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一、我国自然管理体制概况
（一）体制发展与相关立法概况
中国的自然资源管理体制随着我国经济体制的变化而变化，大致经历了三次改变：新中国成立之初到改革开放前的“集中统一的微观企业式管理”，即国家按企业生产的产品和技术来建立产业经济的管理部门，这些部门属于政府部门，管理着企业的投入和产出，这是一种高度、集中、统一的自然资源管理体制；之后在改革开放二十多年来进入了微观企业式和宏观调控式的结合模式；在现阶段，我国是社会主义市场经济体制，建立的是一种集中高效的政企分开和政事分开的自然资源的管理模式和体制。 在20世纪80年代以前中国的资源管理都是单项的，经过一系列的变化和发展才逐步形成统一的管理体制。
（二）体制和职权模式
我国实行统一管理与分散管理相结合的自然资源管理体制。由国务院统一领导各个部门和地方各级人民政府的自然资源管理，县级以上地方人民政府领导所属的有关行政部门和下级人民政府的自然资源保护工作。在此种职权模式下，土地、矿产、海洋等这部分主要的国土资源由国土资源部进行管理，其他的自然资源则分部门进行分散管理，中央和地方分级管理。
二、我国自然资源管理体制存在的问题
（一）管理机构的名称在立法上缺乏明确性
我国现行的自然资源管理法中并没有明确规定各资源具体的管理机构的名称，在立法上处于模糊状态，例如，土地行政主管部门、草原资源行政主管部门、海洋资源行政主管部门等，这些都没有明确具体的管理机构是哪个，致使公民在遇到问题时难以辨识具体的管理机构。因此，应在立法中明确具体的只能机构，使立法更具体化，更有指向性和针对性。
（二）部分资源仍未纳入统一管理的范畴
1998年后，我国形成了自然资源的综合管理体制，但并不是所有的自然资源都纳入了综合管理的范围，仍有部分资源未纳入统一管理的范畴。在我国，土地、矿产和海洋资源由国土资源部门统一进行管理，但除了土地资源、矿产资源和海洋资源外，水资源、森林资源、渔业资源等同属于国土资源，由此可见，我国国土资源管理并不是真正意义上的综合管理。其次，关于水资源的管理还是部门分割式的管理，进行水资源管理的部门有水利部门、建设部门、农业部门、交通部门、旅游部门、林业部门和环保部门，这些部门都对水资源的管理问题有所涉及。因此，对水资源和其他一些自然资源还未进行统一的管理。
（三）不同资源管理机构之间职能重复或交叉
各资源管理机构自行设计其运行模式，相互之间缺少沟通与协作，加之公民的参与度不高，使资源管理机构之间存在职能重复与交叉问题。主要体现在其监测职能和保护职能。就水质监测来说，水利部的水资源水文司具有水质监测的职能，国家环保总局也具有水质监测的职能，两机构在水质检测上存在职能重复。其次，国家环保总局对湿地、森林、风景名胜区等具有保护职能，但林业局也有此功能，两者在保护职能上又存在着交叉。职能上的重复和交叉会造成国家资源的浪费，也使得資源得不到更好的开发和利用，容易出现各机构间互相推诿的现象。
三、我国自然资源管理体制的新构建
针对我国自然资源管理体制中存在的一系列问题，有必要对其管理体制进行完善和发展，使其更适应我国经济社会的发展。
（一）进一步强化资源综合管理机制
我国目前统一管理的体制还未真正实现，针对上述问题，可供选择的有两种方案，一是把所有的自然资源交由一个部门统一管理，二是建立统一管理与分散管理相结合的模式。把所有的自然资源交给一个部门管理未免体系过于庞大，会导致资源的浪费和管理上的力不从心。因此，综合我国国情来看，更适合第二种方案。具体而言，可以建立一个资源委员会这样的机构，来协调各部门之间的职责、功能划分，消除机构各自为政的弊端，可以与各资源管理机构之间进行沟通与协商，减少各机构间职能的重复与交叉现象。
（二）处理好中央和地方的关系
正确处理好中央和地方的关系要实行中央和地方分级管理。对于属于全民所有的自然资源，由中央统一进行管理，同时要发挥地方的积极性，有些自然资源具有地方属性，由地方政府进行管理更加有利于自然资源的开发、利用和保护。既有相互统一的地方又有分散管理的特点，以此来实现对自然资源的高效管理。[1]在对资源实现系统化的管理中，资源管理的属地化是发展的一个必然趋势，应按照市场经济发展的内在要求，对各级政府在资源的管理方面的权利和自能进行一个合理的划分，使全部资源都能够划入管理的范畴，同时减少对资源的不恰当的管理和利用。[2]
（三）及时修订各单行资源法律、法规
在实践中出现的这些问题主要还是因为法律不够完善的原因，因此，要进一步完善有关资源管理方面的法律法规。具体而言包括：对不同效力层次立法中冲突的法律法规进行清理，包括中央的地方的：其次，对单行法中对自然资源管理不明确的地方进行具体化的规定，对其中管理机构间职能的重复进行清理和重新规定。最为重要的是要通过立法对各自然资源的管理机构名称进行立法上的确定，使公民和行政相对人的权利得到更好的救济。总之，自然资源的管理体制是涉及多方面因素，但法律的的保障无疑是其改革的一个重要因素。（作者单位为西北政法大学经济法学院）
注释：
[1]中央编办二司课题组：《关于完善自然资源管理体制的初步思考》，第31页。
