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摘 要：运用历史制度主义的分析框架，考察我国政府与高校治理结构变迁的历史，能够为分析其制度发展逻辑提供新的视角。1949年以来，政府与高校治理结构变迁历经以国家控制、行政主导和法人化为特征的三个阶段，研究认为影响政府与高校治理结构变迁的深层结构包括经济体制变迁、政治体制变革和社会文化观念的变化;政府与高校治理结构变迁表现出强劲的路径依赖色彩，但政府、高校和社会多元主体的权力博弈，以及高校内部行政权力与学术权力的改革张力推进了制度变迁。新时代我国政府与高校治理结构的变革需要落实高等教育“放管服”改革政策;完善现代大学制度;借助负面清单模式，明确行为主体的权责边界;遵循以政府为主导的渐进式变迁模式。
关键词：政府与高校治理结构;历史制度主义;制度逻辑
政府与高校治理结构一直是高等教育理论与实践中的重大课题。中国政府与高校治理结构是指在我国公立高校治理政策实施过程中，政府和高校之间决策权力分配及其运行的制度安排。近年来，研究政府与高校治理结构的基本视角大致有两种。一种是偏理论的视角，主要从组织理论、治理理论、权力理论、法学理论等视角，总结经验与教训，展望变革趋势;另一种是偏实践的视角，主要从政策改革与实践的角度，分析政府与高校治理结构的“实然”与“应然”状态，发现问题并提出改进策略。应该说，这些研究具有重要的参考价值，但局限性也是不可避免的，其中最主要的是缺乏系统论，对不同时期政府与高校治理结构变迁的影响因素、制度为什么会表征出强劲的路径依赖、变迁的动力机制究竟在哪里等问题很少深入探讨。因此，从历史制度主义的视角出发，对1949-2020年政府与高校治理结构的政策进行文本分析，考察我国政府与高校之间关系变迁的内在逻辑，是新时代高等教育治理体系创新的起点，能够为构建中国特色“府学关系”提供重要的方法论意义。
一、分析框架：历史制度主义
20世纪七八十年代以来，“制度分析”在西方社会科学领域被重新发现，形成了新的分析范式。而历史制度主义作为新制度主义的重要流派之一，融合了理性制度主义与社会学制度主义的精华，为探究我国政府与高校治理结构变迁的发展逻辑，提供了一个全新的理论视角。历史制度主义强调，将历史过程和制度研究结合起来，通过梳理制度变迁的历史过程，来展现制度作为因变量和自变量所具有的显著特征，从而形成了宏观社会背景-中观管理制度-微观行动者分析的理论要点。历史制度主义分析框架包括三个关键步骤。
1.影响制度的宏观因素分析。制度的形成与演化并非孤立的存在，制度是“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”[1]。因而需要从宏观社会背景出发，分析隐含在制度背后的经济体制、政治体制、文化观念等深层结构，来解释制度特殊的、复杂的演进方向与轨迹。
2.制度变迁的路径依赖分析。路径依赖分析主要基于中观制度自身，認为制度变迁具有历史继承性和延续性。诺斯强调：“一旦一种独特的发展轨迹建立之后，一系列的外在性、组织学习过程、主观模型都会加强这一轨迹。”特别是受高昂的沉末成本、学习效应、协调效应以及适应性预期的影响，理性行动者认为在现行制度中能够获得“回报递增”，更倾向于维持原有制度，这样制度本身就会产生自我强化趋势和锁定现象。
3.制度变迁的动力机制分析。动力机制分析主要从微观行动者视角，考察旧制度、行动者和环境三个变量之间的关系。由于制度在各利益集团的权力分配不可能是对称的，利益集团之间的权力冲突是常态，当制度供给与制度需求失衡超过“阈值临界点”时，行动者基于“算计路径”的考虑，通过理性衡量成本与收益后，采取行动来推动或阻碍制度变迁。这里重点分析高校外部治理关系——政府、高校和社会多元主体的权力博弈，以及高校内部治理关系——行政权力与学术权力之间的改革张力。
二、历程描述：我国政府与高校治理结构变迁的演进
（一）以国家控制为特征的治理结构（1949-1977年）
1.政府全面管制与高校完全依附的确立阶段（1949-1956年）。中华人民共和国成立初期，在继承老解放区高等教育经验、改造旧中国高等教育有用经验，以及学习苏联教育先进经验的基础上，全国掀起一场改造旧教育制度、建立新教育制度的改革，逐步确立了政府全面管制与高校完全依附的管理体制。1950年6-7月，《高等学校暂行规程》和《关于高等学校领导关系问题的决定》制定，预示着由中央教育部统一集中领导的高教管理体制的确立。1953年10月，《关于修订高等学校领导关系的决定》进一步明确全国高校由教育部和国务院相关部委实行直接管理，高校内部实行校长负责制。至此，政府与高校之间形成了“条条领导”的纵向集权式治理模式。
2.政府全面管制与高校完全依附的强化阶段（1957-1965年）。1956年党的八大揭开了从效仿到反思苏联模式的序幕。就高等教育领域而言，政府认为集权式模式影响了地方的办学积极性，以及高校办学的自主性。1958-1960年，政府开始探索由从集权走向放权的高教管理模式。1958年，中共中央发布《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》和《关于教育工作的指示》，规定中央政府负责直接领导少数综合性大学和部分专业学院，省市区则负责领导其他高校，高校内部实行党委领导下的校务委员会负责制。随后《关于教育事业管理权力下放问题的规定》重申“必须改变过去条条为主的管理体制，根据中央集权与地方分权相结合的原则，加强地方对教育事业的领导管理”。这些政策调动了地方政府大规模举办高校的积极性，也导致高教规模的急剧扩张。为集中整治高校规模无序扩大的状况，1961-1966年，政府又开始探索由放权转向收权。1961年9月，中共中央通过《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，重在纠正“教育大跃进”的失误，要求在高校内部实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。1963年5月，《关于高等学校统一领导分级管理的决定（试行草案）》指出，实施中央统一领导、集中管理、中央和省市区两级管理的制度，基本奠定了中央与地方分级分权管理的格局，因而政府与高校之间也由“条条领导”为主转变为“条块领导”的治理模式。 3.文革时期政府与高校治理结构的失控阶段（1966-1977年）。文化大革命是“革命教育模式”在特定政治背景下的“极端表现”。1969年，中共中央发布《关于高等学校下放问题的决定》，将大部分高校管理权重新划归地方，高校内部则实行党委领导下的工宣队为主的革命委员会负责制，管理权限的过度下放，破坏了原有领导管理体制，使得高校治理陷入失控的状态。这一阶段虽然政府与高校之间由“条块领导”趋向“块块领导”的治理模式，但是事实上中央分权给地方和其他部委，并没有涉及到高校层面，因而“政府集权-高校依附”的治理结构是进一步得以强化。
（二）以行政主导为特征的治理结构（1978-1997年）
