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【摘要】：公安机关实有人口管理是在人户分离现象严重的社会现实背景下，公安机关探索的以公安派出所为主体进行属地管理的一种人口管理模式。然而公安机关实有人口管理在近些年的实施过程中却也暴露出一些问题，面临一些困境，主要有：实有人口管理意识薄弱；有关人口管理的法律规定陈旧，法律之间缺乏整合性；人口信息的共享与利用滞后；服务管理手段有待改进 ；实有人口管理社会性差等。对问题进行分析以期改进公安實有人口管理工作。
【关键词】：公安 实有人口 管理 问题
公安实有人口管理是以人口居住地公安派出所为主管单位，将辖区实际居住的人口全部纳入管理范畴，进行严密登记，纳入信息查询系统进行管理。这种管理理念和方法是与现实人户分离日益加剧的社会现状相适应的，有效落实能达到公安机关对人口预期的服务与管理目标。本文分析当前公安机关在实有人口管理过程中存在的主要的主要问题及面临的困境，以期对公安机关实有人口管理工作有所裨益。
一、公安机关实有人口管理意识的薄弱与偏差
作为公安机关的基层基础性工作的实有人口管理具有重要意义，然而之所以管理现状差强人意，原因之一就是对实有人口管理工作在思想意识认识上出现了偏差。
（一）民警对实有人口管理工作基础性认识不足
实有人口管理基础工作对社区民警来说是一项精力消耗大、时间周期长的工作， 然而功效却不会立竿见影、一蹴而就。在警务活动众多，民警精力有限的情况下，加之民警对实有人口管理工作的基础性认识不足，因此对费时、费力，管理效果又不会马上就能体现出来的的实有人口管理缺乏足够的重视，更缺乏长期经营理念。很多民警都没有把摆正实有人口管理工作的位置，在民警中往往存在重打击轻管理的思想认识，未能把实有人口管理工作和打击破案及其他社区警务工作有机联系和结合起来，没有认识到实有人口管理工作的基础性和重要性。
（二）基层警务繁重，人口管理工作的开展被挤兑忽视
从目前公安机关人口管理的现实状况来看，公安机关的实有人口管理是以社区为依托，公安派出所社区民警负责对社区的实有人口进行全面的服务与管理工作。但是社区民警的职能和角色定位却并不单纯，除了社区实有人口管理工作外，社区民警同时还要立足社区开展安全防范、信息采集、治安管理、阵地控制、纠纷调处任务等一系列的工作，还要完成所里的值班和备勤等各项任务和考核指标。人口管理工作奖励少，倒查多的，在这种情况下，基础性的人口管理工作往往被现实更为紧迫的任务和工作所挤兑，长此以往实有人口管理的基础性工作则存在被挤兑忽视的危险。
（三）以偏概全的把流动人口管理作为实有人口管理
当前我国正处于城镇化发展的快速时期，流动人口的数量规模庞大，人户分离现象严重，尤其是在城市，对公安机关而言，流动人口管理成了实有人口管理的重心所在。这也往往造成公安机关没有把握好实有人口的范畴和管理工作的全面性，以偏概全的把流动人口管理作为实有人口管理工作来抓，而忽视了其他人口管理工作。
二、有关人口管理的法律规定陈旧，法律之间缺乏整合性
（一）中央层面立法滞后
从中央层面的立法来看，具有户口管理基础性的法律是在建国初期颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，立法距今已五十多年，其主要是针对户口登记工作做得原则性规定。其他的法律大都是在改革开放初期，针对大量涌入城市的流动人口而制定的相关法规，从立法上看大多是单行法规，只是对实有人口构成中的一个层面的管理规定，而且规定的内容大多概括性较强。总体来讲从中央层面的立法来看大多比较陈旧，很难适应已经发生了巨大变化的中国人口管理现状。