[2]孟庆瑜、刘武朝：《自然资源法基本问题研究》，第203页。
（一）体制发展与相关立法概况
中国的自然资源管理体制随着我国经济体制的变化而变化，大致经历了三次改变：新中国成立之初到改革开放前的“集中统一的微观企业式管理”，即国家按企业生产的产品和技术来建立产业经济的管理部门，这些部门属于政府部门，管理着企业的投入和产出，这是一种高度、集中、统一的自然资源管理体制；之后在改革开放二十多年来进入了微观企业式和宏观调控式的结合模式；在现阶段，我国是社会主义市场经济体制，建立的是一种集中高效的政企分开和政事分开的自然资源的管理模式和体制。 在20世纪80年代以前中国的资源管理都是单项的，经过一系列的变化和发展才逐步形成统一的管理体制。
（二）体制和职权模式
我国实行统一管理与分散管理相结合的自然资源管理体制。由国务院统一领导各个部门和地方各级人民政府的自然资源管理，县级以上地方人民政府领导所属的有关行政部门和下级人民政府的自然资源保护工作。在此种职权模式下，土地、矿产、海洋等这部分主要的国土资源由国土资源部进行管理，其他的自然资源则分部门进行分散管理，中央和地方分级管理。
二、我国自然资源管理体制存在的问题
（一）管理机构的名称在立法上缺乏明确性
我国现行的自然资源管理法中并没有明确规定各资源具体的管理机构的名称，在立法上处于模糊状态，例如，土地行政主管部门、草原资源行政主管部门、海洋资源行政主管部门等，这些都没有明确具体的管理机构是哪个，致使公民在遇到问题时难以辨识具体的管理机构。因此，应在立法中明确具体的只能机构，使立法更具体化，更有指向性和针对性。
（二）部分资源仍未纳入统一管理的范畴
1998年后，我国形成了自然资源的综合管理体制，但并不是所有的自然资源都纳入了综合管理的范围，仍有部分资源未纳入统一管理的范畴。在我国，土地、矿产和海洋资源由国土资源部门统一进行管理，但除了土地资源、矿产资源和海洋资源外，水资源、森林资源、渔业资源等同属于国土资源，由此可见，我国国土资源管理并不是真正意义上的综合管理。其次，关于水资源的管理还是部门分割式的管理，进行水资源管理的部门有水利部门、建设部门、农业部门、交通部门、旅游部门、林业部门和环保部门，这些部门都对水资源的管理问题有所涉及。因此，对水资源和其他一些自然资源还未进行统一的管理。
（三）不同资源管理机构之间职能重复或交叉
各资源管理机构自行设计其运行模式，相互之间缺少沟通与协作，加之公民的参与度不高，使资源管理机构之间存在职能重复与交叉问题。主要体现在其监测职能和保护职能。就水质监测来说，水利部的水资源水文司具有水质监测的职能，国家环保总局也具有水质监测的职能，两机构在水质检测上存在职能重复。其次，国家环保总局对湿地、森林、风景名胜区等具有保护职能，但林业局也有此功能，两者在保护职能上又存在着交叉。职能上的重复和交叉会造成国家资源的浪费，也使得資源得不到更好的开发和利用，容易出现各机构间互相推诿的现象。
三、我国自然资源管理体制的新构建
针对我国自然资源管理体制中存在的一系列问题，有必要对其管理体制进行完善和发展，使其更适应我国经济社会的发展。
（一）进一步强化资源综合管理机制
我国目前统一管理的体制还未真正实现，针对上述问题，可供选择的有两种方案，一是把所有的自然资源交由一个部门统一管理，二是建立统一管理与分散管理相结合的模式。把所有的自然资源交给一个部门管理未免体系过于庞大，会导致资源的浪费和管理上的力不从心。因此，综合我国国情来看，更适合第二种方案。具体而言，可以建立一个资源委员会这样的机构，来协调各部门之间的职责、功能划分，消除机构各自为政的弊端，可以与各资源管理机构之间进行沟通与协商，减少各机构间职能的重复与交叉现象。
（二）处理好中央和地方的关系
正确处理好中央和地方的关系要实行中央和地方分级管理。对于属于全民所有的自然资源，由中央统一进行管理，同时要发挥地方的积极性，有些自然资源具有地方属性，由地方政府进行管理更加有利于自然资源的开发、利用和保护。既有相互统一的地方又有分散管理的特点，以此来实现对自然资源的高效管理。[1]在对资源实现系统化的管理中，资源管理的属地化是发展的一个必然趋势，应按照市场经济发展的内在要求，对各级政府在资源的管理方面的权利和自能进行一个合理的划分，使全部资源都能够划入管理的范畴，同时减少对资源的不恰当的管理和利用。[2]
（三）及时修订各单行资源法律、法规
在实践中出现的这些问题主要还是因为法律不够完善的原因，因此，要进一步完善有关资源管理方面的法律法规。具体而言包括：对不同效力层次立法中冲突的法律法规进行清理，包括中央的地方的：其次，对单行法中对自然资源管理不明确的地方进行具体化的规定，对其中管理机构间职能的重复进行清理和重新规定。最为重要的是要通过立法对各自然资源的管理机构名称进行立法上的确定，使公民和行政相对人的权利得到更好的救济。总之，自然资源的管理体制是涉及多方面因素，但法律的的保障无疑是其改革的一个重要因素。（作者单位为西北政法大学经济法学院）
注释：
[1]中央编办二司课题组：《关于完善自然资源管理体制的初步思考》，第31页。
[2]孟庆瑜、刘武朝：《自然资源法基本问题研究》，第203页。