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供热设施是北方寒冷地区城市重要基础设施之一，是城市公共事业的重要组成部分，也是城市居民冬季生产生活的基本需要，对城市经济社会全面发展具有重要意义。但是供热行业具有着寡头垄断的特性，这与其他具有自然垄断性质的城市公用事业行业有着显著不同。因此，政府应加强城市供热管理体制改革，合理利用其寡头垄断的特性，促进市场化进程，使社会福利达到最大化。
一、我国北方地区城市供热行业存在的问题
（一） 传统供热福利制遗留问题
我国长期实施的是供暖福利制度，长期以往，居民很难形成热的商品化概念，也就是说没有一套符合市场经济规律的，科学合理的供热价格体系以及热费收缴的制度和办法。近年来，随着企事业单位改革深化和房屋产权私有化政策的落实，城镇 80%以上的住宅的产权以交由居民个人所有。住房二级市场放开后，许多原有的单位住房已经不再由原单位职工所有或使用。而人事制度改革后，劳动力在各经济实体间自由流动的许可，也使很多已经于原单位解除人事关系的员工可以继续居住在原体制下福利分配的住房。种种现象都说明，福利制下单位统一支付采暖费不合时宜。此外，还有一些经营效益较差，处于亏损重组甚至倒闭的单位，已经无力支付职工的供热费用，而职工自身也没有替代的支付能力。 此外，我国的现有的大部分供暖建筑采用的供热系统是垂直单管串联式供热方式，只能以每栋楼为一个最小供热单位进行独立供热。这种方式将享受供热服务的用户牢牢捆绑在一起。同一居民楼内的居民的经济状况有所差别，相应的供热支付能力也不尽相同，加上一些由于种种原因而导致的无人居住的空置房屋，在费用的缴纳上很难获得用户的统一。供热单位是和作为一个整体的单位或者物业公司签订合同的，由于这种计费方式的制约，当出现欠费现象不方便向个人追缴，如果停止供热，就会牵连到那些按时缴纳供热费用的用户，造成“一家欠费，全楼株连”的现象，而如果正常供热，“搭车蹭热”的现象就不可避免，不仅会对供热企业带来一定的损失，还会给本来正常缴费起到负面的示范效应。采暖地区热费收缴的困难正式由这种用热主体脱离缴费主体的供热福利制导致的。供暖费用存在最多问题的是东北和西北地区。供热企业由于无法全额收缴采暖费，资金链紧张，导致不仅缺少不能赊购交易的煤炭等生产原料，更无力保养供热设备，供热质量的下降，影响到热用户的生活，引起不满和投诉，在信息不对称的情況下，这种对立的情绪造成用户与企业之间存在着偏见，缴费问题还将在一段时期内困扰供热行业的发展。
（二） 城镇供热行业改革滞后，缺乏竞争机制，服务质量较低
供热行业在我国不仅具有寡头垄断性质，而且问题还在于其具有行政垄断性。由于热电厂和供热公司长期以来大部分都是由政府投资建设、财政补贴运营的，大多隶属于当地政府。企业的生产经营，尤其是涉及较大的投资和经营活动一般由政府安排，企业缺乏真正的自主经营决策权。供热公司的垄断性经营使企业缺乏激励机制和创新意识，严重制约了企业经营管理效率的提高。并且政府对于供热企业的财政补贴容易助长企业的依赖心理，也掩盖了企业在管理上存在的一些问题。这种行政垄断性也阻碍了愿意投资城镇供热的民营和外资进入这个行业，进一步造成供热成本居高不下，加重了居民和政府的负担。对政府而言，对供热企业进行改革所可能对社会稳定造成的冲击也是考量的重要部分，国有企业又是政府实现其意志的主要承担者，这两种情况使得政府不愿触碰改革的底线，而选择加大行政成本的投入，这种严重的短期行为，也一定程度上扰乱了供热行业的发展。
（三） 现行的采暖收费制度不合理