（二）地方立法缺乏整合
在实有人口管理中央立法陈旧和缺失的背景下，近些年各地方陆续出台了一些法规，但地方现有的人口管理的相关政策法规，也是在不同历史时期，由不同的管理部门、为了解决不同的问题出台的，有的相互之间不关联、不配套，缺乏整合，实施时往往相互掣肘，严重削弱了政策法规的效能.法律滞后，法律之间缺乏整合，缺少对管理服务的落实保障的法律制度，使公安机关的各项管理不能形成有机的内在联系。
三、人口信息的共享与利用滞后
人口信息在人口服务与管理中具有基础性的重要作用，同时也是是其他各项公安管理业务的基础，其对公安行政执法与刑事司法的有效性及精准性具有重要意义。但是，当前实有人口管理存在的突出问题和难点也正在这些方面。
（一）人口信息准确性有待加强
实有人口服务与管理的前提基础和出发点就是人口信息的采集与利用，人口资料数据要保证其真实性、完整性、及时性、系统性和权威性。实有人口资料数据必须是真实可靠的，只有真实可靠的实有人口资料才能在各个领域发挥它特有的社会管理功能和社会应用功能； 反之，如果实有人口信息不真实，或虽真实但不可靠，如遗漏很多、信息不全、标准不规范、查询很困难等等，都会导致其在实有人口管理上的价值和意义大打折扣。
从目前的情况看，户口登记仍是人口信息采集的主要渠道，然而，我国的户口登记采集的信息却不具有动态性。往往人口在进行户口登记后，信息情况发生变动后，只有在影响其正常的社会生活和交往时 才会主动到公安机关进行信息的变更。同时公安机关社区警务战略实施中，很多地区没有建立起一支规范化的社区信息采集员，而社区民警又任务繁重，在社区人口信息核实这一块上很难做出实质性的推进工作。
（二）公安信息系统内信息的共享与利用滞后
目前，公安机关在人口信息在采集和录入的过程中，往往存在人口分类信息管理的特点。不同的人口信息分属不同的警务信息平台，除了常住人口信息平台具有全国信息平台整合性外，其他的人口信息大多具有地域分割性，很难实现信息的共享和互通。在当前人户分离严重的社会背景下，全国公安人口信息库仅有人员的基本信息，却很难实现人口居住地与户籍地公安机关信息的互通与及时交换，也无法对人口流动轨迹进行查询，信息共享的滞后对人口的管理与服务工作造成一定的障碍。 （三）政府部门之间人口信息资源共享度低
目前， 人口信息资源管理具有部门属性，例如常住人口信息登记归口公安部门管理，人口普查业务归口统计部门管理，同时卫生部门、劳动部门也管理其自身专业特性的人口信息资源。人口信息资源的部门属性使政府管理部门在进行人口管理时不能形成合力，同时人口信息资源得不到共享，增加了信息资源的采集成本， 极大地制约了人口信息资源的使用效率和效用。实有人口管理信息化在政府管理中具有极强的部门联动效应，不是一件孤立的政府行为，只有实现信息的共享才能达到信息资源的增值利用目的。当前，个人信息主要是各部门根据自身的工作需求按照相应的标准和口径各自分别采集，这种不同标准的分类交叉采集，造成重复劳动。实现政府部门人口信息资源的利用共享，一方采集，多方使用，为政府决策、服务民生提供数据支撑，为社会管理、经济发展提供情报，同时这也可减轻居民办事难的困扰。
四、实有人口服务管理方法和手段有待改进
在实有人口管理工作中要做到服务与管理并重，施以合法、适度、具有可操作性和执行力的管理手段，达到管理的要求与目的。如果缺乏有效的管理手段，那么管理预期必将难以实现。
（一）实有人口管理方式系统化欠缺
