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【摘要】为认真贯彻国家七部委联合下发的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，近年来，大关县进一步发挥金融扶贫的积极作用，取得了一定的成效，但仍面临诸多问题。本文在深入调查的基础上，对连片扶贫开发的金融支持进行了分析研究，为有关方面决策和开展工作提供参考。
【关键词】金融扶贫 政策落实 社会保障
一、大关县基本情况
大关县属国家乌蒙片区连片开发重点区域，县域面积1692平方千米，辖9个乡镇78个行政村。截至2014年末，全县总人口近28.78万（其中，农业人口22.89万），实现地区生产总值24.75亿元，人均生产总值8600元；全县农村建档立卡贫困人口有12.59万人，占全县农业人口的55%，扶贫攻坚任务十分繁重。
二、大关金融扶贫工作开展情况及取得的成效
（一）整体推动，确保金融扶贫务求实效
按照区域开发与精准扶贫相结合思路，进一步发挥金融扶贫的积极作用，人行大关支行推出了“面、点、线”扶贫工作方式助力乌蒙片区攻坚扶贫，取得了较好效果。今年1月29日，央视新闻联播播出的云南“区域开发与精准扶贫”专题报道中，以大关县扶贫工作为例作了相关报道。“面”：就是选定区域开发为面，加大信贷资金投入。通过金融杠杆撬动龙头企业，的发展壮大，以龙头企业和产业“造血”式扶贫模式巩固扶贫效果。“点”：就是选出扶贫对象为点，金融触角直达基层。在确定区域开发扶贫项目后，优先选择农民专业合作社、农村信用体系建设工作中被评定为信用户的农户，作为精准扶贫对象。“线”：就是以金融扶贫为线，贯穿于面点之中。不断创新金融产品在昭通市率先开展农村集体经济“红色股份”工作、农村土地承包经营权抵押贷款试点、“助保贷”等业务。2013年和2014年，全县实现农业总产值8.6和9.2亿元，分别比上年增长14.24%和6.40%；农村常住居民人均可支配收入4228和4860元，分别比上年增长18.20%和14.95%；全县贫困人口比上年末减少4.28和1.48万人，分别下降26.29%和12.33%。
（二）“三信”带动，营造金融扶贫良好环境
人行大关支行以“三信”创建为抓手，为金融扶贫工作营造了良好的环境。在全县创下了工作覆盖面100%和农户建档面100%的双百成绩。截至2015年6月末，大关县信用农户、信用村、信用乡镇占比分别已达到62.21%、57.69%、66.67%，“三信”创建工作提前两年完成云南省目标任务。
（三）示范拉动，探索金融扶贫实践路径
今年初以来，人行大关支行提出了“以创建‘金融扶贫示范试点’作为新阶段推进精准扶贫战略的工作思路”，得到了人行昆明中支、昭通中支和县委政府的积极肯定与全力支持。5月下旬，县人民政府正式印发了《大关县金融扶贫示范试点方案》予以执行；6月下旬，县委、政府在示范点玉碗镇隆重召开了启动暨动员大会。自示范工作启动以来，在各方的共同努力下，突出呈现四个特点的创新工作机制，扎实、有力推进创建出成效。
1.政策优惠新。一是人民银行对农村信用社年度信贷规模给予适当调剂，昭通中支专项下达支农再贷款1000万元，并配额信贷规模；二是实行贷款降息优惠。县农村信用社承诺，对精准扶贫农户贷款降息13%以上，以有效降低农户生产融资成本；三是全县政策扶贫贴息贷款向示范点倾斜，重点支持、重点推进。
2.工作机制新。一是建立台账工作机制，跟踪服务。梳理确定扶贫对象，建立“名单式”管理模式；二是建立督查督办工作机制，跟进工作开展。各参与建设方须按月向县委、政府和人民银行报告当月金融扶贫工作进展情况，“示范试点工作领导组”不定期组织现场检查，总结提高，跟进落实，形成督查督办工作机制。
3.金融产品新。农村信用社推出了“期限灵活精准降息”专项扶贫贷款品牌。同时，各涉农金融机构在“惠农卡”的授信规模、额度上承诺向示范点倾斜，以提高信贷扶贫的针对性，实效开展特色信贷扶贫。
