入统一协调、综合指导的范围，积极提供反腐倡廉工作的咨询和帮助，形成全社会预防腐败的良好局面。
2.突出重点环节和部位，加强权力运行的监督和制约。
不受约束的权力必然导致腐败，监督制约是防止出问题的重要手段。在香港对政府机关和公职人员的监管是比较有力的，大多数公职人员能自觉接受监督。当前，要准确把握《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》的要求，抓住易于滋生腐败的重点环节和重点部位，加强对权力运行的监督。一是抓住重点单位进行监督。加强对党政机关、司法机关、经济管理部门和公用事业主管部门权力运行的监督，防止权力部门化，部门权力利益化。二是抓住权力分解和制衡这个关键环节。要对权力活动的过程进行优化和控制，合理分配权力，形成有效的监督制衡机制。如对领导干部选拔任用、财政资金运行、国有资产运营、土地使用权和矿产资源开采权出让、行政审批权运用等过程，加强监督制约，确保权力的正确行使。三是抓住“一把手”这个重点监督对象。认真执行纪委负责人同下级党政主要负责人廉政谈话、诫勉谈话、警示谈话等制度。加强巡视监督，及时了解领导干部廉政勤政情况，对苗头性、倾向性问题早提醒、早反映、早制止。
3.推进廉政文化建设，极力营造反腐倡廉的浓厚氛围。
赢得广大市民的信任和支持，是香港廉署取得反腐败成功的一条重要经验。只有在全社会养成以廉洁为荣、腐败为耻的廉政文化，反腐倡廉工作才能取得最终成功。廉政文化是社会主义先进文化的一个重要组成部分，廉政文化建设在规范从政者行为、遏制腐败现象蔓延等方面具有不可替代的作用。廉政文化是在党风廉政建设和反腐败斗争的实践中形成的，具有社会属性。廉政文化一旦形成，其所包含的精神理念、价值取向、道德准则等就会在一定范围内广泛传播，从而形成崇尚廉洁、抵御腐败的良好社会氛围。
（作者单位：江西省审计厅）
一、香港肃贪倡廉实践的主要特点
1.完备的法律制度为反腐败提供了锐利武器。
香港政府为反腐败颁布了三个条例，即《香港特派廉政专员公署条例》、《防止贿赂条例》和《舞弊及非法条例》，以法律的形式授予廉署在肃贪倡廉上的权力，对腐败行为从法律的层面上进行了界定。如《防止贿赂条例》对贿赂的定义、各项罪名和相关细节及刑罚等作出了明确规定。
香港政府特别强调公务人员要处理好利益冲突问题。所谓的利益冲突是指官员因私人利益而未能适当地履行其公职。法律上对利益进行了定义：即馈赠、借贷、费用、报酬或佣金、有价证券、任何职位或合约、代支付或免除清还任何借贷、任何服务或优待（款待除外）及履行或不履行任何职责。私人利益包括员工本身、家人或亲属、朋友，以及与其有密切交往，或是其欠下恩惠而必须作出回报的人的财政或私人利益。《防止贿赂条例》第三条规定：“任何雇员未得行政长官一般或特别许可而索取或接受任何利益，即属犯法。”其立法精神是帮助政府人员避免因随便接受别人的好处，最终难于拒绝不合理要求，堕入别有用心者的圈套，从而处于进退两难、泥足深陷的处境。
2.高效运作的反贪机构为反腐败提供了组织保障。
一是权威性。20世纪70年代以前，香港贪污受贿成风，政府管理效率极低。有人曾经形象地说：“不行贿办不成事，不给好处做不成生意。”已成为一种商业信条，肃贪倡廉的课题现实地摆在了香港人的面前。1974年2月15日，香港立法局通过《香港特派廉政专员公署条例》，香港廉政公署正式成立。香港回归后，根据《香港特别行政区基本法》，国家在法律上确认和保持了港英政府建立的廉署的继承权和连续性。
二是独立性。廉署独立于香港政府架构之外，廉政专员直接向行政长官负责，各级职员由廉署自主招募，以合约方式受聘。廉署设置执行处、防止贪污处和社区关系处，现有职员约1 300多名。这种架构于政府各部门之外体制设计，使其机构拥有较高的独立性。
三是制衡性。为了保证廉署自身的清正廉洁和高效的工作，香港政府加强了对廉署人员的监督和制约。首先，廉署内部设有秘密组织，称为内部监察小组。该小组的编制、人员组成不公开，但其任务比较明确，即密切注视所有廉署职员，及时发现和处理廉署内部的违纪行为。其次，设立专门投诉机构即廉署事宜投诉委员会，如果市民对廉署或该署人员感到不满，可直接向其投诉。再次，委任了社会各界贤达组成贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会，对廉署的工作进行监督，委员会的主席由非官方人士担任。此外，廉政专员要定期向行政会议汇报重要的政策和事情，以及廉署某些权力的运用也必须经过法庭批准（如扣留涉嫌人士的旅行证件等）。这些措施保证了廉署成为“廉之又廉”的机构。
3.严密的防贪控制系统为反腐败提供了坚固基石。
“预防”胜于治疗，廉署力求把贪污舞弊的机会减至最低。防止贪污处是廉署中专司审查职能的部门，主要从制度方面入手，寻找可能导致贪污的隐患，及时提出防止贪污的意见，其成员都是经验丰富的专业人员。
