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遍地开花的“农民银行”风险敞口较大，亟待引起重视、明晰监管权责。
“农村资金互助组织，风险不可小觑。”在银监系统工作近20年的一名官员表示，十多年来，银监系统下了大力气监管，但由于互联网等新渠道的原因，加剧了对这类“农民银行”的监管难度。
今年5月初，江苏徐州曝出消息，当地贾汪农村资金互助合作社突然倒闭，致使235户村民的1005万元资金无法返还。这只是近年来大量同类事件的最新一例。
从1990年代屡禁不止，到2004年前后“卷土重来”，再到近两年风险频发，农村资金互助组织始终步履蹒跚，有的还游走于合法与非法之间。相比于有能力、有定力、有渠道化解不良贷款风险的商业银行，遍及全国、扎根农村的大量资金互助组织，容易出现异化为非法吸储、非法集资的情况。
一名沿海省份金融办官员统计，截至2015年底，该省各种农村资金互助组织约为13万家，成员出资超过2800亿元。推及全国，加上更大规模的“非正规军”，对金融系统稳定的潜在影响不容小觑。
全国首家农村资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社2004年成立、2007年获得金融许可证。
该官员介绍，全国银监系统早年批准设立了一批资金互助社，现在不少省市政府要求当地金融办也要建设一批、搞活一批资金互助会，加之各地还有一批扶贫资金互助会，三种机构同类不同根，“省里让我们拿出管理细则，可我们并无多少经验，怎么办？”
待理清的体系
农村资金互助组织，是指经银行业监督管理机构或其他相关机构批准，由自愿入股组成的社区互助性银行业金融业务。其模式，即农民将“闲钱”凑到一起，构成互帮互助的存贷型类金融平台。
《财经国家周刊》记者发现，这类组织主要分为三类。第一类，是由银监会批准成立、在工商部门登记的农村资金互助社。从全国首家农村资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社2004年成立、2007年获得金融许可证至今，全国共有49家机构获牌。其监管依据，是银监会2007年颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》。
第二类机构为农村资金互助会，与前者运营模式差不多，“但是，互助会是各地政府自己搞的，通常登记在民政而非工商部门，属于民间协会性质。”前述地方金融办官员介绍，目前，各地尤其市县政府正在扩大这一工作。
而数量庞大的第三类机构——扶贫资金互助会，多由各地农办、扶贫办牵头管理。与前两类的最主要差别，在于除去农民自身“闲钱”用于集资外，还有财政扶贫资金垫底。
《财经国家周刊》记者获悉，截至2015年底，前述沿海省份累计组建扶贫资金互助会947家，入会农户5.74万人，累计借款5.4亿元。其资本金中，财政配套比例往往达6成以上。
“个别市县拿不出配套资金，就全部由中央财政支撑，因而管得也相对严格。”该省份一位农办负责人介绍，这类机构既要落在符合标准的贫困村，又要遵守贷款总额度和单笔贷款额度的限制，每笔贷款多为三五万元。其贷款利率，也多是在央行基准利率上小额浮动，远低于其他放贷机构。
“本质都是类银行业务，管理条线却这么多，说不准究竟谁是‘亲娘’。”前述金融办官员说。
“红线”虚设
“我们村235户村民集资了1005万元资金，全打了水漂。”徐州贾汪农村资金互助合作社一位顾姓农民社员在电话中向记者说。
记者在多省调研中发现，类似情况不在少数，尤其2013年、2014年前后，全国有一大批资金互助组织倒台，数亿元资产凭空“蒸发”。
“即便是银监系统的资金互助社，我们省的8家也倒闭了一家，清偿工作至今未果。”前述金融办官员说，判断“农民银行”风险的准绳在于——是否意在盈利赚钱？是否坚持资金封闭运行？