公安机关在人口管理时，往往把人口按户籍等要素进行划分，分为常住人口、流动人口、重点人口、户口待定及无户口人员等，然后分头进行管理。这种管理方法有可取之处，但在具体工作中却不能把各类人口完全割裂开来，绝对的分散管理，分头出击的管理方式未从根本上把实有人口作为一个管理整体来对待，不能形成管理系统化合力。同时，在现有体制下，在政府部门的分工中，实有人口管理工作具体职责大多集中于公安机关，对于涉及其他职能部门的管理工作往往存在任务不清、职责不明的问题，部门之间职责的划分整合性差。
（二）服务管理方法有待创新和加强落实
以往，公安机关及政府的其他部门主要依靠行政手段实施人口管理。很明显，人口管理离不开相应的行政力量和行政手段，但随着社会形势的发展变化，一些传统行政管理手段已不可行、不适用。探索有效的服务与管理手段是解决人口管理与服务的难题。
当前公安机关实有人口管理的方法和手段大多具有行政性和被动性、社会化程度低等特点。虽然公安机关为提高入户核实率等问题，也在探索改革，如推行定时、错时、预约等弹性工作制，提高社区和驻村民警入户核实率。但很多服务和管理创新在具体的执行和落实时由于主客觀原因却出现了偏差。提高实有人口管理能力，加强落实管理措施，真正实现实有人口管理可以达到“以房找人、以人找房、查房知人、查人知住”的要求，实现实有人口“实房管理”、“实住管理”、“实时管理”和“实情管理”四大原则。
五、实有人口服务管理工作的社会性有待加强
人口管理工作涉及社会方方面面，仅靠公安机关自身来做好实有人口得管理是不现实的。因此，公安机关应在党委政府的领导支持下，在社会各方的有力配合下，建立起社会化的实有人口服务与管理模式。
（一）政府相关职能部门参与意识不强
从目前我国实有人口管理的权责分化上来看，管理工作涉及诸多政府部门。虽然实有人口管理理念的提出和实践运作已有多年，但公安机关与政府职能部门管理合力一直没有形成，政府相关职能部门对实有人口管理工作参与意识不强。如流动人口管理是一项由政府牵头，公安、卫生、劳动等多家共管的工作。而在实际工作中，其他相关部门主动参与意识不强，公安往往唱独角戏，使得管理工作很难到位。在涉及实有人口管理的政府职能部门权责没有做出调整和整合的当前，公安机关要做好职责内的实有人口的管理工作必须与其他相关的政府职能部门充分做好协调协作工作。
（二）基层组织建设参与滞后
当前，基层组织不健全，也给民警开展基础工作带来很大困难。社区等社会建设和管理的基层组织承担的社会事务越来越多，然而却存在社区相应的职权和工作经费缺失的问题，社区干部队伍素质与当前社区的任务要求不相适应，社区负担过重。一些居民小区、商住楼的居委会和物业管理委员会管理工作不到位，这都造成民警在这些地方从事基础工作时难度较大。
（三）亟待建立完善一支社区实有人口管理的群众队伍
从目前公安派出所的工作量与警力配置的情况来考察，社区民警要完成包含实有人口管理在内的社区工作，必须要依托社区社会力量。因此，加强社区实有人口管理亟需建立或完善一支配合民警工作的实有人口管理的群众队伍，其在社区民警的带领和指导下在辖区完成相应的服务管理等工作。这支队伍不仅要依托基层的社区组织和及其人员，还可以吸收与实有人口管理的相关人群，如从医院、银行、物流等企事业单吸收愿意配合工作的人员，并与劳动、工商、卫生、电信等部门建立“伙伴关系”，争取信息支援，从而充实公安机关的人员数据库，同时在日常的服务和管理中给民警以有力的配合和支援。
【参考文献】
【1】卞卫发、纪桢锦.创新实有人口治安管理工作机制思考[J].上海公安高等专科学校学报，2007，17（5）：38-43
【2】宗原.实有人口管理呼唤立法实实在在[J].上海人大月刊，2009，（7）16-17
【3】吴鹏森.大城市实有人口管理的难点及其破解———以上海为例[J].人文杂志，2012，（5）：169-177