我国采用住宅中水、电、煤气等由供需双方直接交易的计量收费方式，而现行的采暖费用收缴标准的计算基础却一般是建筑面积或者使用面积。这种采暖收费方式存在两方面的缺陷：第一，这种不能反映供热质量的计量方法不能代表用户实际享受供热这一商品的实际价值量。由于我国目前的供热系统具有温度不可调控性，有的居民只能享受到18℃的服务，却要负担与享受 22℃的供暖服务的用户相同的费用，无疑，这种计价方式有失公平；第二，按使用面积收取的热费与热量消耗无关，这种热费与热耗相脱节的买卖关系，使采暖用户缺乏节能的意识和积极性。由于目前大多数室内采暖系统温度调控功能缺乏，外网也无法适应动态调节，使得用户不能根据自身实际需要对室温自行调节，因而当室内温度较高时，通常只能通过开窗散热方式进行调节，导致热量无端损失。保温隔热和气密性差的建筑热量的浪费也会加剧
（四） 热改设备及旧楼改造成本过高
供热行业的发展方向是逐步向更高服务质量以及环保节能靠拢，而分户计量工作是实现热改的重要手段，除去技术层面问题，在实施上也面临着很难推广的尴尬局面。一方面，是由于现有的计量分户用热量的设备成本高昂，且无法保障使用年限。另一方面，分户计量对既有供暖建筑的改造也是相当大的一部分工作，传统的供热系统并不是以户为计量单位进行独立供暖，而是利用串联的方式，以楼内垂直分布的房间，从顶层到底层捆绑成一个整体，这种供热方式下单个用户的利益可能会用受到其他串联系统内用户的干扰而受损。如果想要实现分户计量，那么就要改变以往传统的串联式的循环系统，将并联式的水平设计替代现有的垂直设计，这是必须要对就有供暖建筑进行大手术。这项工作不仅复杂，耗资巨大，需要挨家挨户逐个进行房屋改造，会干扰到用户的正常生活，且大多数的房屋都经过私人装修改造，先不论房屋所有者的抵触情绪，单从成本作为考量，成本难以收回，代价过高。
二、城市供热行业体制改革的思路
从国外和国内一些城市供的热市场化改革实践中可以看出，城市供热市场化改革主要集中在城市供热管理体制改革、供热计费、供热企业体制改革及拓宽供热设施建设资金渠道等方面。我国北方城市供热行业体制改革可以从以下几个方面着手。
（一）改革城市供热管理体制
要切实转变政府管理职能，改进和加强供热行业管理。行业主管部门的主要职责应是制定市场规则，创造公开、公平的竞争环境，加强市场监管，规范市场行为。政府不能包办一切，着重加强自己的监督和管理职能。基础设施行业的运营完全可以市场化和商业化，，政府可以制定地方国资委来履行供热行业国有资本出资人职责，以克服全部国有资本情况下运营僵化和效率低下的缺点。一方面，政府作为维护社会公正和群众利益的代表，肩负维护全体居民福利的重大责任，体现政府应有的服务职能；另一方面，供热行业的运营模式要完全按照市场化的企业来运行，由于供热服务的准公共物品性质，政府在供热定价上要给予一定的指导和限制，或者引入价格制定听证会制度。总之，市场能发挥作用的地方，政府就大胆放手来让市场去解决，政府应腾出手来着重管好自己应发挥作用的领域。 （二）進一步完善和推广城市供热保障金制度
城市供热收费体制改革基本完成，实现了变“暗补”为“明补”，实现了供热商品化。各级政府、事业单位以及部分企业员工都享受到了供热补贴带来的利益。但是随着供热收费价格的不断上升，城市低收入家庭的负担越来越重，影响到了基本生活。因此，政府在供热体制改革中应进一步完善和推广供暖保障金制度。根据城市低收入群体的实际情况，不断调整补贴范围，对困难家庭采暖实行保障。为解决低收入困难家庭的采暖问题，政府应每年从财政拿出专项资金为特困户和困难企业职工支付或垫付采暖费。为了使供暖保障金制度能够切实可行，达到补贴城市低收入群体生活保障的预期目的，政府应建立财政供热专项调节资金，完善承担低收入困难群体采暖费补贴的相关规定。