4.服务方式新。成立由银行青年业务骨干和乡、村、社干部组成的金融知识宣教机构，依托宣教队的集中宣讲与乡、村、社干部日常宣传的结合。
三、存在的问题与经济学分析
（一）问题的外在表现
1.金融机构对农村金融工作未建立长期目标，局限于短期利润，没有深度参与到培育的环节，一定程度上导致了金融扶贫资源没有有效利用。
2.金融机构内部对金融扶贫工作缺乏必要激励机制。受限于贫困地区的客观因素，与绩效挂钩的工资制度可能会伤害到银行员工对金融扶贫工作的积极性。
3.金融服务覆盖偏低，乡镇一级只有信用社在提供传统的存、放、汇服务，不利于竞争性农村金融市场的形成，不利于为贫困户提供更优质的金融服务。
4.扶贫贷款的政策性与其商业化经营的矛盾，金融机构盈利性和社会责任的矛盾没有得到有效调和。
5.农村金融体系不完善、制度不健全，金融服务和创新意识不强。没有专门服务于农村农业融资的担保机构，农户资产不能有效转化为流动性；涉农保险产品种类少，农村、农业与农民缺少保险偿付的金融保障机制，抵御风险能力弱。
（二）金融扶贫制约因素
1.生产要素长期缺乏导致金融扶贫短期内难以见效。一是公共基础设施落后，基本公共服务不足。二是良田稀缺，经济效益较差。三是劳动力生产率低下。许多外出务工者只能从事传统的苦力型工种，报酬低；在家务农者缺乏成体系的科学种植的专业知识。四是资金短缺。农户贷款难、贷款贵问题非常突出。五是产业发展滞后。生产要素长期缺乏导致投入产出比偏低，金融扶贫难度大、耗时长、风险较高，短期内难以见到立竿见影的效果。
2.金融扶贫尚未深入人心。大部分农户从没有在信用社办理过业务，有资金需求的都是向亲朋好友临时借款，容易形成“三角债”，经济情况较差的家庭往往是较大的风险点；由于还款和要账的不确定性，相关家庭都会面临流动性风险。贫困片区群众信用意识淡薄，金融知识、法律法规普及力度不够，逃废银行债务情况时有发生，加剧金融机构对涉农贷款风险的控制。 3.财政扶贫精准度有待提高。受地域环境等限制，有关职能部门筹划与协调工作有一定难度，导致金融扶贫的可持续性受到影响。
4.农村专业合作社的建设没有取得预期效果，农民的资产、劳动力不能有效集中，规模效应没有得到体现。“以社带户，以企带村”的扶贫方式还未广泛见成效。单户农户在经营、土地流转、担保、贷款上都没有优势；同时，过度分散的资源增加了金融机构的经营成本和风险，一定程度上导致惜贷。农户之间家庭经济状况差异较大，若不有效建立农民专业合作社，则差异可能会越来越大，最后导致富者愈富、贫者愈贫的马太效应。
四、政策建议
较佳的金融扶贫流程如图所示，但目前农村产权制度没有有效建立起来，农村不动产还只是流动性非常低的廉价资产，基本没有充当生产的资本；政府和金融市场协调机制没有有效运行；地方政府对经济发展的规划，特别是对扶贫的规划仍缺乏可持续性；地方经济发展和金融市场发展还没有实现双赢；政府和市场的边界需要重构。以下将从两个方面尝试提出政策建议。
（一）金融系统自我完善、自我更新
1.推进小额扶贫信贷走专营化道路。支持现有涉农金融机构在乡镇一级增设营业网点，支持开办村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构，完善竞争机制，倒逼金融机构对现有工作机制进行改革，做好金融扶贫工作。鼓励涉农国有商业银行创新管理模式，合理增加基层授权授信，压缩管理层级。加强对扶贫金融机构的监管。涉农金融机构的各级管理层对贫困地区的涉农金融机构管理和考核以不片面的追求利润为目标。
2.探索创新农村担保机制。建立多元化农村担保体系，以风险分担形式代替农村信用社税收优惠，建立政府性农业担保机构；尝试将产业化龙头企业、专业协会等关联利益主体作为联保共同体，建立互助性担保组织；以村为单位，整合扶贫办的互助社资金及部分财政补贴资金作为信贷担保基金，发挥放大效应。创新担保抵押方式，开办农业资源承包经营权类抵押贷款等。