1.政府管制放松与高校办学自主权扩大的实践试探阶段（1978-1992年）。党的十一届三中全会标志着我国迈向改革开放的崭新阶段，高等教育事业也开始进入恢复和调整期。1978年10月，教育部修订的《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》要求“高等学校的领导体制，是党委领导下的校长分工负责制”。1979年9月，中共中央发布《关于建议重新颁发〈关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定〉的报告》，宣告恢复了“统一领导、分级管理”的体制。显然这里只是涉及中央和地方如何管的问题，对于政府与高校之间管什么的问题并未明确。1979年12月6日，苏步青等在《人民日报》发文，呼吁“教育部门不要只用行政手段管理学校”“不要对学校统得太死”“要给高等学校一点自主权”[2]，这是我国教育界第一次提出“高校办学自主权”的概念。由此引起了政府和社会的重视，也为改革政府与高校的治理结构提供了契机。
1985年5月，《中共中央關于教育体制改革的决定》明确指出，政府“对高等学校统得过死”，高校“缺乏应有的活力”，改革的关键就是“在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高校的办学自主权”，同时界定高校办学自主权包括：计划外招生、教学管理、科研、专业服务方向调整、财务管理、内部行政管理和国际交流等，这也是第一次以国家文件的形式提出“扩大高校办学自主权”，为政府与高校关系的调整指明了方向。随后陆续颁布了《高等教育管理职责暂行规定》（1986），《高等学校财务管理改革实施办法》（1986）和《关于高等学校各级领导干部任免的实施办法》（1987）等改革行动方案，来落实高校办学自主权。然而受20世纪80年代末政治风波等因素的干扰，扩大高校办学自主权的改革进程随之中止。直至1992年8月，原国家教委印发《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，重新在专业管理、招生调整、机构设置、经费使用、人事管理等方面，提出扩大高校办学自主权“16条”意见，并要求中央各部委和省市区参照执行。这一阶段总体上政府全面管制高校的治理结构开始松动，向探索高校自主办学转变。
2.政府管制放松与高校办学自主权扩大的推进实施阶段（1993-1999年）。党的十四大正式确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标，新的形势下要求高等教育体制改革在原有基础上寻求新突破。1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》指出：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”由此政府与高校治理结构从之前“扩大高等学校的办学自主权”，转换成“逐步确立高等学校的法人地位”。1997年1月，原国家教委出台《关于转变职能，加强宏观管理，扩大直属高校办学自主权的若干意见》，指出要进一步扩大高校办学自主权，在1992年“16条”的基础上，又提出理顺教委直属高校关系的8条意见。这一阶段政府与高校治理结构从国家本位逐渐向市场本位演进，但是改革措施的法律效力不足，政府与高校治理结构尚未上升到法制层面。
（三）以法人化为特征的治理结构（1998年至今）
1.政府有限管治与高校法人治理的构建阶段（1998-2009年）。党的十五大确立了依法治国的基本方略，为政府与高校治理结构从政策层面上升到法律层面提供了制度氛围。1998年8月，《高等教育法》明确规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，并且第一次从法律上比较全面、系统地规定了高校办学自主权，即调节系科招生比例，设置和调整学科和专业，制订教学计划、选编教材、组织和实施教学活动，开展科研活动、技术开发和社会服务，设置内部机构和聘任人员，管理和使用学校财产，开展国际交流与合作等，初步实现了扩大高校办学自主权改革的法制化。1999年6月，《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》规定，争取3年内形成中央和地方两级管理、以地方管理为主的高等教育管理体制，同时扩大高校招生、专业设置等自主权，允许到外地合作办学。2004年3月，《2003-2007年教育振兴行动计划》强调要加强政府和高校治理结构的制度创新，提出要进一步完善中央和省级两级管理、以省级管理为主的高等教育管理体制;在高校内部治理方面，继续坚持和完善党委领导下的校长负责制，探索建立高校法人制度，实现依法治教。这一阶段从法律上确立了高校的法人地位，政府与高校之间由行政框架内的上下级关系逐步趋向法人实体关系。
2.政府有限管治与高校法人治理的完善阶段（2010年至今）。随着我国经济、政治、科技等体制改革的不断深化，对政府和高校治理结构改革提出了新的要求。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》从政校分开、管办分离的角度，规范政府管理权限和职责，明确高校办学权利和责任。在高校内部治理方面，提出公办高校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，并以“正面清单”形式继续落实七项高校办学自主权，这是贯彻《高等教育法》的鲜明体现。应该说该纲要的颁发预示着中国大学治理由内部管理体制改革进入到完善中国特色现代大学制度整体的制度设计和推进阶段，但是这种“给予式”的权力清单存在先天不足，使得后续改革表现出强劲的路径依赖特征。 党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，在这种背景下，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”，再一次肯定2011年《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，将高等教育划归“公益二类”的界定，为政府与高校理顺关系和去行政化改革创造了条件。2014年，围绕明确政府高等教育的管理职责和权限，以及推进以章程为核心的现代大学制度建设，《高等学校学术委员会规程》《关于坚持和完善党委领导下的校长负责制的实施意见》《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》和《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》等政策先后出台，为实现政府宏观“管学”和高校自主“办学”提供了制度载体。2015年《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》强调加大政府简政放权力度，深入推进管办评分离，来解决现实中政府管理教育存在越位、缺位、错位问题，以及高校自主发展、自我约束机制不健全，社会参与教育治理和评价不充分等状况，为政府与高校治理结构走向理性提供了保障。2017年3月，教育部等五部门印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》提出，要防止政府公权力的扩张和推进“放管服”改革，逐步形成以“政府宏观指导-高校自主办学’为特征的新型治理关系。由此可见，这一阶段在治理理念的指导下，强调通过多元参与和相互制衡的方式，积极转变政府职能，吸纳社会主体参与，来落实和扩大高校办学自主权，与之相应，传统“命令-控制”的合法性基础逐步消弭，“政府有限管治与高校法人治理”的新型治理结构日趋衡平。
