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一、农业发展银行与商业银行业务趋同化的主要特征
（一）外部监管趋同。1994年4月26日，时任中国人民银行行长在组建农发行工作会议上指出：“中国农业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构，由中国人民银行按特定条例进行管理”。但在农发行成立17年以后，至今既未见到特定条例，更未见到特定法律。2009年底前，银行监管部门是用《商业银行法》和农发行内部制定的信贷管理规章制度对其进行监管，2009年“三个办法、一个指引（又称贷款新规，下同）”颁布后，虽然一般不再提用《商业银行法》监管，但“贷款新规”也是一把尺子量天下。财政监管部门对农发行的监管依据也是通用于商业银行和一般企业的财务法规。
（二）业务范围、品种趋同。从业务范围看。2004年国务院第57次常务会议批准农发行办理商业性贷款业务，形成了农发行与商业银行的业务范围交叉。从业务品种看。商业银行为追求利润，除在经营存、贷款主要业务外，还开办了多种中间业务、国际结算、网银业务等，农发行同样也开办了这些业务。所不同的是银行监管部门在对农发行业务范围、品种的掌握上，都是从商业银行业务范围内随时批准某一个品种允许农发行进行经营，而且这个小的业务品种也不是农发行所独有，这就使其兼具了商业银行和农业政策性银行的双重功能。
（三）信贷管理方式趋同。一是从规章制度看。农发行内部制定的各项信贷规章制度，除个别信贷分类产品管理办法外，其信贷基本制度、担保、评级授信、流动贷款与固定贷款管理等办法，均与商业银行相类似，其中的区别也仅仅是把商业银行的相关规章制度进一步细致化和严格化，没有形成独具农发行特色的一套规章制度。二是从管理模式看。商业银行按贷款种类设置岗位、贷款企业管理实行客户经理制、贷款管理实行审贷分离，农发行同样采取上述管理模式。三是从经营目标看，商业银行以追求利润最大化为唯一目标，农发行自2004年开办商业性信贷业务以来所建立的七项考核指标体系，其核心指标也是利润指标。
二、业务趋同化对农业发展银行产生的影响
（一）监管趋同化的影响。一是模糊了两类不同银行的性质。国家成立农发行的目的是为了实施各级政府的支农惠农政策，是为较高层次经济服务的，因此，使用《商业银行法》和“贷款新规”监管农发行，就会给外界造成一种农发行与商业银行只是名称不同而本质并无区别的印象，从而弱化了农业政策性银行的特性。二是限制政府农业政策的实施。政府制定并实施某项、特别是一些应急的支农惠农政策，不可能等待各项条件完全具备和成熟后再去实施，这就需要有一个不同于一般意义的银行金融机构来落实这些政策。而用《商业银行法》和“贷款新规”监管农发行，则要求其业务必须完全符合现行的相关法律规定，从而有可能延缓甚至阻滞这些政策的实施。三是限制农发行业务开展。《商业银行法》重点强调的是防范法律和经济风险，而农发行为落实政府政策，除要承担相应的法律风险和经济风险外，还要承担行政风险，因此，农发行有时在落实政府政策任务时就会权衡再三，从而可能影响政策落实。四是极易出现农发行内部管理愈严，监管处罚愈重的问题。农发行为加强内部管理，制定了十分详细和严格地内部管理规章制度，这些规章制度主要是用于自身的管理、检查和考核，而且由于不同阶段的工作重点和要求不同而经常发生变化，银行监管部门依此进行监管，则会出现内部管理愈严愈细，监管处罚愈多愈重的问题。