3.加快推进农村金融产品和业务创新。涉农银行业金融机构应在巩固完善传统信贷产品和业务的基础上，依照现行相关法律规定，探索扩大申请贷款可用于担保的财产范围，探索贷款风险分担的各类方式，因地制宜，与时俱进，不断创新和突破。逐步增加扶贫贷款贴息资金，合理确定扶贫贷款贴息额度，建立风险补偿资金，引导金融机构从信贷规模、授信审批等方面给予扶贫贴息贷款优先支持。同时，保险公司可针对涉农龙头企业和已具规模的专业合作社提供创新型的保险产品，降低农业生产的风险，促进农业生产的转型。
4.继续加强金融知识普及。进一步改变农民一些根深蒂固的错误观念，将现代化金融理念深入培植到农村发展和农业生产之中，帮助农户建立现代融资理念、拓宽融资渠道；鼓励农户积极参与到建档立卡和信用体系创建工作中，促使农户主动探索、实践新的生产方式，创新生产关系，促进生产力发展。
5.积极协调解决融资难题。银行看重贷款的可回收性；贫困户短期内更看重贷款的可获得性，长期内更看重利率。制定相关农村信贷政策时，一定要协调好银行与农户的贷款目标。一是加快推进土地承包经营权、宅基地和农宅确权颁证工作，解决信贷抵押不足的矛盾，增加信贷可获得性。二是督促金融机构改善服务方式，用活用足涉农贴息贷款政策，有效降低贷款成本，为贫困群众提供长期金融支持。三是配合好有关部门，争取政府财政资金贴息，为贫困户精准提供贷款支持。
（二）改善外部环境，为金融扶贫提供保障
1.配合好相关部门引进先进农业技术，培育一批特色、新型产业，加大对农村专业合作社的支持力度。可借鉴一些省近年来推出的农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的农村新型合作模式，由供销合作社解决农业生产中的市场问题，由农民专业合作社解决农业产业的发展问题，由信用合作社解决农业生产中的资金问题。以集中的专业运作代替农户的分散经营，减少经营成本，降低生产风险，加深农业的资产化和金融化，促进传统农业向农业工业转型，把劳动力重新吸引到土地上来。
2.不断完善精准扶贫措施，使政策规定能落地生根。坚持金融扶贫与财政扶贫有机结合，紧扣“重在联、贵在为、深在制”要领，坚持扶真贫、真扶贫，不断拓展内涵和层次，实现由“大水漫灌”到“精准滴灌”的实质性转变。一是确保对象精准，解决好扶持谁的问题。抓住真实识别贫困、规范建档立卡、实施动态管理、推行挂图作业四个关键环节，避免普惠政策代替特惠政策、区域政策代替到户政策的现象，提高扶贫效果。二是确保内容精准，解决好扶什么的问题。坚持因地制宜、因户施策，具体分析致贫原因，突出抓好基础设施建设、富民产业培育、社会事业发展、易地搬迁、金融支持等扶贫措施。
3.推动财政与银行良性互动，完善正向激励政策。一是建立金融扶贫的正向激励机制。鼓励和支持县域金融机构将新增可贷资金留在当地使用，督促涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策的落实，引导更多信贷资金和社会资金投向贫困片区。二是建立健全风险补偿机制。设立扶贫贷款风险补偿基金，健全风险补偿机制，有效分担贫困地区金融风险，提升金融机构发放扶贫贷款的主动性。试行“动产抵押+不动产抵押”信贷产品组合模式，拓展贫困村农户贷款途径，实现贫困村互助资金、金融机构、农户多方共赢。三是充分发挥财政资金杠杆作用。将分散在扶贫、农业、水务、交通、国土、电力、住建等部门涉农财政资金整合为资本金，吸引企业资金、社会资金、民营资本，设立贫困地区产业发展基金，通过商业化运营和政策性引导，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，带动社会资金、金融资本、银行信贷投入扶贫开发，支持贫困地区发展特色产业。
4.引进农业保险产品，完善风险对冲机制。一是引导和鼓励有能力的保险公司进入农业保险市场。鼓励商业保险通过产品创新提供农业保险产品，从而使农业保险市场更加繁荣。二是使农业保险的有效需求水平得以提高。政府首先要积极宣传专业保险，提高农民的风险意识；农业保险一部分保费可以由政府以补贴形式予以缴付，从而提高农民参保的积极性。