三、理论阐释：我国政府与高校治理结构变迁的制度邏辑
（一）影响政府与高校治理结构变迁的宏观因素分析
1.经济体制转型制约政府与高校治理结构的变化。在“百废待兴”的特殊历史阶段，为尽快恢复国民经济和建设新国家，我国开始学习“苏联模式”，建设社会主义，并确立了社会主义计划经济体制，这一体制对高等教育领域影响最明显。在计划经济体制形成和存续期，一方面，经济运行方式的计划调控影响政府与高校治理结构。与之相适应，建立了集权模式的高教管理体制，由教育部和国务院各部委直接管理高校，这样政府直接干预的权力较大，高校自主办学的权力变小，社会参与的机会则更少，政府与高校处于单向的“线性关系”之中。另一方面，教育资源配置的政府主导也影响着政府与高校治理结构。计划经济体制下政府与高校呈现浓重的行政审批和指令计划色彩，政府不仅是高校财政经费的主要供给者，而且从高校招生计划、专业设置与调整、人事编制，乃至毕业生分配等事务都在其直接管理下运行，高校俨然成为政府的附属机构。1978年以来，市场化机制开始引入经济领域，并逐渐成为社会资源配置的核心。1992年正式确立“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。市场经济体制下强调政府调控和市场调节相结合，并逐步成为教育资源配置主要方式，使得政府意识到必须调整与高校之间的关系，改变以往“大包大揽”的管理模式，逐步取消教育行政审批事项，扩大高校办学自主权。与此同时，对公立高校来说，办学经费来源的多样化，也为政府与高校治理结构的变化奠定了物质基础，高校不得不直接面对市场，开始由“按政府计划办学”向“按市场需求办学”转变，因而政府对高校管制逐渐松动，随之高校也在逐步成为面向市场的法人化办学实体。
2.集权政治体制影响政府与高校治理结构的变化。中华人民共和国成立初期，受革命战争年代和苏联模式的影响，我国逐步建立起一套高度集中的社会主义政治体制。高等教育领域也深深地打上了这一体制的烙印，一是对旧有的高等教育展开公立化改造，实行国家统一办学的体制;二是建立集中统一领导的高教管理体制，实行中央集权、条块分割的部门办学体制。[3]集权管理模式下高校成为政府行政序列的组成部分，政府通过自上而下的科层化方式，对高校进行“保姆式”管理，高校则成为“依附于国家的教育机构”。党的十一届三中全会以来，在改革社会主义经济体制的同时，政治体制改革也在稳步推进。1982年十二大提出“走自己的路，建设有中国特色的社会主义”的科学论断，1987年十三大强调我国政治体制改革主题是建设社会主义民主政治。在此背景下，中国共产党在保持核心领导地位的同时，逐步明确执政党与政府、执政党与社会的边界关系，政府角色逐渐由“全能政府”向“有限政府”转变，高校办学自主权也由模糊走向明晰，并逐渐得到扩大和落实。21世纪以来，特别是党的十八大以来，从建设法治型政府和服务型政府出发，政府颁布了系列制度强调以转变政府职能为核心，深化行政审批制度改革，并将“放管服”改革作为调整政府与高校的重要抓手。政府与高校治理结构改革进入法治化阶段，政府逐渐回归到宏观层面的指导和引导上来，高校对政府的依附性逐步降低，迈向依法自主办学的独立法人实体。
3.社会文化观念催生政府与高校治理结构的变化。中华人民共和国成立至改革开放前，国家主义的“文化基因”持续与固化了“强政府-弱高校”的治理结构。1949年12月，教育部原部长马叙伦在第一次全国教育工作会议上指出：“新中国的教育应该是反映新中国的政治经济，作为巩固与发展人民民主专政的一种斗争工具的新教育。”[4]这种以“社会至上、国家至上、集体至上”为根本的国家主义文化理念，强调高校的改革应该以服务国家本位的方式来发展，高等教育制度供给要以政府为主导，政府作为政府与高校治理结构的设计者，被塑造为“全能型家长”的角色，高校则成为治理结构的直接作用对象，因而集权管理的文化观念在新的政治意识形态框架中得以强化。改革开放后，国家工作重心从“以阶级斗争为纲”，转变到“以经济建设为中心”上来，高校与市场的关系越来越紧密，高校如何适应经济结构变化和社会发展需求，成为改革的关键。另外，大学自治、学术自由等理念逐步回归，总体上在高等教育领域政府管制逐步放松，高校也开始在法治范围要求扩大办学自主权。新世纪以来，受利益相关者理论、多元共治理论和委托-代理理论等的影响，以及以“公民本位、社会本位、权利本位”理念为指导的服务型政府的提出，高校多元共治的理念逐步达成共识。建立现代大学制度成为教育管理制度创新的目标，这一社会文化理念的变化为“政府有限管治与高校法人治理”提供了新的价值依据。由此可见，国家主义文化理念与大学自治理想形成内在的冲突张力，构成政府与高校治理结构变迁的观念变量。 （二）政府与高校治理结构变迁的路径依赖分析
1.制度设置沉末成本倾向维持原制度。1949年以来，国家通常以正式制度文本形式来规范政府与高校治理结构。长期以来，在高度集权的计划管理模式下，政府处于主导地位，高校则处于从属地位。具体来说：招生就业由政府统包统分;学科专业由政府统一审批;教学计划由教育主管部门统一制订;领导干部由上级行政部门任命;工资待遇由上级主管部门统一决定;经费使用由财政部门统拨统支等等，这些形成了一套正式的运行机制和制度框架，也是初始的制度安排。基于此，初始的制度选择“会产生出一种自我捍卫和强化的机制，使得扭转和退出这种制度的成本将随着实践的推移而越来越困难”[5]。同时在适应这一治理结构中形成的利益集团，基于自身效益函数最大化，更倾向于维持原有的制度结构。
2.学习效应降低了制度变迁的积极性。虽然我国在不同历史阶段试图通过颁布若干政策，重构政府与高校的关系，但是制度一旦形成并进入一种均衡的状态后，各利益相关者通过主动学习制度规则，以及重复的制度实践，使得政府与高校治理结构深入人心并逐步固化。特别是为适应宏观制度背景的变化，一方面中央政府及其职能部门采用强制性制度变迁模式，对原有制度进行适度微调，以自上而下的方式进行制度实施，另一方面地方教育行政部门则通过学习、配合和执行上级相关制度，以及借鉴其他地方的制度实施经验，保持了府学关系制度安排的平稳运行。研究认为，《高等教育法》第三十三条明确高校依法自主设置和调整学科专业，应该说，政府对学科专业设置自主权只具有法律监督职责，但是现实中教育行政部门依旧通过行政文件来具体干预高校专业设置与调整。由此可知，政府与高校治理结构改革依然任重道远。
3.协调效应强化了旧有制度的稳固性。当一项新的正式制度确立后，“正式规则将导致一系列非正式约束的产生，它们修正正式规则，并将正式规则延伸至各种具体的应用领域”[6]。应该说，协调效应产生于一系列正式规则和非正式规则的复杂组合，并逐步构建起一个相互依赖、相互协调的制度共同体。首先，中央政府及其职能部门一般通过颁布政策制度，为政府与高校治理结构提供法律框架，致使自下而上的诱致性制度变迁力量薄弱。其次，地方政府在制度实施过程中，不仅要保持自身行为与其他地方政府行为的一致，而且要兼顾到与上级管理部门的利益一致。再者，作为实施以党委领导下的校长负责制的高校来说，在高校外部治理结构方面，自主探索制度创新的能力不足;在高校内部治理结构方面，又显得动力不足。因而在一个共同利益体中各制度变迁主体“搭便车”成为理性的行为选择，导致政府与高校治理结构变迁陷入“虚假创新”的窠臼。