（二）业务范围、品种趋同化的影响。一是容易使农发行与商业银行产生业务竞争。由于目前国家对农发行的业务外延无明确限定，农发行采取随时向银行监管部门报批的方式拓展业务，而银行监管部门在批复业务时往往加上一句“不得与商业银行竞争业务”的批语。笔者认为，其一，从客户资源数量看，在客户资源一定的情况下，农发行办理商业性信贷业务而不与商业银行竞争是不可能的。其二，从信贷管理要求看，鉴于国家在信贷资产质量及经营管理方面对农发行没有特殊规定，也会造成其与商业银行对同一客户的竞争，而且越是优质客户竞争越是激烈。二是容易使农发行对自身业务范围拿捏不准，形成打擦边球。虽然农发行每年都要发布和修订“信贷政策指引”，但有些业务在“指引”中也很难辨别，有时有的项目还需临时协调银行监管部门进行定性，增加了工作难度。三是容易使客户对农发行业务营销工作产生误解。农发行营销代理保险等中间业务时，时常受到客户质疑，因此营销工作往往事倍功半。
（三）管理方式趋同化的影响。农发行的信贷管理规章制度基本都是脱胎于商业银行，但其严格性则更甚于商业银行，这就导致进入门槛过高、业务拓展难、办贷链条过长、程序复杂等问题出现，影响了开户企业商机，企业对此颇有微词。更为严重的是，对一些已建立信贷关系多年，实践证明其管理、效益、诚信度都很好的优质老客户办理续贷业务时，其申报材料及环节与新报项目基本相同，企业对此不胜其烦，造成了优质客户的流失。三是不分业务性质的利润考核指标，容易使农发行员工形成一种普遍的逐利意识。逐利是银行经营的一般规律，也是银行成功的基础，但问题是作为国家的农业政策性银行如何处理银行经营与我国农业基础弱质性的矛盾，如何使这一对矛盾在现实工作中和谐相处，达到经营与支持相统一。
三、按照分类管理要求建设农业发展银行
（一）应尽快制定农业政策性银行法（条例）和农业政策性银行监管办法。一是用法律形式将农发行的业务范围固定下來。虽然在一些领导讲话和中央文件中都明确了农发行的职能定位和业务发展方向，但目前尚没有明确的法律（条例）形式将其固定下来，这样，农发行的职能定位才能更加准确，业务发展方向才能更加清晰，信贷工作开展才能更加有序。二是按照有法依法、无法援例、无例援拟、无拟交议的原则，尽快制定农业政策性银行监管办法。银行监管部门在目前没有农业政策性银行法（条例）的情况下，应先制定出一个比较符合农发行政策性贷款业务特点、实用性较强的监管暂行办法来，使农发行有别于一般商业银行，才能更好地发挥其落实国家支农惠农政策的作用。
（二）建设符合农业基础设施类项目特点的贷款载体，加大农业政策性信贷支持力度。一是应为社会服务性项目，特别是农业基础设施类等弱质性项目单独设立融资平台，或在一个平台内单独设立为农业基础设施类项目融资的管理部门并制定相应的管理要求，这样也容易加强地方政府负债管理。二是按照现行要求，农业基础设施类，特别是土地治理、水利设施建设项目很难找到完全符合现行法律规范的承贷主体。而由地方政府出资组建、负责管理当地公共服务设施的政府融资平台，就是承担这类项目贷款的最佳现实选择，这实际上也是发挥政府为农业服务的功能。三是由于农业基础设施类单体项目投资较大，无论是要求项目还是融资平台以自身经营收益和现金流覆盖项目贷款本息都不现实，这就必须用纳税人的钱为纳税人办事，由财政出资建设，但现实情况是农业基础设施建设最薄弱的地方往往也是地方财政收入最差的地方，这就需要有一家不同于一般意义的银行提前为其垫付建设资金。作为国家的农业政策性银行与政府的融资平台就成了志同道合的天然合作伙伴，农发行也就成了这一垫资者的最佳选择。四是如果要求这类贷款必须由实体企业担保，万一贷款到期无法归还，则实体企业必受牵连，由此可能会造成比不能按期还款还要严重的社会问题。为此，发放这类贷款由当地财政担保，用财政收入和专项基金为提前垫付的银行贷款作第一还款来源也就理所应当。五是应针对不同性质的项目采取不同的管理方式，这样才能更好地发挥农业政策性银行的支农作用。