5.进一步完善农村社会保障体系。一是社会保险制度要进一步完善，促进农民最低生活保障的实现。二是针对没有劳动能力的农民等群体，不适宜发放扶贫贷款，对他们主要进行财政扶贫，通过财政援助来解决生计问题。三是重点解决农村地区的教育和医疗问题。
【关键词】金融扶贫 政策落实 社会保障
一、大关县基本情况
大关县属国家乌蒙片区连片开发重点区域，县域面积1692平方千米，辖9个乡镇78个行政村。截至2014年末，全县总人口近28.78万（其中，农业人口22.89万），实现地区生产总值24.75亿元，人均生产总值8600元；全县农村建档立卡贫困人口有12.59万人，占全县农业人口的55%，扶贫攻坚任务十分繁重。
二、大关金融扶贫工作开展情况及取得的成效
（一）整体推动，确保金融扶贫务求实效
按照区域开发与精准扶贫相结合思路，进一步发挥金融扶贫的积极作用，人行大关支行推出了“面、点、线”扶贫工作方式助力乌蒙片区攻坚扶贫，取得了较好效果。今年1月29日，央视新闻联播播出的云南“区域开发与精准扶贫”专题报道中，以大关县扶贫工作为例作了相关报道。“面”：就是选定区域开发为面，加大信贷资金投入。通过金融杠杆撬动龙头企业，的发展壮大，以龙头企业和产业“造血”式扶贫模式巩固扶贫效果。“点”：就是选出扶贫对象为点，金融触角直达基层。在确定区域开发扶贫项目后，优先选择农民专业合作社、农村信用体系建设工作中被评定为信用户的农户，作为精准扶贫对象。“线”：就是以金融扶贫为线，贯穿于面点之中。不断创新金融产品在昭通市率先开展农村集体经济“红色股份”工作、农村土地承包经营权抵押贷款试点、“助保贷”等业务。2013年和2014年，全县实现农业总产值8.6和9.2亿元，分别比上年增长14.24%和6.40%；农村常住居民人均可支配收入4228和4860元，分别比上年增长18.20%和14.95%；全县贫困人口比上年末减少4.28和1.48万人，分别下降26.29%和12.33%。
（二）“三信”带动，营造金融扶贫良好环境
人行大关支行以“三信”创建为抓手，为金融扶贫工作营造了良好的环境。在全县创下了工作覆盖面100%和农户建档面100%的双百成绩。截至2015年6月末，大关县信用农户、信用村、信用乡镇占比分别已达到62.21%、57.69%、66.67%，“三信”创建工作提前两年完成云南省目标任务。
（三）示范拉动，探索金融扶贫实践路径
今年初以来，人行大关支行提出了“以创建‘金融扶贫示范试点’作为新阶段推进精准扶贫战略的工作思路”，得到了人行昆明中支、昭通中支和县委政府的积极肯定与全力支持。5月下旬，县人民政府正式印发了《大关县金融扶贫示范试点方案》予以执行；6月下旬，县委、政府在示范点玉碗镇隆重召开了启动暨动员大会。自示范工作启动以来，在各方的共同努力下，突出呈现四个特点的创新工作机制，扎实、有力推进创建出成效。
1.政策优惠新。一是人民银行对农村信用社年度信贷规模给予适当调剂，昭通中支专项下达支农再贷款1000万元，并配额信贷规模；二是实行贷款降息优惠。县农村信用社承诺，对精准扶贫农户贷款降息13%以上，以有效降低农户生产融资成本；三是全县政策扶贫贴息贷款向示范点倾斜，重点支持、重点推进。
2.工作机制新。一是建立台账工作机制，跟踪服务。梳理确定扶贫对象，建立“名单式”管理模式；二是建立督查督办工作机制，跟进工作开展。各参与建设方须按月向县委、政府和人民银行报告当月金融扶贫工作进展情况，“示范试点工作领导组”不定期组织现场检查，总结提高，跟进落实，形成督查督办工作机制。
3.金融产品新。农村信用社推出了“期限灵活精准降息”专项扶贫贷款品牌。同时，各涉农金融机构在“惠农卡”的授信规模、额度上承诺向示范点倾斜，以提高信贷扶贫的针对性，实效开展特色信贷扶贫。
4.服务方式新。成立由银行青年业务骨干和乡、村、社干部组成的金融知识宣教机构，依托宣教队的集中宣讲与乡、村、社干部日常宣传的结合。
三、存在的问题与经济学分析
（一）问题的外在表现