【4】丁蓓.实有人口数据库管理现状分析及对策研究：以上海静安区为例[D]. 上海：上海交通大学国际与公共事务学院，2008
作者简介：刘海霞（1979年1月——），女，黑龙江省桦川县人，教育学硕士，副教授，研究方向为治安学及治安学教育，单位：江西警察学院治安系。
【关键词】：公安 实有人口 管理 问题
公安实有人口管理是以人口居住地公安派出所为主管单位，将辖区实际居住的人口全部纳入管理范畴，进行严密登记，纳入信息查询系统进行管理。这种管理理念和方法是与现实人户分离日益加剧的社会现状相适应的，有效落实能达到公安机关对人口预期的服务与管理目标。本文分析当前公安机关在实有人口管理过程中存在的主要的主要问题及面临的困境，以期对公安机关实有人口管理工作有所裨益。
一、公安机关实有人口管理意识的薄弱与偏差
作为公安机关的基层基础性工作的实有人口管理具有重要意义，然而之所以管理现状差强人意，原因之一就是对实有人口管理工作在思想意识认识上出现了偏差。
（一）民警对实有人口管理工作基础性认识不足
实有人口管理基础工作对社区民警来说是一项精力消耗大、时间周期长的工作， 然而功效却不会立竿见影、一蹴而就。在警务活动众多，民警精力有限的情况下，加之民警对实有人口管理工作的基础性认识不足，因此对费时、费力，管理效果又不会马上就能体现出来的的实有人口管理缺乏足够的重视，更缺乏长期经营理念。很多民警都没有把摆正实有人口管理工作的位置，在民警中往往存在重打击轻管理的思想认识，未能把实有人口管理工作和打击破案及其他社区警务工作有机联系和结合起来，没有认识到实有人口管理工作的基础性和重要性。
（二）基层警务繁重，人口管理工作的开展被挤兑忽视
从目前公安机关人口管理的现实状况来看，公安机关的实有人口管理是以社区为依托，公安派出所社区民警负责对社区的实有人口进行全面的服务与管理工作。但是社区民警的职能和角色定位却并不单纯，除了社区实有人口管理工作外，社区民警同时还要立足社区开展安全防范、信息采集、治安管理、阵地控制、纠纷调处任务等一系列的工作，还要完成所里的值班和备勤等各项任务和考核指标。人口管理工作奖励少，倒查多的，在这种情况下，基础性的人口管理工作往往被现实更为紧迫的任务和工作所挤兑，长此以往实有人口管理的基础性工作则存在被挤兑忽视的危险。
（三）以偏概全的把流动人口管理作为实有人口管理
当前我国正处于城镇化发展的快速时期，流动人口的数量规模庞大，人户分离现象严重，尤其是在城市，对公安机关而言，流动人口管理成了实有人口管理的重心所在。这也往往造成公安机关没有把握好实有人口的范畴和管理工作的全面性，以偏概全的把流动人口管理作为实有人口管理工作来抓，而忽视了其他人口管理工作。
二、有关人口管理的法律规定陈旧，法律之间缺乏整合性
（一）中央层面立法滞后
从中央层面的立法来看，具有户口管理基础性的法律是在建国初期颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，立法距今已五十多年，其主要是针对户口登记工作做得原则性规定。其他的法律大都是在改革开放初期，针对大量涌入城市的流动人口而制定的相关法规，从立法上看大多是单行法规，只是对实有人口构成中的一个层面的管理规定，而且规定的内容大多概括性较强。总体来讲从中央层面的立法来看大多比较陈旧，很难适应已经发生了巨大变化的中国人口管理现状。
（二）地方立法缺乏整合
在实有人口管理中央立法陈旧和缺失的背景下，近些年各地方陆续出台了一些法规，但地方现有的人口管理的相关政策法规，也是在不同历史时期，由不同的管理部门、为了解决不同的问题出台的，有的相互之间不关联、不配套，缺乏整合，实施时往往相互掣肘，严重削弱了政策法规的效能.法律滞后，法律之间缺乏整合，缺少对管理服务的落实保障的法律制度，使公安机关的各项管理不能形成有机的内在联系。