“关门跑路的，多是敛不义之财的非法集资。”前述银监系统官员介绍，当地一家县级市的资金互助社，最初由当地一位农办负责人操作筹建，为了从中获利，他将资金分批次地借几个互助社社员的名义投了进去，并严重干扰互助社的正常运营。不久，其行为暴露，银监部门清理查处，风险才得以避免。
“一些股东还颇为不满，称别的互助社为何就能高息揽存、大额贷款？”该银监系统官员说，必须坚持互助社的原来属性，否则很难管得住。
该银监系统官员解释，清理股东主要是严格执行所有存贷款均只能针对本社社员的要求，资金封闭管理且控制存贷规模，使得所有社员均知己知彼，即便有风险，也能早预防。
但这一道红线，却常被各种变通之法打破。
“申请成为社员并不难，尤其跨村、跨镇的互助组织。”前述金融办官员介绍，邻里乡亲、生意伙伴之间代为入股也很平常，地域限制日渐模糊。并且，尽管央行对小额信贷组织给出了“只贷不存”的严令，但在个别地区，互助会以“入会金”、“资本金”等五花八门的说法替代了存款、贷款字样，以规避监管。
据悉，除去计划单列市和金改试验区内已有的几十家互助会外，前述沿海省份今年将在全省27个县推广资金互助会试点57家，考虑摒弃以往跨村、跨镇的做法，将互助会落到村级单位，严格构建本村内的资金闭环，以村委会的行政管理和村民们的宗亲、血缘关系，来强化监管。
“坚持57家试点不盲目扩张，坚持小额，或能规避一些风险。”前述金融办官员称。
四个风险点
综合多位受访人士介绍，当前资金互助组织需要防范的主要风险有四点：
其一是道德风险，即互助组织的股东可能意在牟利，较易异化为非法集资，还可能出现自融。前述银监系统官员就认为，与商业银行类似，自融是大忌，自己办银行给自己贷款，一旦上了规模则后果严重。 其二是法律风险，即目前有关合作金融的立法处于缺失状态，农民遭受损失往往投诉无门。
这其中的法律问题颇多，例如：究竟何为互助资金？互助组织登记在民政部门和工商部门的差别何在？
其三是监管风险，即监管多门且手段有限。地方农办、工商等部门往往不太懂金融，而地方金融办往往缺乏实权。
江苏省社会科学院经济所研究员葛守昆认为，很多问题都出在监管上，政府缺乏对互助组织资金运作、合伙人股权、投资去向的有效监管，加之一些监管机构人员素质低，不够专业，急需国家在宏观管理和顶层设计上将这类组织纳入到监管体系中来。
其四是扩张性、延伸性风险。资金互助组织在过去十年以各种形式在全国乡发展、演变，但监管层却难以对其规模、数量做出精确统计，无法全面度量其风险。
根据前述沿海省份数据显示，截至2015年底，该省拥有银监系统资金互助社7家，总体贷款规模1.4-2亿元;全省27个县和计划单列市、金改试验区共设立资金互助会约110余家，借款规模约24亿元。并且，该省还拥有扶贫资金互助会947家，累计借款5.4亿元。因此，该省各类登记在册的资金互助组织逾1000家，涉及借贷金额逾30亿元。
“这只是冰山一隅，更多风险还在于尚未登记在册的‘非正规军’，其规模和风险或达‘正规军’的10、20倍以上。”前述金融办官员统计，截至2015年底，其所在省份的“非正规军”约为13万家，成员出资约2800亿元。
业内人士估计，我国各省份中各类资金互助组织的总体借贷规模，平均应以百亿元计;全国规模，或高达万亿元以上。
比起农民内部的“非正规军”，更为危险的是大量假冒资金互助组织，常以“金融互助社区”、“金融互助平台”、“金融互助理财”和“财富互助平台”等名称，依托网站、博客、微信等渠道，宣传其投资门槛低、周期短、收益高等虚假信息，投资额常5万元到50万元不等，月息往往高达两三分以上。一旦资金链断裂，投资者将面临严重损失。
监管章法
“温州只有一家农村资金互助社。”浙江省温州银监局局长赵秀乐告诉《财经国家周刊》，在温州40多家银行机构中，这家互助社贷款2300多万元、存款规模1700多万元、资本金500万元，规模最小，却是风险监管的重中之重。