（三）建立合理的供热收费模式
从国外供热改革的过程来看，热费收缴办法大都经过两个阶段：一是按建筑面积收费；二是按用热量收费，也就是计量收费。在计量收费中，明确提出热价分为固定费用和浮动费用，并考虑推行两步收费制。按热能计量收费是供热行业发展的必然趋势，也是节能减排的必然要求。以前的存量供热设施应逐步进行技术改造，通过可行的技术措施使之变为按热能消耗计量收费。这在北方很多城市如北京、天津等已经有了很好的经验，可以逐步在新疆城市中推广。新建筑供热一律采用按热量使用收费这一先进的计费模式。当然，在转变收费模式时会有很多困难，特别是存量建筑供热改造面临大量的改造费用，这些费用要在用户和供热企业中进行合理的分摊。
（四）建立多元化的城市供热投融资体制
本着“谁出资、谁受益、谁承担风险”的原则，加快培育城市供热行业的投融资市场，逐步由政府主导型投融资模式，转向在政府政策引导下企业、社会资本和外资共同参与投资的有序竞争格局。积极推行和探索BOT、TOT、PPP等创新项目融资方式，稳步扩大债券融资、信托计划融资以及股票发行上市，提高资本市场融资能力，拓宽融资渠道。同时应该借鉴发达国家市政公用设施投资开发基金的成功经验，组建城市供热产业投资基金，彻底缓解城市供热事业持续、稳定发展中的融资瓶颈问题，这对满足城市供热设施建设的巨大资金需求更是意义深远。通过投融资体制改革，最终实现城市供热行业政企分开、政事分开，使供热企业成为符合现代企业制度要求的市场主体，建立起适应社会主义市场经济发展需要的竞争机制、企业经营机制，使城市供热事业逐步走上良性循环和可持续发展轨道。
近年来，各地经济迅猛发展尤其是西北地区，城市化进程加快，这对于城市供热提出了更高的要求。因此，探索符合社会主义市场经济发展规律、符合本地区特点和当前城市供热行业发展特点的供热体制，具有十分重要的现实意义。（作者单位为新疆天富能源股份有限公司供热分公司）
一、我国北方地区城市供热行业存在的问题
（一） 传统供热福利制遗留问题
我国长期实施的是供暖福利制度，长期以往，居民很难形成热的商品化概念，也就是说没有一套符合市场经济规律的，科学合理的供热价格体系以及热费收缴的制度和办法。近年来，随着企事业单位改革深化和房屋产权私有化政策的落实，城镇 80%以上的住宅的产权以交由居民个人所有。住房二级市场放开后，许多原有的单位住房已经不再由原单位职工所有或使用。而人事制度改革后，劳动力在各经济实体间自由流动的许可，也使很多已经于原单位解除人事关系的员工可以继续居住在原体制下福利分配的住房。种种现象都说明，福利制下单位统一支付采暖费不合时宜。此外，还有一些经营效益较差，处于亏损重组甚至倒闭的单位，已经无力支付职工的供热费用，而职工自身也没有替代的支付能力。 此外，我国的现有的大部分供暖建筑采用的供热系统是垂直单管串联式供热方式，只能以每栋楼为一个最小供热单位进行独立供热。这种方式将享受供热服务的用户牢牢捆绑在一起。同一居民楼内的居民的经济状况有所差别，相应的供热支付能力也不尽相同，加上一些由于种种原因而导致的无人居住的空置房屋，在费用的缴纳上很难获得用户的统一。供热单位是和作为一个整体的单位或者物业公司签订合同的，由于这种计费方式的制约，当出现欠费现象不方便向个人追缴，如果停止供热，就会牵连到那些按时缴纳供热费用的用户，造成“一家欠费，全楼株连”的现象，而如果正常供热，“搭车蹭热”的现象就不可避免，不仅会对供热企业带来一定的损失，还会给本来正常缴费起到负面的示范效应。采暖地区热费收缴的困难正式由这种用热主体脱离缴费主体的供热福利制导致的。供暖费用存在最多问题的是东北和西北地区。供热企业由于无法全额收缴采暖费，资金链紧张，导致不仅缺少不能赊购交易的煤炭等生产原料，更无力保养供热设备，供热质量的下降，影响到热用户的生活，引起不满和投诉，在信息不对称的情況下，这种对立的情绪造成用户与企业之间存在着偏见，缴费问题还将在一段时期内困扰供热行业的发展。