（三）制定优惠政策，努力减轻农业基础设施类贷款承贷单位负担。一是对自身经济效益基本能够覆盖贷款本息的项目，贷款由以投资收益为目的的经营性实体企业承贷，但财政应给予适当利息补贴以鼓励这种投资行为。对无自身经济效益的服务性项目，由政府出资组建、并代政府行使管理服务性国有资产职能的融资平台承贷，由财政为建设项目提供担保并负责全额偿还贷款本息。二是鉴于农业基础设施类项目公益性和弱质性，其贷款期限不应硬性为三至五年或五至八年。对有经济效益的项目可按投资回收期确定贷款期限；对无经济效益的服务性项目，应按项目的寿命周期确定贷款期限，这样可以大大减轻贷款承贷单位的还款压力。三是农发行可以适当下浮农业基础设施类项目贷款利率。如果以3.5%确定农业基础设施类政策性贷款利率，农发行发放1亿元贷款，年可实现利润10万元，按现行贷款基准利率6.31计算，每年可为承贷单位节约利息支出281万元。这样不仅能减轻贷款承贷单位的压力，又能提高农发行的贷款安全保障系数，还能有效树立农发行在当地的社会形象。
（四）以商养政，继续办好商业性贷款，不断壮大农业发展银行经营实力。从现实看，农发行应以承担农业政策性贷款业务为主，但鉴于目前已经形成了农业政策性贷款业务和商业性贷款业务双轨并行的现状，而且实践证明这种双轨并行的机制对农发行也大有脾益。从历史看，在粮棉流通体制改革前农发行的存量贷款中，除因历史原因形成了部分中央和地方政策性挂账贷款外，还有部分粮棉企业经营性亏损挂账贷款。这部分亏损挂账贷款由于流通体制改革后企业已不复存在，现已剥离到粮棉企业主管部门，而主管部门又不具备消化这部分贷款的条件和能力，形成了事实上的呆、坏帐，影响了农发行的信贷资产质量。鉴于此，在今后一个时期内农发行应该继续维持双轨并行的机制，保留相当比例高质量的商业性贷款业务，通过其盈利增强农发行的实力。一是通过“以商消挂”的方式消化粮棉企业经营性亏损挂账贷款，改善信贷资产质量。二是通过“以商养政”增强农发行投放农业基础设施类贷款的支撑能力。。
（五）改进内部规章制度，提高办贷效率。一是改进农业基础设施类项目贷款报审机制。鉴于农业基础设施类项目贷款属政府信用性质，完全可以将贷款审批权下放给二级分行或实行贷款额度管理，贷款审批后向上级行备案即可。对商业性贷款客户实行授信管理，坚持严授信、宽用信，在授信额度内将用信权下放给二级分行或经办行。这样可以大大提高办贷效率，加快政府支农惠农政策的落实进度。二是改进贷款调查、审查内容。目前农业基礎设施类政策性贷款项目申报材料达36项之多，与商业银行（包括农发行办理的商业性贷款）基本没有差别，这其中有一些是必须要件，但有些项目完全可以放在贷款批复后落实贷款条件时搜集，在一定程度上可以缩短贷款项目报批时间。三是改进贷款审批程序。应取消信贷审批的纸文本，并将信贷电子化管理系统审批权下放给二级分行或用信行。四是取消贷款报备程序。自2004年以来施行的贷款报备程序，在帮助下级行正确把握信贷政策、科学进行贷款决策、防控信贷风险方面起到了积极作用。但是，随着农发行各级行办理商业性业务经验的不断丰富，政策把握、科学决策水平的持续提高，责任管理制度的逐步完善，这一制度已经具备了“淡出”条件。上级行可以依据下级行管理水平高低，实施差别授权和转授权，但应授给下级行一个完整的权限。这样既有利于提高办贷效率，又给责任管理创造一个清朗的环境。