4.适应性预期制约制度创新的可能性。适应性预期的产生主要是“由于建立在特定制度基础上的契约的受欢迎程度的增加能降低规则持久性方面的不确定性”[7]。一方面，政府与高校治理结构变迁限定了高校的行为模式。作为一种制度形式的政府与高校治理结构，在不同的历史阶段，明确了政府与高校之间的权力配置和制度安排，这种适应性预期直接阻滞了高校进行制度创新的可能。另一方面，政府与高校治理结构变迁塑造了高校的行为偏好。中华人民共和国成立以来，高等教育集权式管理的初始选择，加上在政府与高校治理结构变迁中往往陷入“收死放乱”的循环怪圈，高校的理性选择就是自觉调整行为模式，以符合不同时期的政策需要，从而进一步强化了现存的制度安排。
（三）政府与高校治理结构变迁的动力机制分析
1.政府、高校和社会的权力博弈推动了高校外部治理结构变迁。权力的非对称性是历史制度主义分析的最大特点之一，在政府与高校治理结构变迁的过程中，政府、高校与社会力量作为“决策单位”，这种权力的非对称表现为政府、高校与社会所代表的不同利益相关者之间的权力博弈。1949年以来，新政权为巩固和维护自身政治地位，通过制度设计调整权力关系，在“管”的方面，强调集权管理模式，以政府自身及其权力为本位，赋予了政府垄断性的权力;在“办”的方面，政府承担举办者、管理者和监督者等多重角色，以国家需求取代多样化的社会需求，并居于高校和社会之上;在“评”的方面，政府以国家干预理论为基础，社会力量参与治理较少，对高校实行全面管制，逐步形成了“政府管制-高校依附”的零和博弈局面。1978年以来，社会主义市场经济体制逐步替代计划经济体制，高校不仅要面向政府，更要面向市场办学。在“管”的方面，此时政府在治理过程中依然居于主导地位，但是逐步从微观管理转向宏观管理、从直接管理转向委托管理，试图通过转变职能来提高效能;在“办”的方面，高校试图回归办学主体地位，通过激发自身办学活力，走向独立法人实体，逐步实现高校自主发展;在“评”的方面，社会力量试图扩大“话语权”，要求作为评价者角色居于主要地位，着力参与高等教育治理和评价，督促高校提升办学质量，满足社会多样化的需要。因而在高校外部治理结构中，政府、高校与社会三者为了各自的目标利益函数、价值追求进行权力博弈，是推动政府与高校治理结构变迁的动力之一。
2.行政权力与学术权力的博弈推动了高校内部治理结构变迁。1949年以来，在集权式的高教管理体制下，一方面高校行政级别为行政权力提供了制度保障。由于高校领导（如书记、校长等）被纳入中央直管、省管干部系列，高校党政组织体制直接成为政府行政体系的一部分，作为行政权力的代表，掌控着高校改革与发展的绝对权力，成为政府权力“链条”中一个“末端”，逐步延伸并介入高校内部学术事务。另一方面高校内部通过效仿政府行政机关，在组织结构安排上与政府高度同构，建立了相应的职能部门和行政队伍，这样容易致使高校行政权力的强势和学术权力的式微。1998年《高等教育法》要求“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”，这是对学术权力在高校内部地位的法律规定，但是由于制度安排的行政化倾向，学术权力的运作在很大程度上需要得到行政权力的确认，加上高校学术委员会成员大多属于“双肩挑”的干部，导致行政权力对学术權力从显性干预转向隐性渗透，显然此时行政权力依然占据主导地位。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，高校要克服实际存在的行政化倾向，逐步取消高校的行政级别。2014年《高等学校学术委员会规程》强调，要构建以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，并明确担任党政领导职务的委员，不超过委员总人数的1/4。上述分析表明，在高校内部治理结构中，行政权力与学术权力的博弈是推动政府与高校治理结构变迁的动力之一。 四、结论与建议
（一）我国政府与高校治理结构变迁受制于宏观的“深层结构”。高校办学自主权并不是“自己长腿自愿下放”的，而是与当时宏观制度环境的变化高度吻合的。当前，我国正处于以发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革阶段。在新的时代背景下，高等教育“放管服”作为推动政府与高校治理结构变革的新探索和新动向，要求政府职能在不同层面上加快转变。简政放权就是要从集权治理走向分权治理;放管结合要求从高权管制走向多元共治;优化服务要求从审批导向走向服务导向。从这个意义上说，高等教育“放管服”改革有利于构建和完善“政府有限管治与高校法人治理”权责结构。
（二）我国政府与高校治理结构变迁呈现出强劲的路径依赖色彩。从政府与高校治理结构变迁的三个历史阶段来看，受到高昂的制度设置成本、学习效应、协调效应和适应性预期的影响，在某种程度上限制了制度创新的可能范围，以及可供选择的创新方式，政府与高校治理结构的变迁总是在继承或延续原有结构的基础上缓慢前行。因而破除政府与高校治理结构的路径依赖，迫切需要利益相关者克服集权管理的惯性，消除既得利益者的顾虑，逐步建立健全依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度，构建政府、高校与社会合作共赢、相互制衡的新型关系，尤其要加强以高校章程为核心的制度建设，因为高校章程不但上承国家法律法规，而且下领高校内部规章制度。可以说，完善现代大学制度是优化政府与高校治理结构的必由之路，当然这也是一个理念再认同、关系再重组、利益再配置、权力再调整的过程。
（三）我国政府与高校治理结构变迁在政府、高校和社会之间，以及高校内部行政权力与学术权力的博弈中不断发展。我国政府与高校治理结构的变迁与相关行为主体息息相关。就涉及的行为主体而言，主要包括政府、高校和社会，一方面中华人民共和国成立以来，政府权力下放在总体导向上体现出向高校和社会放权的趋势，但是权力更多地表现为向地方政府转移，集权管理的实质并未发生根本变化，现实中政府、高校和社会的权责边界相对模糊，法律救济制度仍存在空白地带。另一方面在高校内部治理结构中，学术权力捍卫学术自由与学术自治，与行政权力追求行政效率与管理绩效彼此存在权力博弈。基于此，需要综合考量政府、高校和社会行为主体的利益诉求，借助负面清单模式划定行为主体的行动范围，不仅要以“法无授权不可为”的原则，明确“政府只能干什么”的问题，以建立政府教育行政权力清单和责任清单制度，而且要以“法無禁止即可为”的原则，明确“高校和社会不可以干什么”的问题，以界定高校和社会行为主体的权责边界。
（四）我国政府与高校治理结构变迁总体上体现出以政府为主导的渐进式变迁模式。在渐进式变迁模式中，我国政府与高校治理结构变迁经历了计划经济和市场经济两种制度环境。虽然政府的角色实现了由全面管制到放松管制，再到有限管治的转变，高校和社会也逐步自下而上地参与到治理结构的变革与发展中来，但是政府通过“思想解放”“循序渐进”“试点推广”等渐进主义的方式，始终是政府与高校治理结构变迁的主导者。因而我国政府与高校治理结构变迁作为一个包括正式制度和非正式制度，以及实施机制的制度系统，既不可能一蹴而就，也不可简单地完全照搬国外的做法，其变迁发展是一个“摸着石头过河”的过程。理智的选择，应该是遵循制度形成的周期规律，即试点实施，实践探索，累积经验，逐步推广，从而形成具有共识并可实施的正式制度。
