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摘要：“城市双修”是“生态修复、城市修补”的简称，是治理“城市病”、改善人居环境的重要行动。“双修”规划一般包括调查评估、专项规划以及实施计划。实施计划是规划得以落实、指导实践最为重要的部分。其不仅是项目的简单罗列，要综合考虑城市发展需求、政府财政、项目可实施性等因素。本文根据规划实践，提出几点关于“城市双修”实施计划制定的策略。
关键词：城市双修;生态修复;城市修补;实施计划;项目库
“城市双修”是“生态修复、城市修补”的简称，生态修复指对被破坏的城市自然生态系统的恢复与重建。城市修补指对城市发展中存在的环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等突出问题的解决。2017年国家住建部出台《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》。意见要求“城市雙修”必须完成三项主体工作即开展调查评估、编制专项规划以及制定实施计划。三大工作缺一不可，只有详细的调查评估才能编制好专项规划，完成专项规划编制才能形成实施计划，而实施计划是“双修规划”得以落实，真正能指导实践，最为重要的部分。
2018年-2019年初，笔者完成了《湘潭市城市双修专项规划》，规划编制过程中深有感触“分析容易实施难”，实施计划的制定是非常重要而又难度较大的部分。其不仅是项目的简单罗列，综合考虑城市发展需求、政府财政、项目可实施性等因素。作为规划师不能在技术上闭门造车，在现阶段政府财政压力下，怎么形成满足城市需求、节约集约、实施性强的近期实施计划是必须研究与考虑的问题。本文结合规划工作的实践经验，提出几点关于“城市双修”实施计划制定的策略。
一、 “城市双修”实施计划内容
实施计划必须明确工作目标和任务，建立工程项目清单及工作安排，明确项目的位置、类型、数量、规模、完成时间和阶段性目标，合理安排建设时序和资金，落实实施主体。要加强实施计划的论证和评估，增强实施计划的科学性、针对性和可操作性。[1]
二、 湘潭市城市双修专项规划情况
《湘潭市城市“双修”专项规划》分为三个部分，第一部分为湘潭城市“双修”现状评估，第二部分为城市双修专项规划，第三部分为湘潭“城市双修”近期实施计划。
（一）规划内容
湘潭“城市双修”规划以优化基础设施，传承历史文化，提升城市品质为目标，着力推荐“十大行动”，打造“六型”之城。
1、“六型”之城：
山清水秀的生态城市、交通便利的畅安城市、居住舒适的宜居城市、市容精致的精美城市、风貌独特的人文城市、管理高效的智慧城市。
2、“十大行动”：
“生态修复”包括山体生态修复、水体生态修复、绿地系统完善、废弃地修复利用四大行动。
“城市修补”：包括填补基础设施欠账、交通畅安行动、城市公共空间提质改造、城市更新、城市文脉修补与延续、塑造城市时代风貌六大行动。
（二） “湘潭双修”近期实施计划情况
湘潭市双修规划根据“保障民生、时序合理、资源节约”的原则，制定了具体实施计划。该实施计划包含四个方面：第一，具体的建设项目库，包含82个子项目;第二，需要制定的地方性法律法规8部;第三，近期需编制完成的12个推进“城市双修”工作的相关规划;第四，项目智慧管理、协同管理的要求下，应该建设的多个管理平台。
三、“城市双修”实施计划制定策略分析
结合国家对“城市双修”的要求以及工作实际，提出“双修规划”实施计划制定时的几点策略：
（一）综合施策，形成完善的工作体系
1、形成规划、建设、管理统筹系统
城市双修实施计划不只包含实际建设项目，而应该是个整体工作体系。其中包含实际建设项目、需要制定的法律法规计划、需要建设的管理系统以及需完成的规划编制。简单说来，要保证“双修”工作的顺利进行，需要地方性法律的保障、协同管理系统的建设、相关规划的编制以及建设项目的落实，缺一不可。
同时，实施计划要建立工程项目清单，明确项目的位置、类型、数量、规模、完成时间和阶段性目标，合理安排建设时序和资金，落实实施主体，形成项目的综合建设、管理系统。
2、涵盖双修各类行动
城市“双修”是个综合系统，包括“生态修复”与“城市修补”，各城市根据其实际情况又包含不同类别的修复策略。从生态环境保护与恢复到城市改造与建设，形成了一个综合大系统。其中项目的安排涉及方方面面，实施计划的制定也必须涵盖“双修”规划各方面内容。如湘潭“双修”十大行动及具体实施计划包括如下方面：