（二） 城镇供热行业改革滞后，缺乏竞争机制，服务质量较低
供热行业在我国不仅具有寡头垄断性质，而且问题还在于其具有行政垄断性。由于热电厂和供热公司长期以来大部分都是由政府投资建设、财政补贴运营的，大多隶属于当地政府。企业的生产经营，尤其是涉及较大的投资和经营活动一般由政府安排，企业缺乏真正的自主经营决策权。供热公司的垄断性经营使企业缺乏激励机制和创新意识，严重制约了企业经营管理效率的提高。并且政府对于供热企业的财政补贴容易助长企业的依赖心理，也掩盖了企业在管理上存在的一些问题。这种行政垄断性也阻碍了愿意投资城镇供热的民营和外资进入这个行业，进一步造成供热成本居高不下，加重了居民和政府的负担。对政府而言，对供热企业进行改革所可能对社会稳定造成的冲击也是考量的重要部分，国有企业又是政府实现其意志的主要承担者，这两种情况使得政府不愿触碰改革的底线，而选择加大行政成本的投入，这种严重的短期行为，也一定程度上扰乱了供热行业的发展。
（三） 现行的采暖收费制度不合理
我国采用住宅中水、电、煤气等由供需双方直接交易的计量收费方式，而现行的采暖费用收缴标准的计算基础却一般是建筑面积或者使用面积。这种采暖收费方式存在两方面的缺陷：第一，这种不能反映供热质量的计量方法不能代表用户实际享受供热这一商品的实际价值量。由于我国目前的供热系统具有温度不可调控性，有的居民只能享受到18℃的服务，却要负担与享受 22℃的供暖服务的用户相同的费用，无疑，这种计价方式有失公平；第二，按使用面积收取的热费与热量消耗无关，这种热费与热耗相脱节的买卖关系，使采暖用户缺乏节能的意识和积极性。由于目前大多数室内采暖系统温度调控功能缺乏，外网也无法适应动态调节，使得用户不能根据自身实际需要对室温自行调节，因而当室内温度较高时，通常只能通过开窗散热方式进行调节，导致热量无端损失。保温隔热和气密性差的建筑热量的浪费也会加剧
（四） 热改设备及旧楼改造成本过高
供热行业的发展方向是逐步向更高服务质量以及环保节能靠拢，而分户计量工作是实现热改的重要手段，除去技术层面问题，在实施上也面临着很难推广的尴尬局面。一方面，是由于现有的计量分户用热量的设备成本高昂，且无法保障使用年限。另一方面，分户计量对既有供暖建筑的改造也是相当大的一部分工作，传统的供热系统并不是以户为计量单位进行独立供暖，而是利用串联的方式，以楼内垂直分布的房间，从顶层到底层捆绑成一个整体，这种供热方式下单个用户的利益可能会用受到其他串联系统内用户的干扰而受损。如果想要实现分户计量，那么就要改变以往传统的串联式的循环系统，将并联式的水平设计替代现有的垂直设计，这是必须要对就有供暖建筑进行大手术。这项工作不仅复杂，耗资巨大，需要挨家挨户逐个进行房屋改造，会干扰到用户的正常生活，且大多数的房屋都经过私人装修改造，先不论房屋所有者的抵触情绪，单从成本作为考量，成本难以收回，代价过高。
二、城市供热行业体制改革的思路
从国外和国内一些城市供的热市场化改革实践中可以看出，城市供热市场化改革主要集中在城市供热管理体制改革、供热计费、供热企业体制改革及拓宽供热设施建设资金渠道等方面。我国北方城市供热行业体制改革可以从以下几个方面着手。