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（责任编辑 刘第红）
关键词：政府与高校治理结构;历史制度主义;制度逻辑
政府与高校治理结构一直是高等教育理论与实践中的重大课题。中国政府与高校治理结构是指在我国公立高校治理政策实施过程中，政府和高校之间决策权力分配及其运行的制度安排。近年来，研究政府与高校治理结构的基本视角大致有两种。一种是偏理论的视角，主要从组织理论、治理理论、权力理论、法学理论等视角，总结经验与教训，展望变革趋势;另一种是偏实践的视角，主要从政策改革与实践的角度，分析政府与高校治理结构的“实然”与“应然”状态，发现问题并提出改进策略。应该说，这些研究具有重要的参考价值，但局限性也是不可避免的，其中最主要的是缺乏系统论，对不同时期政府与高校治理结构变迁的影响因素、制度为什么会表征出强劲的路径依赖、变迁的动力机制究竟在哪里等问题很少深入探讨。因此，从历史制度主义的视角出发，对1949-2020年政府与高校治理结构的政策进行文本分析，考察我国政府与高校之间关系变迁的内在逻辑，是新时代高等教育治理体系创新的起点，能够为构建中国特色“府学关系”提供重要的方法论意义。
一、分析框架：历史制度主义
20世纪七八十年代以来，“制度分析”在西方社会科学领域被重新发现，形成了新的分析范式。而历史制度主义作为新制度主义的重要流派之一，融合了理性制度主义与社会学制度主义的精华，为探究我国政府与高校治理结构变迁的发展逻辑，提供了一个全新的理论视角。历史制度主义强调，将历史过程和制度研究结合起来，通过梳理制度变迁的历史过程，来展现制度作为因变量和自变量所具有的显著特征，从而形成了宏观社会背景-中观管理制度-微观行动者分析的理论要点。历史制度主义分析框架包括三个关键步骤。
1.影响制度的宏观因素分析。制度的形成与演化并非孤立的存在，制度是“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”[1]。因而需要从宏观社会背景出发，分析隐含在制度背后的经济体制、政治体制、文化观念等深层结构，来解释制度特殊的、复杂的演进方向与轨迹。
2.制度变迁的路径依赖分析。路径依赖分析主要基于中观制度自身，認为制度变迁具有历史继承性和延续性。诺斯强调：“一旦一种独特的发展轨迹建立之后，一系列的外在性、组织学习过程、主观模型都会加强这一轨迹。”特别是受高昂的沉末成本、学习效应、协调效应以及适应性预期的影响，理性行动者认为在现行制度中能够获得“回报递增”，更倾向于维持原有制度，这样制度本身就会产生自我强化趋势和锁定现象。
3.制度变迁的动力机制分析。动力机制分析主要从微观行动者视角，考察旧制度、行动者和环境三个变量之间的关系。由于制度在各利益集团的权力分配不可能是对称的，利益集团之间的权力冲突是常态，当制度供给与制度需求失衡超过“阈值临界点”时，行动者基于“算计路径”的考虑，通过理性衡量成本与收益后，采取行动来推动或阻碍制度变迁。这里重点分析高校外部治理关系——政府、高校和社会多元主体的权力博弈，以及高校内部治理关系——行政权力与学术权力之间的改革张力。
二、历程描述：我国政府与高校治理结构变迁的演进
（一）以国家控制为特征的治理结构（1949-1977年）
1.政府全面管制与高校完全依附的确立阶段（1949-1956年）。中华人民共和国成立初期，在继承老解放区高等教育经验、改造旧中国高等教育有用经验，以及学习苏联教育先进经验的基础上，全国掀起一场改造旧教育制度、建立新教育制度的改革，逐步确立了政府全面管制与高校完全依附的管理体制。1950年6-7月，《高等学校暂行规程》和《关于高等学校领导关系问题的决定》制定，预示着由中央教育部统一集中领导的高教管理体制的确立。1953年10月，《关于修订高等学校领导关系的决定》进一步明确全国高校由教育部和国务院相关部委实行直接管理，高校内部实行校长负责制。至此，政府与高校之间形成了“条条领导”的纵向集权式治理模式。
2.政府全面管制与高校完全依附的强化阶段（1957-1965年）。1956年党的八大揭开了从效仿到反思苏联模式的序幕。就高等教育领域而言，政府认为集权式模式影响了地方的办学积极性，以及高校办学的自主性。1958-1960年，政府开始探索由从集权走向放权的高教管理模式。1958年，中共中央发布《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》和《关于教育工作的指示》，规定中央政府负责直接领导少数综合性大学和部分专业学院，省市区则负责领导其他高校，高校内部实行党委领导下的校务委员会负责制。随后《关于教育事业管理权力下放问题的规定》重申“必须改变过去条条为主的管理体制，根据中央集权与地方分权相结合的原则，加强地方对教育事业的领导管理”。这些政策调动了地方政府大规模举办高校的积极性，也导致高教规模的急剧扩张。为集中整治高校规模无序扩大的状况，1961-1966年，政府又开始探索由放权转向收权。1961年9月，中共中央通过《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，重在纠正“教育大跃进”的失误，要求在高校内部实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。1963年5月，《关于高等学校统一领导分级管理的决定（试行草案）》指出，实施中央统一领导、集中管理、中央和省市区两级管理的制度，基本奠定了中央与地方分级分权管理的格局，因而政府与高校之间也由“条条领导”为主转变为“条块领导”的治理模式。 3.文革时期政府与高校治理结构的失控阶段（1966-1977年）。文化大革命是“革命教育模式”在特定政治背景下的“极端表现”。1969年，中共中央发布《关于高等学校下放问题的决定》，将大部分高校管理权重新划归地方，高校内部则实行党委领导下的工宣队为主的革命委员会负责制，管理权限的过度下放，破坏了原有领导管理体制，使得高校治理陷入失控的状态。这一阶段虽然政府与高校之间由“条块领导”趋向“块块领导”的治理模式，但是事实上中央分权给地方和其他部委，并没有涉及到高校层面，因而“政府集权-高校依附”的治理结构是进一步得以强化。
（二）以行政主导为特征的治理结构（1978-1997年）
1.政府管制放松与高校办学自主权扩大的实践试探阶段（1978-1992年）。党的十一届三中全会标志着我国迈向改革开放的崭新阶段，高等教育事业也开始进入恢复和调整期。1978年10月，教育部修订的《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》要求“高等学校的领导体制，是党委领导下的校长分工负责制”。1979年9月，中共中央发布《关于建议重新颁发〈关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定〉的报告》，宣告恢复了“统一领导、分级管理”的体制。显然这里只是涉及中央和地方如何管的问题，对于政府与高校之间管什么的问题并未明确。1979年12月6日，苏步青等在《人民日报》发文，呼吁“教育部门不要只用行政手段管理学校”“不要对学校统得太死”“要给高等学校一点自主权”[2]，这是我国教育界第一次提出“高校办学自主权”的概念。由此引起了政府和社会的重视，也为改革政府与高校的治理结构提供了契机。