赵秀乐介绍，温州银监局对此有专门的监管办公室，并将办事处落到了县里，专人专事专办，容不得一丝马虎，“牵扯了我们很大的精力”。
前述另一位银监系统官员也表达了类似观点，称市级银监局等部门通常对此高度警惕，相关处室的主任基本每季度或每个月去调研一次，下设办事处负责人则每两周必须赴现场检查一次，发现问题立即上报。
“我们管辖的这家资金互助社，严格按照规定设立了理事会、监事会等‘三会一层’，从2011年成立至今，不良贷款为零。”赵秀乐说，“我们‘敲木鱼’般地给他们灌输金融知识和风险意识，时不时就召集开会，监管成本不低。”
记者调研了其他城市的资金互助组织，发现他们远没有如此“幸运”——约1/5在开张三五年后倒闭，剩下约1/2处在亏损状态，不良率高企。
中国人民大学农业与农村发展学院教授周立对此表示，资金互助组织的监管有四类依据：
一是银监会的管理规定，只对银监会发牌的全国49家资金互助社有效;
二是央行发布的小额信贷组织试点意见，目前亟待进一步出台放贷人条例，扩大试点、加强规范;
三是最高人民法院发布的关于高利贷的认定标准，以及《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》等条文，为监管提供了相应依据，但尚缺乏对资金互助组织的针对性;
四是中央“一号文件”等相关政策，提供了基本原则。但在操作层面，还需更多的实施细则。
在周立看来，具体监管态度还不明朗，监管原则难以统一，使得监管措施、监管主体都很难落定。早年，银监会无疑是核心监管主体，但这两年地方政府或将接此重任。
“银监部门已不愿再接此‘烫手山芋’。”前述金融办官员表示，地方金融办一直没有监管权，但互助组织的治理绝不能无法无章，“金融监管主要在国家‘一行三会’，自然也应该从顶层先出个规章制度来。”
多位受访人士表示，合作金融立法缺失已久，亟待提上日程。还应尽快整合银监部门、地方金融办等监管资源，不能再是审批和监管“两张皮”，并明确央地监管权责，防止风险坐大。
“农村资金互助组织，风险不可小觑。”在银监系统工作近20年的一名官员表示，十多年来，银监系统下了大力气监管，但由于互联网等新渠道的原因，加剧了对这类“农民银行”的监管难度。
今年5月初，江苏徐州曝出消息，当地贾汪农村资金互助合作社突然倒闭，致使235户村民的1005万元资金无法返还。这只是近年来大量同类事件的最新一例。
从1990年代屡禁不止，到2004年前后“卷土重来”，再到近两年风险频发，农村资金互助组织始终步履蹒跚，有的还游走于合法与非法之间。相比于有能力、有定力、有渠道化解不良贷款风险的商业银行，遍及全国、扎根农村的大量资金互助组织，容易出现异化为非法吸储、非法集资的情况。
一名沿海省份金融办官员统计，截至2015年底，该省各种农村资金互助组织约为13万家，成员出资超过2800亿元。推及全国，加上更大规模的“非正规军”，对金融系统稳定的潜在影响不容小觑。
该官员介绍，全国银监系统早年批准设立了一批资金互助社，现在不少省市政府要求当地金融办也要建设一批、搞活一批资金互助会，加之各地还有一批扶贫资金互助会，三种机构同类不同根，“省里让我们拿出管理细则，可我们并无多少经验，怎么办？”
待理清的体系
农村资金互助组织，是指经银行业监督管理机构或其他相关机构批准，由自愿入股组成的社区互助性银行业金融业务。其模式，即农民将“闲钱”凑到一起，构成互帮互助的存贷型类金融平台。
《财经国家周刊》记者发现，这类组织主要分为三类。第一类，是由银监会批准成立、在工商部门登记的农村资金互助社。从全国首家农村资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社2004年成立、2007年获得金融许可证至今，全国共有49家机构获牌。其监管依据，是银监会2007年颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》。