1.金融机构对农村金融工作未建立长期目标，局限于短期利润，没有深度参与到培育的环节，一定程度上导致了金融扶贫资源没有有效利用。
2.金融机构内部对金融扶贫工作缺乏必要激励机制。受限于贫困地区的客观因素，与绩效挂钩的工资制度可能会伤害到银行员工对金融扶贫工作的积极性。
3.金融服务覆盖偏低，乡镇一级只有信用社在提供传统的存、放、汇服务，不利于竞争性农村金融市场的形成，不利于为贫困户提供更优质的金融服务。
4.扶贫贷款的政策性与其商业化经营的矛盾，金融机构盈利性和社会责任的矛盾没有得到有效调和。
5.农村金融体系不完善、制度不健全，金融服务和创新意识不强。没有专门服务于农村农业融资的担保机构，农户资产不能有效转化为流动性；涉农保险产品种类少，农村、农业与农民缺少保险偿付的金融保障机制，抵御风险能力弱。
（二）金融扶贫制约因素
1.生产要素长期缺乏导致金融扶贫短期内难以见效。一是公共基础设施落后，基本公共服务不足。二是良田稀缺，经济效益较差。三是劳动力生产率低下。许多外出务工者只能从事传统的苦力型工种，报酬低；在家务农者缺乏成体系的科学种植的专业知识。四是资金短缺。农户贷款难、贷款贵问题非常突出。五是产业发展滞后。生产要素长期缺乏导致投入产出比偏低，金融扶贫难度大、耗时长、风险较高，短期内难以见到立竿见影的效果。
2.金融扶贫尚未深入人心。大部分农户从没有在信用社办理过业务，有资金需求的都是向亲朋好友临时借款，容易形成“三角债”，经济情况较差的家庭往往是较大的风险点；由于还款和要账的不确定性，相关家庭都会面临流动性风险。贫困片区群众信用意识淡薄，金融知识、法律法规普及力度不够，逃废银行债务情况时有发生，加剧金融机构对涉农贷款风险的控制。 3.财政扶贫精准度有待提高。受地域环境等限制，有关职能部门筹划与协调工作有一定难度，导致金融扶贫的可持续性受到影响。
4.农村专业合作社的建设没有取得预期效果，农民的资产、劳动力不能有效集中，规模效应没有得到体现。“以社带户，以企带村”的扶贫方式还未广泛见成效。单户农户在经营、土地流转、担保、贷款上都没有优势；同时，过度分散的资源增加了金融机构的经营成本和风险，一定程度上导致惜贷。农户之间家庭经济状况差异较大，若不有效建立农民专业合作社，则差异可能会越来越大，最后导致富者愈富、贫者愈贫的马太效应。
四、政策建议
较佳的金融扶贫流程如图所示，但目前农村产权制度没有有效建立起来，农村不动产还只是流动性非常低的廉价资产，基本没有充当生产的资本；政府和金融市场协调机制没有有效运行；地方政府对经济发展的规划，特别是对扶贫的规划仍缺乏可持续性；地方经济发展和金融市场发展还没有实现双赢；政府和市场的边界需要重构。以下将从两个方面尝试提出政策建议。
（一）金融系统自我完善、自我更新
1.推进小额扶贫信贷走专营化道路。支持现有涉农金融机构在乡镇一级增设营业网点，支持开办村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构，完善竞争机制，倒逼金融机构对现有工作机制进行改革，做好金融扶贫工作。鼓励涉农国有商业银行创新管理模式，合理增加基层授权授信，压缩管理层级。加强对扶贫金融机构的监管。涉农金融机构的各级管理层对贫困地区的涉农金融机构管理和考核以不片面的追求利润为目标。
2.探索创新农村担保机制。建立多元化农村担保体系，以风险分担形式代替农村信用社税收优惠，建立政府性农业担保机构；尝试将产业化龙头企业、专业协会等关联利益主体作为联保共同体，建立互助性担保组织；以村为单位，整合扶贫办的互助社资金及部分财政补贴资金作为信贷担保基金，发挥放大效应。创新担保抵押方式，开办农业资源承包经营权类抵押贷款等。
3.加快推进农村金融产品和业务创新。涉农银行业金融机构应在巩固完善传统信贷产品和业务的基础上，依照现行相关法律规定，探索扩大申请贷款可用于担保的财产范围，探索贷款风险分担的各类方式，因地制宜，与时俱进，不断创新和突破。逐步增加扶贫贷款贴息资金，合理确定扶贫贷款贴息额度，建立风险补偿资金，引导金融机构从信贷规模、授信审批等方面给予扶贫贴息贷款优先支持。同时，保险公司可针对涉农龙头企业和已具规模的专业合作社提供创新型的保险产品，降低农业生产的风险，促进农业生产的转型。