1985年5月，《中共中央關于教育体制改革的决定》明确指出，政府“对高等学校统得过死”，高校“缺乏应有的活力”，改革的关键就是“在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高校的办学自主权”，同时界定高校办学自主权包括：计划外招生、教学管理、科研、专业服务方向调整、财务管理、内部行政管理和国际交流等，这也是第一次以国家文件的形式提出“扩大高校办学自主权”，为政府与高校关系的调整指明了方向。随后陆续颁布了《高等教育管理职责暂行规定》（1986），《高等学校财务管理改革实施办法》（1986）和《关于高等学校各级领导干部任免的实施办法》（1987）等改革行动方案，来落实高校办学自主权。然而受20世纪80年代末政治风波等因素的干扰，扩大高校办学自主权的改革进程随之中止。直至1992年8月，原国家教委印发《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，重新在专业管理、招生调整、机构设置、经费使用、人事管理等方面，提出扩大高校办学自主权“16条”意见，并要求中央各部委和省市区参照执行。这一阶段总体上政府全面管制高校的治理结构开始松动，向探索高校自主办学转变。
2.政府管制放松与高校办学自主权扩大的推进实施阶段（1993-1999年）。党的十四大正式确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标，新的形势下要求高等教育体制改革在原有基础上寻求新突破。1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》指出：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”由此政府与高校治理结构从之前“扩大高等学校的办学自主权”，转换成“逐步确立高等学校的法人地位”。1997年1月，原国家教委出台《关于转变职能，加强宏观管理，扩大直属高校办学自主权的若干意见》，指出要进一步扩大高校办学自主权，在1992年“16条”的基础上，又提出理顺教委直属高校关系的8条意见。这一阶段政府与高校治理结构从国家本位逐渐向市场本位演进，但是改革措施的法律效力不足，政府与高校治理结构尚未上升到法制层面。
（三）以法人化为特征的治理结构（1998年至今）
1.政府有限管治与高校法人治理的构建阶段（1998-2009年）。党的十五大确立了依法治国的基本方略，为政府与高校治理结构从政策层面上升到法律层面提供了制度氛围。1998年8月，《高等教育法》明确规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，并且第一次从法律上比较全面、系统地规定了高校办学自主权，即调节系科招生比例，设置和调整学科和专业，制订教学计划、选编教材、组织和实施教学活动，开展科研活动、技术开发和社会服务，设置内部机构和聘任人员，管理和使用学校财产，开展国际交流与合作等，初步实现了扩大高校办学自主权改革的法制化。1999年6月，《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》规定，争取3年内形成中央和地方两级管理、以地方管理为主的高等教育管理体制，同时扩大高校招生、专业设置等自主权，允许到外地合作办学。2004年3月，《2003-2007年教育振兴行动计划》强调要加强政府和高校治理结构的制度创新，提出要进一步完善中央和省级两级管理、以省级管理为主的高等教育管理体制;在高校内部治理方面，继续坚持和完善党委领导下的校长负责制，探索建立高校法人制度，实现依法治教。这一阶段从法律上确立了高校的法人地位，政府与高校之间由行政框架内的上下级关系逐步趋向法人实体关系。
2.政府有限管治与高校法人治理的完善阶段（2010年至今）。随着我国经济、政治、科技等体制改革的不断深化，对政府和高校治理结构改革提出了新的要求。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》从政校分开、管办分离的角度，规范政府管理权限和职责，明确高校办学权利和责任。在高校内部治理方面，提出公办高校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，并以“正面清单”形式继续落实七项高校办学自主权，这是贯彻《高等教育法》的鲜明体现。应该说该纲要的颁发预示着中国大学治理由内部管理体制改革进入到完善中国特色现代大学制度整体的制度设计和推进阶段，但是这种“给予式”的权力清单存在先天不足，使得后续改革表现出强劲的路径依赖特征。 党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，在这种背景下，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”，再一次肯定2011年《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，将高等教育划归“公益二类”的界定，为政府与高校理顺关系和去行政化改革创造了条件。2014年，围绕明确政府高等教育的管理职责和权限，以及推进以章程为核心的现代大学制度建设，《高等学校学术委员会规程》《关于坚持和完善党委领导下的校长负责制的实施意见》《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》和《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》等政策先后出台，为实现政府宏观“管学”和高校自主“办学”提供了制度载体。2015年《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》强调加大政府简政放权力度，深入推进管办评分离，来解决现实中政府管理教育存在越位、缺位、错位问题，以及高校自主发展、自我约束机制不健全，社会参与教育治理和评价不充分等状况，为政府与高校治理结构走向理性提供了保障。2017年3月，教育部等五部门印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》提出，要防止政府公权力的扩张和推进“放管服”改革，逐步形成以“政府宏观指导-高校自主办学’为特征的新型治理关系。由此可见，这一阶段在治理理念的指导下，强调通过多元参与和相互制衡的方式，积极转变政府职能，吸纳社会主体参与，来落实和扩大高校办学自主权，与之相应，传统“命令-控制”的合法性基础逐步消弭，“政府有限管治与高校法人治理”的新型治理结构日趋衡平。
三、理论阐释：我国政府与高校治理结构变迁的制度邏辑
（一）影响政府与高校治理结构变迁的宏观因素分析