第二类机构为农村资金互助会，与前者运营模式差不多，“但是，互助会是各地政府自己搞的，通常登记在民政而非工商部门，属于民间协会性质。”前述地方金融办官员介绍，目前，各地尤其市县政府正在扩大这一工作。
而数量庞大的第三类机构——扶贫资金互助会，多由各地农办、扶贫办牵头管理。与前两类的最主要差别，在于除去农民自身“闲钱”用于集资外，还有财政扶贫资金垫底。
《财经国家周刊》记者获悉，截至2015年底，前述沿海省份累计组建扶贫资金互助会947家，入会农户5.74万人，累计借款5.4亿元。其资本金中，财政配套比例往往达6成以上。
“个别市县拿不出配套资金，就全部由中央财政支撑，因而管得也相对严格。”该省份一位农办负责人介绍，这类机构既要落在符合标准的贫困村，又要遵守贷款总额度和单笔贷款额度的限制，每笔贷款多为三五万元。其贷款利率，也多是在央行基准利率上小额浮动，远低于其他放贷机构。
“本质都是类银行业务，管理条线却这么多，说不准究竟谁是‘亲娘’。”前述金融办官员说。
“红线”虚设
“我们村235户村民集资了1005万元资金，全打了水漂。”徐州贾汪农村资金互助合作社一位顾姓农民社员在电话中向记者说。
记者在多省调研中发现，类似情况不在少数，尤其2013年、2014年前后，全国有一大批资金互助组织倒台，数亿元资产凭空“蒸发”。
“即便是银监系统的资金互助社，我们省的8家也倒闭了一家，清偿工作至今未果。”前述金融办官员说，判断“农民银行”风险的准绳在于——是否意在盈利赚钱？是否坚持资金封闭运行？
“关门跑路的，多是敛不义之财的非法集资。”前述银监系统官员介绍，当地一家县级市的资金互助社，最初由当地一位农办负责人操作筹建，为了从中获利，他将资金分批次地借几个互助社社员的名义投了进去，并严重干扰互助社的正常运营。不久，其行为暴露，银监部门清理查处，风险才得以避免。
“一些股东还颇为不满，称别的互助社为何就能高息揽存、大额贷款？”该银监系统官员说，必须坚持互助社的原来属性，否则很难管得住。
该银监系统官员解释，清理股东主要是严格执行所有存贷款均只能针对本社社员的要求，资金封闭管理且控制存贷规模，使得所有社员均知己知彼，即便有风险，也能早预防。
但这一道红线，却常被各种变通之法打破。
“申请成为社员并不难，尤其跨村、跨镇的互助组织。”前述金融办官员介绍，邻里乡亲、生意伙伴之间代为入股也很平常，地域限制日渐模糊。并且，尽管央行对小额信贷组织给出了“只贷不存”的严令，但在个别地区，互助会以“入会金”、“资本金”等五花八门的说法替代了存款、贷款字样，以规避监管。
据悉，除去计划单列市和金改试验区内已有的几十家互助会外，前述沿海省份今年将在全省27个县推广资金互助会试点57家，考虑摒弃以往跨村、跨镇的做法，将互助会落到村级单位，严格构建本村内的资金闭环，以村委会的行政管理和村民们的宗亲、血缘关系，来强化监管。
“坚持57家试点不盲目扩张，坚持小额，或能规避一些风险。”前述金融办官员称。
四个风险点
综合多位受访人士介绍，当前资金互助组织需要防范的主要风险有四点：
其一是道德风险，即互助组织的股东可能意在牟利，较易异化为非法集资，还可能出现自融。前述银监系统官员就认为，与商业银行类似，自融是大忌，自己办银行给自己贷款，一旦上了规模则后果严重。 其二是法律风险，即目前有关合作金融的立法处于缺失状态，农民遭受损失往往投诉无门。
这其中的法律问题颇多，例如：究竟何为互助资金？互助组织登记在民政部门和工商部门的差别何在？
其三是监管风险，即监管多门且手段有限。地方农办、工商等部门往往不太懂金融，而地方金融办往往缺乏实权。