（作者单位：中国农业发展银行山东省分行）
（一）外部监管趋同。1994年4月26日，时任中国人民银行行长在组建农发行工作会议上指出：“中国农业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构，由中国人民银行按特定条例进行管理”。但在农发行成立17年以后，至今既未见到特定条例，更未见到特定法律。2009年底前，银行监管部门是用《商业银行法》和农发行内部制定的信贷管理规章制度对其进行监管，2009年“三个办法、一个指引（又称贷款新规，下同）”颁布后，虽然一般不再提用《商业银行法》监管，但“贷款新规”也是一把尺子量天下。财政监管部门对农发行的监管依据也是通用于商业银行和一般企业的财务法规。
（二）业务范围、品种趋同。从业务范围看。2004年国务院第57次常务会议批准农发行办理商业性贷款业务，形成了农发行与商业银行的业务范围交叉。从业务品种看。商业银行为追求利润，除在经营存、贷款主要业务外，还开办了多种中间业务、国际结算、网银业务等，农发行同样也开办了这些业务。所不同的是银行监管部门在对农发行业务范围、品种的掌握上，都是从商业银行业务范围内随时批准某一个品种允许农发行进行经营，而且这个小的业务品种也不是农发行所独有，这就使其兼具了商业银行和农业政策性银行的双重功能。
（三）信贷管理方式趋同。一是从规章制度看。农发行内部制定的各项信贷规章制度，除个别信贷分类产品管理办法外，其信贷基本制度、担保、评级授信、流动贷款与固定贷款管理等办法，均与商业银行相类似，其中的区别也仅仅是把商业银行的相关规章制度进一步细致化和严格化，没有形成独具农发行特色的一套规章制度。二是从管理模式看。商业银行按贷款种类设置岗位、贷款企业管理实行客户经理制、贷款管理实行审贷分离，农发行同样采取上述管理模式。三是从经营目标看，商业银行以追求利润最大化为唯一目标，农发行自2004年开办商业性信贷业务以来所建立的七项考核指标体系，其核心指标也是利润指标。
二、业务趋同化对农业发展银行产生的影响
（一）监管趋同化的影响。一是模糊了两类不同银行的性质。国家成立农发行的目的是为了实施各级政府的支农惠农政策，是为较高层次经济服务的，因此，使用《商业银行法》和“贷款新规”监管农发行，就会给外界造成一种农发行与商业银行只是名称不同而本质并无区别的印象，从而弱化了农业政策性银行的特性。二是限制政府农业政策的实施。政府制定并实施某项、特别是一些应急的支农惠农政策，不可能等待各项条件完全具备和成熟后再去实施，这就需要有一个不同于一般意义的银行金融机构来落实这些政策。而用《商业银行法》和“贷款新规”监管农发行，则要求其业务必须完全符合现行的相关法律规定，从而有可能延缓甚至阻滞这些政策的实施。三是限制农发行业务开展。《商业银行法》重点强调的是防范法律和经济风险，而农发行为落实政府政策，除要承担相应的法律风险和经济风险外，还要承担行政风险，因此，农发行有时在落实政府政策任务时就会权衡再三，从而可能影响政策落实。四是极易出现农发行内部管理愈严，监管处罚愈重的问题。农发行为加强内部管理，制定了十分详细和严格地内部管理规章制度，这些规章制度主要是用于自身的管理、检查和考核，而且由于不同阶段的工作重点和要求不同而经常发生变化，银行监管部门依此进行监管，则会出现内部管理愈严愈细，监管处罚愈多愈重的问题。