1.经济体制转型制约政府与高校治理结构的变化。在“百废待兴”的特殊历史阶段，为尽快恢复国民经济和建设新国家，我国开始学习“苏联模式”，建设社会主义，并确立了社会主义计划经济体制，这一体制对高等教育领域影响最明显。在计划经济体制形成和存续期，一方面，经济运行方式的计划调控影响政府与高校治理结构。与之相适应，建立了集权模式的高教管理体制，由教育部和国务院各部委直接管理高校，这样政府直接干预的权力较大，高校自主办学的权力变小，社会参与的机会则更少，政府与高校处于单向的“线性关系”之中。另一方面，教育资源配置的政府主导也影响着政府与高校治理结构。计划经济体制下政府与高校呈现浓重的行政审批和指令计划色彩，政府不仅是高校财政经费的主要供给者，而且从高校招生计划、专业设置与调整、人事编制，乃至毕业生分配等事务都在其直接管理下运行，高校俨然成为政府的附属机构。1978年以来，市场化机制开始引入经济领域，并逐渐成为社会资源配置的核心。1992年正式确立“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。市场经济体制下强调政府调控和市场调节相结合，并逐步成为教育资源配置主要方式，使得政府意识到必须调整与高校之间的关系，改变以往“大包大揽”的管理模式，逐步取消教育行政审批事项，扩大高校办学自主权。与此同时，对公立高校来说，办学经费来源的多样化，也为政府与高校治理结构的变化奠定了物质基础，高校不得不直接面对市场，开始由“按政府计划办学”向“按市场需求办学”转变，因而政府对高校管制逐渐松动，随之高校也在逐步成为面向市场的法人化办学实体。
2.集权政治体制影响政府与高校治理结构的变化。中华人民共和国成立初期，受革命战争年代和苏联模式的影响，我国逐步建立起一套高度集中的社会主义政治体制。高等教育领域也深深地打上了这一体制的烙印，一是对旧有的高等教育展开公立化改造，实行国家统一办学的体制;二是建立集中统一领导的高教管理体制，实行中央集权、条块分割的部门办学体制。[3]集权管理模式下高校成为政府行政序列的组成部分，政府通过自上而下的科层化方式，对高校进行“保姆式”管理，高校则成为“依附于国家的教育机构”。党的十一届三中全会以来，在改革社会主义经济体制的同时，政治体制改革也在稳步推进。1982年十二大提出“走自己的路，建设有中国特色的社会主义”的科学论断，1987年十三大强调我国政治体制改革主题是建设社会主义民主政治。在此背景下，中国共产党在保持核心领导地位的同时，逐步明确执政党与政府、执政党与社会的边界关系，政府角色逐渐由“全能政府”向“有限政府”转变，高校办学自主权也由模糊走向明晰，并逐渐得到扩大和落实。21世纪以来，特别是党的十八大以来，从建设法治型政府和服务型政府出发，政府颁布了系列制度强调以转变政府职能为核心，深化行政审批制度改革，并将“放管服”改革作为调整政府与高校的重要抓手。政府与高校治理结构改革进入法治化阶段，政府逐渐回归到宏观层面的指导和引导上来，高校对政府的依附性逐步降低，迈向依法自主办学的独立法人实体。
3.社会文化观念催生政府与高校治理结构的变化。中华人民共和国成立至改革开放前，国家主义的“文化基因”持续与固化了“强政府-弱高校”的治理结构。1949年12月，教育部原部长马叙伦在第一次全国教育工作会议上指出：“新中国的教育应该是反映新中国的政治经济，作为巩固与发展人民民主专政的一种斗争工具的新教育。”[4]这种以“社会至上、国家至上、集体至上”为根本的国家主义文化理念，强调高校的改革应该以服务国家本位的方式来发展，高等教育制度供给要以政府为主导，政府作为政府与高校治理结构的设计者，被塑造为“全能型家长”的角色，高校则成为治理结构的直接作用对象，因而集权管理的文化观念在新的政治意识形态框架中得以强化。改革开放后，国家工作重心从“以阶级斗争为纲”，转变到“以经济建设为中心”上来，高校与市场的关系越来越紧密，高校如何适应经济结构变化和社会发展需求，成为改革的关键。另外，大学自治、学术自由等理念逐步回归，总体上在高等教育领域政府管制逐步放松，高校也开始在法治范围要求扩大办学自主权。新世纪以来，受利益相关者理论、多元共治理论和委托-代理理论等的影响，以及以“公民本位、社会本位、权利本位”理念为指导的服务型政府的提出，高校多元共治的理念逐步达成共识。建立现代大学制度成为教育管理制度创新的目标，这一社会文化理念的变化为“政府有限管治与高校法人治理”提供了新的价值依据。由此可见，国家主义文化理念与大学自治理想形成内在的冲突张力，构成政府与高校治理结构变迁的观念变量。 （二）政府与高校治理结构变迁的路径依赖分析
1.制度设置沉末成本倾向维持原制度。1949年以来，国家通常以正式制度文本形式来规范政府与高校治理结构。长期以来，在高度集权的计划管理模式下，政府处于主导地位，高校则处于从属地位。具体来说：招生就业由政府统包统分;学科专业由政府统一审批;教学计划由教育主管部门统一制订;领导干部由上级行政部门任命;工资待遇由上级主管部门统一决定;经费使用由财政部门统拨统支等等，这些形成了一套正式的运行机制和制度框架，也是初始的制度安排。基于此，初始的制度选择“会产生出一种自我捍卫和强化的机制，使得扭转和退出这种制度的成本将随着实践的推移而越来越困难”[5]。同时在适应这一治理结构中形成的利益集团，基于自身效益函数最大化，更倾向于维持原有的制度结构。
2.学习效应降低了制度变迁的积极性。虽然我国在不同历史阶段试图通过颁布若干政策，重构政府与高校的关系，但是制度一旦形成并进入一种均衡的状态后，各利益相关者通过主动学习制度规则，以及重复的制度实践，使得政府与高校治理结构深入人心并逐步固化。特别是为适应宏观制度背景的变化，一方面中央政府及其职能部门采用强制性制度变迁模式，对原有制度进行适度微调，以自上而下的方式进行制度实施，另一方面地方教育行政部门则通过学习、配合和执行上级相关制度，以及借鉴其他地方的制度实施经验，保持了府学关系制度安排的平稳运行。研究认为，《高等教育法》第三十三条明确高校依法自主设置和调整学科专业，应该说，政府对学科专业设置自主权只具有法律监督职责，但是现实中教育行政部门依旧通过行政文件来具体干预高校专业设置与调整。由此可知，政府与高校治理结构改革依然任重道远。
3.协调效应强化了旧有制度的稳固性。当一项新的正式制度确立后，“正式规则将导致一系列非正式约束的产生，它们修正正式规则，并将正式规则延伸至各种具体的应用领域”[6]。应该说，协调效应产生于一系列正式规则和非正式规则的复杂组合，并逐步构建起一个相互依赖、相互协调的制度共同体。首先，中央政府及其职能部门一般通过颁布政策制度，为政府与高校治理结构提供法律框架，致使自下而上的诱致性制度变迁力量薄弱。其次，地方政府在制度实施过程中，不仅要保持自身行为与其他地方政府行为的一致，而且要兼顾到与上级管理部门的利益一致。再者，作为实施以党委领导下的校长负责制的高校来说，在高校外部治理结构方面，自主探索制度创新的能力不足;在高校内部治理结构方面，又显得动力不足。因而在一个共同利益体中各制度变迁主体“搭便车”成为理性的行为选择，导致政府与高校治理结构变迁陷入“虚假创新”的窠臼。