4.继续加强金融知识普及。进一步改变农民一些根深蒂固的错误观念，将现代化金融理念深入培植到农村发展和农业生产之中，帮助农户建立现代融资理念、拓宽融资渠道；鼓励农户积极参与到建档立卡和信用体系创建工作中，促使农户主动探索、实践新的生产方式，创新生产关系，促进生产力发展。
5.积极协调解决融资难题。银行看重贷款的可回收性；贫困户短期内更看重贷款的可获得性，长期内更看重利率。制定相关农村信贷政策时，一定要协调好银行与农户的贷款目标。一是加快推进土地承包经营权、宅基地和农宅确权颁证工作，解决信贷抵押不足的矛盾，增加信贷可获得性。二是督促金融机构改善服务方式，用活用足涉农贴息贷款政策，有效降低贷款成本，为贫困群众提供长期金融支持。三是配合好有关部门，争取政府财政资金贴息，为贫困户精准提供贷款支持。
（二）改善外部环境，为金融扶贫提供保障
1.配合好相关部门引进先进农业技术，培育一批特色、新型产业，加大对农村专业合作社的支持力度。可借鉴一些省近年来推出的农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的农村新型合作模式，由供销合作社解决农业生产中的市场问题，由农民专业合作社解决农业产业的发展问题，由信用合作社解决农业生产中的资金问题。以集中的专业运作代替农户的分散经营，减少经营成本，降低生产风险，加深农业的资产化和金融化，促进传统农业向农业工业转型，把劳动力重新吸引到土地上来。
2.不断完善精准扶贫措施，使政策规定能落地生根。坚持金融扶贫与财政扶贫有机结合，紧扣“重在联、贵在为、深在制”要领，坚持扶真贫、真扶贫，不断拓展内涵和层次，实现由“大水漫灌”到“精准滴灌”的实质性转变。一是确保对象精准，解决好扶持谁的问题。抓住真实识别贫困、规范建档立卡、实施动态管理、推行挂图作业四个关键环节，避免普惠政策代替特惠政策、区域政策代替到户政策的现象，提高扶贫效果。二是确保内容精准，解决好扶什么的问题。坚持因地制宜、因户施策，具体分析致贫原因，突出抓好基础设施建设、富民产业培育、社会事业发展、易地搬迁、金融支持等扶贫措施。
3.推动财政与银行良性互动，完善正向激励政策。一是建立金融扶贫的正向激励机制。鼓励和支持县域金融机构将新增可贷资金留在当地使用，督促涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策的落实，引导更多信贷资金和社会资金投向贫困片区。二是建立健全风险补偿机制。设立扶贫贷款风险补偿基金，健全风险补偿机制，有效分担贫困地区金融风险，提升金融机构发放扶贫贷款的主动性。试行“动产抵押+不动产抵押”信贷产品组合模式，拓展贫困村农户贷款途径，实现贫困村互助资金、金融机构、农户多方共赢。三是充分发挥财政资金杠杆作用。将分散在扶贫、农业、水务、交通、国土、电力、住建等部门涉农财政资金整合为资本金，吸引企业资金、社会资金、民营资本，设立贫困地区产业发展基金，通过商业化运营和政策性引导，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，带动社会资金、金融资本、银行信贷投入扶贫开发，支持贫困地区发展特色产业。
4.引进农业保险产品，完善风险对冲机制。一是引导和鼓励有能力的保险公司进入农业保险市场。鼓励商业保险通过产品创新提供农业保险产品，从而使农业保险市场更加繁荣。二是使农业保险的有效需求水平得以提高。政府首先要积极宣传专业保险，提高农民的风险意识；农业保险一部分保费可以由政府以补贴形式予以缴付，从而提高农民参保的积极性。
5.进一步完善农村社会保障体系。一是社会保险制度要进一步完善，促进农民最低生活保障的实现。二是针对没有劳动能力的农民等群体，不适宜发放扶贫贷款，对他们主要进行财政扶贫，通过财政援助来解决生计问题。三是重点解决农村地区的教育和医疗问题。