（二）业务范围、品种趋同化的影响。一是容易使农发行与商业银行产生业务竞争。由于目前国家对农发行的业务外延无明确限定，农发行采取随时向银行监管部门报批的方式拓展业务，而银行监管部门在批复业务时往往加上一句“不得与商业银行竞争业务”的批语。笔者认为，其一，从客户资源数量看，在客户资源一定的情况下，农发行办理商业性信贷业务而不与商业银行竞争是不可能的。其二，从信贷管理要求看，鉴于国家在信贷资产质量及经营管理方面对农发行没有特殊规定，也会造成其与商业银行对同一客户的竞争，而且越是优质客户竞争越是激烈。二是容易使农发行对自身业务范围拿捏不准，形成打擦边球。虽然农发行每年都要发布和修订“信贷政策指引”，但有些业务在“指引”中也很难辨别，有时有的项目还需临时协调银行监管部门进行定性，增加了工作难度。三是容易使客户对农发行业务营销工作产生误解。农发行营销代理保险等中间业务时，时常受到客户质疑，因此营销工作往往事倍功半。
（三）管理方式趋同化的影响。农发行的信贷管理规章制度基本都是脱胎于商业银行，但其严格性则更甚于商业银行，这就导致进入门槛过高、业务拓展难、办贷链条过长、程序复杂等问题出现，影响了开户企业商机，企业对此颇有微词。更为严重的是，对一些已建立信贷关系多年，实践证明其管理、效益、诚信度都很好的优质老客户办理续贷业务时，其申报材料及环节与新报项目基本相同，企业对此不胜其烦，造成了优质客户的流失。三是不分业务性质的利润考核指标，容易使农发行员工形成一种普遍的逐利意识。逐利是银行经营的一般规律，也是银行成功的基础，但问题是作为国家的农业政策性银行如何处理银行经营与我国农业基础弱质性的矛盾，如何使这一对矛盾在现实工作中和谐相处，达到经营与支持相统一。
三、按照分类管理要求建设农业发展银行
（一）应尽快制定农业政策性银行法（条例）和农业政策性银行监管办法。一是用法律形式将农发行的业务范围固定下來。虽然在一些领导讲话和中央文件中都明确了农发行的职能定位和业务发展方向，但目前尚没有明确的法律（条例）形式将其固定下来，这样，农发行的职能定位才能更加准确，业务发展方向才能更加清晰，信贷工作开展才能更加有序。二是按照有法依法、无法援例、无例援拟、无拟交议的原则，尽快制定农业政策性银行监管办法。银行监管部门在目前没有农业政策性银行法（条例）的情况下，应先制定出一个比较符合农发行政策性贷款业务特点、实用性较强的监管暂行办法来，使农发行有别于一般商业银行，才能更好地发挥其落实国家支农惠农政策的作用。
（二）建设符合农业基础设施类项目特点的贷款载体，加大农业政策性信贷支持力度。一是应为社会服务性项目，特别是农业基础设施类等弱质性项目单独设立融资平台，或在一个平台内单独设立为农业基础设施类项目融资的管理部门并制定相应的管理要求，这样也容易加强地方政府负债管理。二是按照现行要求，农业基础设施类，特别是土地治理、水利设施建设项目很难找到完全符合现行法律规范的承贷主体。而由地方政府出资组建、负责管理当地公共服务设施的政府融资平台，就是承担这类项目贷款的最佳现实选择，这实际上也是发挥政府为农业服务的功能。三是由于农业基础设施类单体项目投资较大，无论是要求项目还是融资平台以自身经营收益和现金流覆盖项目贷款本息都不现实，这就必须用纳税人的钱为纳税人办事，由财政出资建设，但现实情况是农业基础设施建设最薄弱的地方往往也是地方财政收入最差的地方，这就需要有一家不同于一般意义的银行提前为其垫付建设资金。作为国家的农业政策性银行与政府的融资平台就成了志同道合的天然合作伙伴，农发行也就成了这一垫资者的最佳选择。四是如果要求这类贷款必须由实体企业担保，万一贷款到期无法归还，则实体企业必受牵连，由此可能会造成比不能按期还款还要严重的社会问题。为此，发放这类贷款由当地财政担保，用财政收入和专项基金为提前垫付的银行贷款作第一还款来源也就理所应当。五是应针对不同性质的项目采取不同的管理方式，这样才能更好地发挥农业政策性银行的支农作用。