江苏省社会科学院经济所研究员葛守昆认为，很多问题都出在监管上，政府缺乏对互助组织资金运作、合伙人股权、投资去向的有效监管，加之一些监管机构人员素质低，不够专业，急需国家在宏观管理和顶层设计上将这类组织纳入到监管体系中来。
其四是扩张性、延伸性风险。资金互助组织在过去十年以各种形式在全国乡发展、演变，但监管层却难以对其规模、数量做出精确统计，无法全面度量其风险。
根据前述沿海省份数据显示，截至2015年底，该省拥有银监系统资金互助社7家，总体贷款规模1.4-2亿元;全省27个县和计划单列市、金改试验区共设立资金互助会约110余家，借款规模约24亿元。并且，该省还拥有扶贫资金互助会947家，累计借款5.4亿元。因此，该省各类登记在册的资金互助组织逾1000家，涉及借贷金额逾30亿元。
“这只是冰山一隅，更多风险还在于尚未登记在册的‘非正规军’，其规模和风险或达‘正规军’的10、20倍以上。”前述金融办官员统计，截至2015年底，其所在省份的“非正规军”约为13万家，成员出资约2800亿元。
业内人士估计，我国各省份中各类资金互助组织的总体借贷规模，平均应以百亿元计;全国规模，或高达万亿元以上。
比起农民内部的“非正规军”，更为危险的是大量假冒资金互助组织，常以“金融互助社区”、“金融互助平台”、“金融互助理财”和“财富互助平台”等名称，依托网站、博客、微信等渠道，宣传其投资门槛低、周期短、收益高等虚假信息，投资额常5万元到50万元不等，月息往往高达两三分以上。一旦资金链断裂，投资者将面临严重损失。
监管章法
“温州只有一家农村资金互助社。”浙江省温州银监局局长赵秀乐告诉《财经国家周刊》，在温州40多家银行机构中，这家互助社贷款2300多万元、存款规模1700多万元、资本金500万元，规模最小，却是风险监管的重中之重。
赵秀乐介绍，温州银监局对此有专门的监管办公室，并将办事处落到了县里，专人专事专办，容不得一丝马虎，“牵扯了我们很大的精力”。
前述另一位银监系统官员也表达了类似观点，称市级银监局等部门通常对此高度警惕，相关处室的主任基本每季度或每个月去调研一次，下设办事处负责人则每两周必须赴现场检查一次，发现问题立即上报。
“我们管辖的这家资金互助社，严格按照规定设立了理事会、监事会等‘三会一层’，从2011年成立至今，不良贷款为零。”赵秀乐说，“我们‘敲木鱼’般地给他们灌输金融知识和风险意识，时不时就召集开会，监管成本不低。”
记者调研了其他城市的资金互助组织，发现他们远没有如此“幸运”——约1/5在开张三五年后倒闭，剩下约1/2处在亏损状态，不良率高企。
中国人民大学农业与农村发展学院教授周立对此表示，资金互助组织的监管有四类依据：
一是银监会的管理规定，只对银监会发牌的全国49家资金互助社有效;
二是央行发布的小额信贷组织试点意见，目前亟待进一步出台放贷人条例，扩大试点、加强规范;
三是最高人民法院发布的关于高利贷的认定标准，以及《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》等条文，为监管提供了相应依据，但尚缺乏对资金互助组织的针对性;
四是中央“一号文件”等相关政策，提供了基本原则。但在操作层面，还需更多的实施细则。
在周立看来，具体监管态度还不明朗，监管原则难以统一，使得监管措施、监管主体都很难落定。早年，银监会无疑是核心监管主体，但这两年地方政府或将接此重任。
“银监部门已不愿再接此‘烫手山芋’。”前述金融办官员表示，地方金融办一直没有监管权，但互助组织的治理绝不能无法无章，“金融监管主要在国家‘一行三会’，自然也应该从顶层先出个规章制度来。”
多位受访人士表示，合作金融立法缺失已久，亟待提上日程。还应尽快整合银监部门、地方金融办等监管资源，不能再是审批和监管“两张皮”，并明确央地监管权责，防止风险坐大。