4.适应性预期制约制度创新的可能性。适应性预期的产生主要是“由于建立在特定制度基础上的契约的受欢迎程度的增加能降低规则持久性方面的不确定性”[7]。一方面，政府与高校治理结构变迁限定了高校的行为模式。作为一种制度形式的政府与高校治理结构，在不同的历史阶段，明确了政府与高校之间的权力配置和制度安排，这种适应性预期直接阻滞了高校进行制度创新的可能。另一方面，政府与高校治理结构变迁塑造了高校的行为偏好。中华人民共和国成立以来，高等教育集权式管理的初始选择，加上在政府与高校治理结构变迁中往往陷入“收死放乱”的循环怪圈，高校的理性选择就是自觉调整行为模式，以符合不同时期的政策需要，从而进一步强化了现存的制度安排。
（三）政府与高校治理结构变迁的动力机制分析
1.政府、高校和社会的权力博弈推动了高校外部治理结构变迁。权力的非对称性是历史制度主义分析的最大特点之一，在政府与高校治理结构变迁的过程中，政府、高校与社会力量作为“决策单位”，这种权力的非对称表现为政府、高校与社会所代表的不同利益相关者之间的权力博弈。1949年以来，新政权为巩固和维护自身政治地位，通过制度设计调整权力关系，在“管”的方面，强调集权管理模式，以政府自身及其权力为本位，赋予了政府垄断性的权力;在“办”的方面，政府承担举办者、管理者和监督者等多重角色，以国家需求取代多样化的社会需求，并居于高校和社会之上;在“评”的方面，政府以国家干预理论为基础，社会力量参与治理较少，对高校实行全面管制，逐步形成了“政府管制-高校依附”的零和博弈局面。1978年以来，社会主义市场经济体制逐步替代计划经济体制，高校不仅要面向政府，更要面向市场办学。在“管”的方面，此时政府在治理过程中依然居于主导地位，但是逐步从微观管理转向宏观管理、从直接管理转向委托管理，试图通过转变职能来提高效能;在“办”的方面，高校试图回归办学主体地位，通过激发自身办学活力，走向独立法人实体，逐步实现高校自主发展;在“评”的方面，社会力量试图扩大“话语权”，要求作为评价者角色居于主要地位，着力参与高等教育治理和评价，督促高校提升办学质量，满足社会多样化的需要。因而在高校外部治理结构中，政府、高校与社会三者为了各自的目标利益函数、价值追求进行权力博弈，是推动政府与高校治理结构变迁的动力之一。
2.行政权力与学术权力的博弈推动了高校内部治理结构变迁。1949年以来，在集权式的高教管理体制下，一方面高校行政级别为行政权力提供了制度保障。由于高校领导（如书记、校长等）被纳入中央直管、省管干部系列，高校党政组织体制直接成为政府行政体系的一部分，作为行政权力的代表，掌控着高校改革与发展的绝对权力，成为政府权力“链条”中一个“末端”，逐步延伸并介入高校内部学术事务。另一方面高校内部通过效仿政府行政机关，在组织结构安排上与政府高度同构，建立了相应的职能部门和行政队伍，这样容易致使高校行政权力的强势和学术权力的式微。1998年《高等教育法》要求“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”，这是对学术权力在高校内部地位的法律规定，但是由于制度安排的行政化倾向，学术权力的运作在很大程度上需要得到行政权力的确认，加上高校学术委员会成员大多属于“双肩挑”的干部，导致行政权力对学术權力从显性干预转向隐性渗透，显然此时行政权力依然占据主导地位。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，高校要克服实际存在的行政化倾向，逐步取消高校的行政级别。2014年《高等学校学术委员会规程》强调，要构建以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，并明确担任党政领导职务的委员，不超过委员总人数的1/4。上述分析表明，在高校内部治理结构中，行政权力与学术权力的博弈是推动政府与高校治理结构变迁的动力之一。 四、结论与建议
（一）我国政府与高校治理结构变迁受制于宏观的“深层结构”。高校办学自主权并不是“自己长腿自愿下放”的，而是与当时宏观制度环境的变化高度吻合的。当前，我国正处于以发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革阶段。在新的时代背景下，高等教育“放管服”作为推动政府与高校治理结构变革的新探索和新动向，要求政府职能在不同层面上加快转变。简政放权就是要从集权治理走向分权治理;放管结合要求从高权管制走向多元共治;优化服务要求从审批导向走向服务导向。从这个意义上说，高等教育“放管服”改革有利于构建和完善“政府有限管治与高校法人治理”权责结构。
（二）我国政府与高校治理结构变迁呈现出强劲的路径依赖色彩。从政府与高校治理结构变迁的三个历史阶段来看，受到高昂的制度设置成本、学习效应、协调效应和适应性预期的影响，在某种程度上限制了制度创新的可能范围，以及可供选择的创新方式，政府与高校治理结构的变迁总是在继承或延续原有结构的基础上缓慢前行。因而破除政府与高校治理结构的路径依赖，迫切需要利益相关者克服集权管理的惯性，消除既得利益者的顾虑，逐步建立健全依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度，构建政府、高校与社会合作共赢、相互制衡的新型关系，尤其要加强以高校章程为核心的制度建设，因为高校章程不但上承国家法律法规，而且下领高校内部规章制度。可以说，完善现代大学制度是优化政府与高校治理结构的必由之路，当然这也是一个理念再认同、关系再重组、利益再配置、权力再调整的过程。
（三）我国政府与高校治理结构变迁在政府、高校和社会之间，以及高校内部行政权力与学术权力的博弈中不断发展。我国政府与高校治理结构的变迁与相关行为主体息息相关。就涉及的行为主体而言，主要包括政府、高校和社会，一方面中华人民共和国成立以来，政府权力下放在总体导向上体现出向高校和社会放权的趋势，但是权力更多地表现为向地方政府转移，集权管理的实质并未发生根本变化，现实中政府、高校和社会的权责边界相对模糊，法律救济制度仍存在空白地带。另一方面在高校内部治理结构中，学术权力捍卫学术自由与学术自治，与行政权力追求行政效率与管理绩效彼此存在权力博弈。基于此，需要综合考量政府、高校和社会行为主体的利益诉求，借助负面清单模式划定行为主体的行动范围，不仅要以“法无授权不可为”的原则，明确“政府只能干什么”的问题，以建立政府教育行政权力清单和责任清单制度，而且要以“法無禁止即可为”的原则，明确“高校和社会不可以干什么”的问题，以界定高校和社会行为主体的权责边界。
（四）我国政府与高校治理结构变迁总体上体现出以政府为主导的渐进式变迁模式。在渐进式变迁模式中，我国政府与高校治理结构变迁经历了计划经济和市场经济两种制度环境。虽然政府的角色实现了由全面管制到放松管制，再到有限管治的转变，高校和社会也逐步自下而上地参与到治理结构的变革与发展中来，但是政府通过“思想解放”“循序渐进”“试点推广”等渐进主义的方式，始终是政府与高校治理结构变迁的主导者。因而我国政府与高校治理结构变迁作为一个包括正式制度和非正式制度，以及实施机制的制度系统，既不可能一蹴而就，也不可简单地完全照搬国外的做法，其变迁发展是一个“摸着石头过河”的过程。理智的选择，应该是遵循制度形成的周期规律，即试点实施，实践探索，累积经验，逐步推广，从而形成具有共识并可实施的正式制度。
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