（一）改革城市供热管理体制
要切实转变政府管理职能，改进和加强供热行业管理。行业主管部门的主要职责应是制定市场规则，创造公开、公平的竞争环境，加强市场监管，规范市场行为。政府不能包办一切，着重加强自己的监督和管理职能。基础设施行业的运营完全可以市场化和商业化，，政府可以制定地方国资委来履行供热行业国有资本出资人职责，以克服全部国有资本情况下运营僵化和效率低下的缺点。一方面，政府作为维护社会公正和群众利益的代表，肩负维护全体居民福利的重大责任，体现政府应有的服务职能；另一方面，供热行业的运营模式要完全按照市场化的企业来运行，由于供热服务的准公共物品性质，政府在供热定价上要给予一定的指导和限制，或者引入价格制定听证会制度。总之，市场能发挥作用的地方，政府就大胆放手来让市场去解决，政府应腾出手来着重管好自己应发挥作用的领域。 （二）進一步完善和推广城市供热保障金制度
城市供热收费体制改革基本完成，实现了变“暗补”为“明补”，实现了供热商品化。各级政府、事业单位以及部分企业员工都享受到了供热补贴带来的利益。但是随着供热收费价格的不断上升，城市低收入家庭的负担越来越重，影响到了基本生活。因此，政府在供热体制改革中应进一步完善和推广供暖保障金制度。根据城市低收入群体的实际情况，不断调整补贴范围，对困难家庭采暖实行保障。为解决低收入困难家庭的采暖问题，政府应每年从财政拿出专项资金为特困户和困难企业职工支付或垫付采暖费。为了使供暖保障金制度能够切实可行，达到补贴城市低收入群体生活保障的预期目的，政府应建立财政供热专项调节资金，完善承担低收入困难群体采暖费补贴的相关规定。
（三）建立合理的供热收费模式
从国外供热改革的过程来看，热费收缴办法大都经过两个阶段：一是按建筑面积收费；二是按用热量收费，也就是计量收费。在计量收费中，明确提出热价分为固定费用和浮动费用，并考虑推行两步收费制。按热能计量收费是供热行业发展的必然趋势，也是节能减排的必然要求。以前的存量供热设施应逐步进行技术改造，通过可行的技术措施使之变为按热能消耗计量收费。这在北方很多城市如北京、天津等已经有了很好的经验，可以逐步在新疆城市中推广。新建筑供热一律采用按热量使用收费这一先进的计费模式。当然，在转变收费模式时会有很多困难，特别是存量建筑供热改造面临大量的改造费用，这些费用要在用户和供热企业中进行合理的分摊。
（四）建立多元化的城市供热投融资体制
本着“谁出资、谁受益、谁承担风险”的原则，加快培育城市供热行业的投融资市场，逐步由政府主导型投融资模式，转向在政府政策引导下企业、社会资本和外资共同参与投资的有序竞争格局。积极推行和探索BOT、TOT、PPP等创新项目融资方式，稳步扩大债券融资、信托计划融资以及股票发行上市，提高资本市场融资能力，拓宽融资渠道。同时应该借鉴发达国家市政公用设施投资开发基金的成功经验，组建城市供热产业投资基金，彻底缓解城市供热事业持续、稳定发展中的融资瓶颈问题，这对满足城市供热设施建设的巨大资金需求更是意义深远。通过投融资体制改革，最终实现城市供热行业政企分开、政事分开，使供热企业成为符合现代企业制度要求的市场主体，建立起适应社会主义市场经济发展需要的竞争机制、企业经营机制，使城市供热事业逐步走上良性循环和可持续发展轨道。
近年来，各地经济迅猛发展尤其是西北地区，城市化进程加快，这对于城市供热提出了更高的要求。因此，探索符合社会主义市场经济发展规律、符合本地区特点和当前城市供热行业发展特点的供热体制，具有十分重要的现实意义。（作者单位为新疆天富能源股份有限公司供热分公司）