三、人口信息的共享与利用滞后
人口信息在人口服务与管理中具有基础性的重要作用，同时也是是其他各项公安管理业务的基础，其对公安行政执法与刑事司法的有效性及精准性具有重要意义。但是，当前实有人口管理存在的突出问题和难点也正在这些方面。
（一）人口信息准确性有待加强
实有人口服务与管理的前提基础和出发点就是人口信息的采集与利用，人口资料数据要保证其真实性、完整性、及时性、系统性和权威性。实有人口资料数据必须是真实可靠的，只有真实可靠的实有人口资料才能在各个领域发挥它特有的社会管理功能和社会应用功能； 反之，如果实有人口信息不真实，或虽真实但不可靠，如遗漏很多、信息不全、标准不规范、查询很困难等等，都会导致其在实有人口管理上的价值和意义大打折扣。
从目前的情况看，户口登记仍是人口信息采集的主要渠道，然而，我国的户口登记采集的信息却不具有动态性。往往人口在进行户口登记后，信息情况发生变动后，只有在影响其正常的社会生活和交往时 才会主动到公安机关进行信息的变更。同时公安机关社区警务战略实施中，很多地区没有建立起一支规范化的社区信息采集员，而社区民警又任务繁重，在社区人口信息核实这一块上很难做出实质性的推进工作。
（二）公安信息系统内信息的共享与利用滞后
目前，公安机关在人口信息在采集和录入的过程中，往往存在人口分类信息管理的特点。不同的人口信息分属不同的警务信息平台，除了常住人口信息平台具有全国信息平台整合性外，其他的人口信息大多具有地域分割性，很难实现信息的共享和互通。在当前人户分离严重的社会背景下，全国公安人口信息库仅有人员的基本信息，却很难实现人口居住地与户籍地公安机关信息的互通与及时交换，也无法对人口流动轨迹进行查询，信息共享的滞后对人口的管理与服务工作造成一定的障碍。 （三）政府部门之间人口信息资源共享度低
目前， 人口信息资源管理具有部门属性，例如常住人口信息登记归口公安部门管理，人口普查业务归口统计部门管理，同时卫生部门、劳动部门也管理其自身专业特性的人口信息资源。人口信息资源的部门属性使政府管理部门在进行人口管理时不能形成合力，同时人口信息资源得不到共享，增加了信息资源的采集成本， 极大地制约了人口信息资源的使用效率和效用。实有人口管理信息化在政府管理中具有极强的部门联动效应，不是一件孤立的政府行为，只有实现信息的共享才能达到信息资源的增值利用目的。当前，个人信息主要是各部门根据自身的工作需求按照相应的标准和口径各自分别采集，这种不同标准的分类交叉采集，造成重复劳动。实现政府部门人口信息资源的利用共享，一方采集，多方使用，为政府决策、服务民生提供数据支撑，为社会管理、经济发展提供情报，同时这也可减轻居民办事难的困扰。
四、实有人口服务管理方法和手段有待改进
在实有人口管理工作中要做到服务与管理并重，施以合法、适度、具有可操作性和执行力的管理手段，达到管理的要求与目的。如果缺乏有效的管理手段，那么管理预期必将难以实现。
（一）实有人口管理方式系统化欠缺
公安机关在人口管理时，往往把人口按户籍等要素进行划分，分为常住人口、流动人口、重点人口、户口待定及无户口人员等，然后分头进行管理。这种管理方法有可取之处，但在具体工作中却不能把各类人口完全割裂开来，绝对的分散管理，分头出击的管理方式未从根本上把实有人口作为一个管理整体来对待，不能形成管理系统化合力。同时，在现有体制下，在政府部门的分工中，实有人口管理工作具体职责大多集中于公安机关，对于涉及其他职能部门的管理工作往往存在任务不清、职责不明的问题，部门之间职责的划分整合性差。