（三）制定优惠政策，努力减轻农业基础设施类贷款承贷单位负担。一是对自身经济效益基本能够覆盖贷款本息的项目，贷款由以投资收益为目的的经营性实体企业承贷，但财政应给予适当利息补贴以鼓励这种投资行为。对无自身经济效益的服务性项目，由政府出资组建、并代政府行使管理服务性国有资产职能的融资平台承贷，由财政为建设项目提供担保并负责全额偿还贷款本息。二是鉴于农业基础设施类项目公益性和弱质性，其贷款期限不应硬性为三至五年或五至八年。对有经济效益的项目可按投资回收期确定贷款期限；对无经济效益的服务性项目，应按项目的寿命周期确定贷款期限，这样可以大大减轻贷款承贷单位的还款压力。三是农发行可以适当下浮农业基础设施类项目贷款利率。如果以3.5%确定农业基础设施类政策性贷款利率，农发行发放1亿元贷款，年可实现利润10万元，按现行贷款基准利率6.31计算，每年可为承贷单位节约利息支出281万元。这样不仅能减轻贷款承贷单位的压力，又能提高农发行的贷款安全保障系数，还能有效树立农发行在当地的社会形象。
（四）以商养政，继续办好商业性贷款，不断壮大农业发展银行经营实力。从现实看，农发行应以承担农业政策性贷款业务为主，但鉴于目前已经形成了农业政策性贷款业务和商业性贷款业务双轨并行的现状，而且实践证明这种双轨并行的机制对农发行也大有脾益。从历史看，在粮棉流通体制改革前农发行的存量贷款中，除因历史原因形成了部分中央和地方政策性挂账贷款外，还有部分粮棉企业经营性亏损挂账贷款。这部分亏损挂账贷款由于流通体制改革后企业已不复存在，现已剥离到粮棉企业主管部门，而主管部门又不具备消化这部分贷款的条件和能力，形成了事实上的呆、坏帐，影响了农发行的信贷资产质量。鉴于此，在今后一个时期内农发行应该继续维持双轨并行的机制，保留相当比例高质量的商业性贷款业务，通过其盈利增强农发行的实力。一是通过“以商消挂”的方式消化粮棉企业经营性亏损挂账贷款，改善信贷资产质量。二是通过“以商养政”增强农发行投放农业基础设施类贷款的支撑能力。。
（五）改进内部规章制度，提高办贷效率。一是改进农业基础设施类项目贷款报审机制。鉴于农业基础设施类项目贷款属政府信用性质，完全可以将贷款审批权下放给二级分行或实行贷款额度管理，贷款审批后向上级行备案即可。对商业性贷款客户实行授信管理，坚持严授信、宽用信，在授信额度内将用信权下放给二级分行或经办行。这样可以大大提高办贷效率，加快政府支农惠农政策的落实进度。二是改进贷款调查、审查内容。目前农业基礎设施类政策性贷款项目申报材料达36项之多，与商业银行（包括农发行办理的商业性贷款）基本没有差别，这其中有一些是必须要件，但有些项目完全可以放在贷款批复后落实贷款条件时搜集，在一定程度上可以缩短贷款项目报批时间。三是改进贷款审批程序。应取消信贷审批的纸文本，并将信贷电子化管理系统审批权下放给二级分行或用信行。四是取消贷款报备程序。自2004年以来施行的贷款报备程序，在帮助下级行正确把握信贷政策、科学进行贷款决策、防控信贷风险方面起到了积极作用。但是，随着农发行各级行办理商业性业务经验的不断丰富，政策把握、科学决策水平的持续提高，责任管理制度的逐步完善，这一制度已经具备了“淡出”条件。上级行可以依据下级行管理水平高低，实施差别授权和转授权，但应授给下级行一个完整的权限。这样既有利于提高办贷效率，又给责任管理创造一个清朗的环境。
（作者单位：中国农业发展银行山东省分行）