防贪处把政府部门及公共机构作为预防贪污的重点，审查工作程序，找出贪污漏洞，研究堵塞方法。比如申请一个汽车牌照，在上世纪90年代初要2年时间，申请人就会行贿以加快拿牌。防贪处审查后认为问题的症结是行政延误，并建议用“一站式服务”来缩短审批时间，既堵塞了贪污漏洞，又提高了行政效率。同时，防贪处应请求或主动介入，就新制定的法律或政策，审查其必要性、合理性、缜密性等，并提出务实的易操作的建议，有效地防止了“立法腐败”的发生。此外，防贪处为私营机构特意编制、量身订做的《防贪锦囊》，使用简便，并在廉署网站刊登了其中的相应防贪清单，供公众对照检查，有助于堵塞容易出现在不同工作范畴的腐败漏洞。
4.公众的积极参与为反腐败提供了力量源泉。
廉署社区关系处负责引导市民认识贪污的危害，并策动市民支持反腐工作。该处通过遍布港九新界的办事处及不同的传播媒介，包括电视剧、电台和电视宣传短片、广告及新闻稿等方式广泛宣传肃贪倡廉的信息，并设立网站，使市民方便地了解廉政工作。最使贪污者心灵震撼的，是大众媒体的揭露和社会舆论的压力。同时每年都实行开放日，让记者和市民参观廉署，探访那些罕为人知的反贪设施。社区关系处还针对不同群体进行施教，如从小学起就灌输廉政概念，或者提供教材，或由专业团体演出剧目。
肃贪倡廉是廉署的两大主要任务，中心工作是查处贪污案件。执行处负责对腐败行为的调查、检控和惩戒等工作，其资料主要源于市民向廉署所作的举报，其调查权力极大，也是一般司法机关无可比拟的。廉署严格保护检举人，承诺在48小时内对贪污举报作出回应，所有查实贪污的人均被指控判罪。在香港两句口号被广泛流行即“贪一块钱也不行”、“零度容忍”，充分体现了廉署打击腐败的决心和市民参与反对腐败的热情。统计表明，在初期举报人中，只有三成的贪污举报是实名。到了上世纪90年代，署名举报的达到七成。2006年，73%的举报人选择实名举报，而廉署也以88%的定罪率来回报信任有加的市民。
二、香港肃贪倡廉实践的有益启示
实践证明，经过30多年肃贪倡廉的努力，香港政府的反腐措施是成功的，既治标又治本，既肃贪又倡廉。据国际机构调查评定，香港是全球最廉洁的城市之一。他山之石，可以攻玉。廉署在肃贪倡廉方面的功绩，给我们提供了值得借鉴的经验和有益的启示。
1.坚持惩防并举和注重预防，深入推进抓源治本工作。
廉署三个处的工作正好构成了教育、制度、监督并重的工作体系，其实践证明，开展反腐败斗争，必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，必须构建惩治与预防腐败体系，一方面，要坚决惩治腐败，保持查办案件的强劲势头，加大执法监督力度；另一方面，又要更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，深入推进抓源治本工作。
香港廉署在工程建设、政府采购、合约管理等预防腐败方面积累了不少成熟的经验，对我们有着重要的借鉴作用。纪检监察机关要把监督关口前移，注意研究经济领域中出现的新情况、新问题，及时了解和分析腐败现象发生的特点、规律及原因，在防贪治腐方面当好党委和政府的参谋和助手，并向有关部门提出预防的对策和措施。特别是在办案工作中，要帮助案发单位总结教训加强防范。纪检监察干部要主动深入到案发较多、漏洞较多的重点行业、部门进行调查研究，将案后预防向案前预防延伸。同时，要不断拓展预防腐败的工作领域和覆盖面，将企业、事业单位以及社会团体、中介机构等各类社会组织纳入统一协调、综合指导的范围，积极提供反腐倡廉工作的咨询和帮助，形成全社会预防腐败的良好局面。
2.突出重点环节和部位，加强权力运行的监督和制约。
不受约束的权力必然导致腐败，监督制约是防止出问题的重要手段。在香港对政府机关和公职人员的监管是比较有力的，大多数公职人员能自觉接受监督。当前，要准确把握《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》的要求，抓住易于滋生腐败的重点环节和重点部位，加强对权力运行的监督。一是抓住重点单位进行监督。加强对党政机关、司法机关、经济管理部门和公用事业主管部门权力运行的监督，防止权力部门化，部门权力利益化。二是抓住权力分解和制衡这个关键环节。要对权力活动的过程进行优化和控制，合理分配权力，形成有效的监督制衡机制。如对领导干部选拔任用、财政资金运行、国有资产运营、土地使用权和矿产资源开采权出让、行政审批权运用等过程，加强监督制约，确保权力的正确行使。三是抓住“一把手”这个重点监督对象。认真执行纪委负责人同下级党政主要负责人廉政谈话、诫勉谈话、警示谈话等制度。加强巡视监督，及时了解领导干部廉政勤政情况，对苗头性、倾向性问题早提醒、早反映、早制止。
3.推进廉政文化建设，极力营造反腐倡廉的浓厚氛围。
赢得广大市民的信任和支持，是香港廉署取得反腐败成功的一条重要经验。只有在全社会养成以廉洁为荣、腐败为耻的廉政文化，反腐倡廉工作才能取得最终成功。廉政文化是社会主义先进文化的一个重要组成部分，廉政文化建设在规范从政者行为、遏制腐败现象蔓延等方面具有不可替代的作用。廉政文化是在党风廉政建设和反腐败斗争的实践中形成的，具有社会属性。廉政文化一旦形成，其所包含的精神理念、价值取向、道德准则等就会在一定范围内广泛传播，从而形成崇尚廉洁、抵御腐败的良好社会氛围。
（作者单位：江西省审计厅）