（二）服务管理方法有待创新和加强落实
以往，公安机关及政府的其他部门主要依靠行政手段实施人口管理。很明显，人口管理离不开相应的行政力量和行政手段，但随着社会形势的发展变化，一些传统行政管理手段已不可行、不适用。探索有效的服务与管理手段是解决人口管理与服务的难题。
当前公安机关实有人口管理的方法和手段大多具有行政性和被动性、社会化程度低等特点。虽然公安机关为提高入户核实率等问题，也在探索改革，如推行定时、错时、预约等弹性工作制，提高社区和驻村民警入户核实率。但很多服务和管理创新在具体的执行和落实时由于主客觀原因却出现了偏差。提高实有人口管理能力，加强落实管理措施，真正实现实有人口管理可以达到“以房找人、以人找房、查房知人、查人知住”的要求，实现实有人口“实房管理”、“实住管理”、“实时管理”和“实情管理”四大原则。
五、实有人口服务管理工作的社会性有待加强
人口管理工作涉及社会方方面面，仅靠公安机关自身来做好实有人口得管理是不现实的。因此，公安机关应在党委政府的领导支持下，在社会各方的有力配合下，建立起社会化的实有人口服务与管理模式。
（一）政府相关职能部门参与意识不强
从目前我国实有人口管理的权责分化上来看，管理工作涉及诸多政府部门。虽然实有人口管理理念的提出和实践运作已有多年，但公安机关与政府职能部门管理合力一直没有形成，政府相关职能部门对实有人口管理工作参与意识不强。如流动人口管理是一项由政府牵头，公安、卫生、劳动等多家共管的工作。而在实际工作中，其他相关部门主动参与意识不强，公安往往唱独角戏，使得管理工作很难到位。在涉及实有人口管理的政府职能部门权责没有做出调整和整合的当前，公安机关要做好职责内的实有人口的管理工作必须与其他相关的政府职能部门充分做好协调协作工作。
（二）基层组织建设参与滞后
当前，基层组织不健全，也给民警开展基础工作带来很大困难。社区等社会建设和管理的基层组织承担的社会事务越来越多，然而却存在社区相应的职权和工作经费缺失的问题，社区干部队伍素质与当前社区的任务要求不相适应，社区负担过重。一些居民小区、商住楼的居委会和物业管理委员会管理工作不到位，这都造成民警在这些地方从事基础工作时难度较大。
（三）亟待建立完善一支社区实有人口管理的群众队伍
从目前公安派出所的工作量与警力配置的情况来考察，社区民警要完成包含实有人口管理在内的社区工作，必须要依托社区社会力量。因此，加强社区实有人口管理亟需建立或完善一支配合民警工作的实有人口管理的群众队伍，其在社区民警的带领和指导下在辖区完成相应的服务管理等工作。这支队伍不仅要依托基层的社区组织和及其人员，还可以吸收与实有人口管理的相关人群，如从医院、银行、物流等企事业单吸收愿意配合工作的人员，并与劳动、工商、卫生、电信等部门建立“伙伴关系”，争取信息支援，从而充实公安机关的人员数据库，同时在日常的服务和管理中给民警以有力的配合和支援。
【参考文献】
【1】卞卫发、纪桢锦.创新实有人口治安管理工作机制思考[J].上海公安高等专科学校学报，2007，17（5）：38-43
【2】宗原.实有人口管理呼唤立法实实在在[J].上海人大月刊，2009，（7）16-17
【3】吴鹏森.大城市实有人口管理的难点及其破解———以上海为例[J].人文杂志，2012，（5）：169-177
【4】丁蓓.实有人口数据库管理现状分析及对策研究：以上海静安区为例[D]. 上海：上海交通大学国际与公共事务学院，2008
作者简介：刘海霞（1979年1月——），女，黑龙江省桦川县人，教育学硕士，副教授，研究方向为治安学及治安学教育，单位：江西警察学院治安系。