（1）山体修复工作包括湘江岸线水生态环境治理、铁路沿线受损山体修复、绿心核心区森林植被提质改造等8个项目，需制定《湘潭市山体保护条例》。
（2）水体修复工作包括黑臭水体治理、防洪排涝、污水厂及管网建设以及雨污分流等15个项目，另需编制《湘潭市海绵城市规划》。
（3）绿地系统完善包含城市公园建设、社区公园建设、拆墙透绿等项目6个。
（4）废弃地治理包括3个老工业区的污染治理，以及污染地块名录及其开发利用的负面清单的建立等工作。
（5）填补基础设施欠账工作是较为庞大的体系，涵盖环卫设施、医疗、教育、社会服务等多方面，包括项目21个，涉及垃圾分类、垃圾焚烧厂的建立以及学校建设等。
（6）交通畅安行动主要涉及道路的建设、长株潭城市群城际交通系统打造以及停车设施、步行系统建设等项目24个，另外还需建设全市智慧停车管理系统。
（7）城市公共空间提质改造，实施项目与绿地及城市更新有所重叠，本章重点突出的是从规划及管理上提高公共空间的品质。
（8）城市更新主要是棚户区改造、城中村改造以及老旧社区改造，涉及棚户区改造11110户，城中村改造1410户。 （9）城市文脉修补与延续，完成湘潭市历史建筑的认定工作，加强宣传，提高城市历史文化的认知度 。
（10）塑造城市时代风貌，拆除违章建筑，优化城市环境。打造“千里湘江第一湾”湘潭特色名片。
（二）量力而为，合理安排建设投资
“城市双修”涵盖生态及城市各方面，根据规划要做的事情非常多，但是不能全部罗列出来。地方债务是许多城市面临的问题，编制规划不能全凭技术，竖起空中楼阁，而是要将规划技术与政府财政挂钩，算好经济账。
首先统筹实施计划内所有项目投资，形成总投资估算。总投资规模必须控制在财政预算范围内，不能超过城市财政的承受能力。
第二，实施计划制定时，可灵活处理“收与支”。项目库其实不仅仅是花钱，在布局项目时，可以巧妙的安排，支出后的收益，带动城市经济的发展。例如，“湘潭双修”中的道路建设，除了关键交通堵点外，哪些道路周边开发条件成熟，道路的拉通对于区域发展的作用较大，再将该道路列入近期实施计划。另外，学校建设是基础设施中的重要组成部分，在“中小学专项规划”中，近三年列出了18所拟建的中小学，但结合近期政府财政情况是难以完成的任务。本规划编制时与教育部门进行了充分沟通，最终形成9所学校的项目库，这9所学校有3所为化解大班额急需扩建的学校，另外6所为相关单位捐建或者联合办学的学校，在一定程度上化解了财政压力。
（三）基础民生优先，重视内涵
“城市双修”实施计划的制定，应该将“民生”放在第一位。湘潭“双修”规划编制之初，笔者利用微信平台做了详细的问卷调查，3000多人参与，涉及跟“双修”有关的各个方面。调查结果显示：
1、湘潭市民关注度较高是棚户区改造、老旧小区、学校建设、风光带建设、垃圾治理、停车问题、黑臭水体等方面。
2、对于城市建设中不够满意的是：前两年进行了大量的街道建筑立面改造，改造后景观效果一般，工程质量一般，这类美化工作可有可无。市民对城市灯光亮化工程兴趣度不高，认为湘潭亮化的基础已经比较好了。
总结而言，市民更为关注的贴近生活与其生活息息相关的工程，对于一些区域、设施的反复美化工程并不买账。所以，在有限的资金基础上，近两年项目应该更多的关注基础民生工程，重視内涵。
（四）重点突出，求精不求全
“双修”项目体系比较庞大，如果全部进行落实并不现实，所以项目选择以及工作方案确定时应该重点突出。所涉及的项目数量、面不应该铺得太广，预算时能保证库内的项目在计划周期内能够完全建成，避免出现烂尾工程。
所以项目库建立时应该进行做好：第一，统筹总投资，保证项目库内每个项目能做完做精;第二，做好项目需求度、可实施性调研，需求度靠后或者可实施性一般的项目暂不列入;第三，尽量准确完成各项目的预算，避免出现后期大规模追加投资的情况;第四，项目位置、类型、数量、规模、完成时间和阶段性目标必须清晰，每个均必须是可实施的项目。
如“湘潭双修”规划道路系统建设中，第一轮根据各园区、平台公司要求列出了32条拟建道路包括2座桥梁，但随着规划研究的深入，规划师们发现未来几年的资金预算内，不能保证这些道路的全面建成，如果全部开工，将有一半以上的道路刚完成拆迁就没有了后续资金。第二轮项目库调整时，笔者对32条道路进行了逐一现场踏勘，并与各园区、平台公司进行协调。将32条道路绘制在分析图纸上，进行流量分析，根据交通需求排序，再与道路的预算相结合。最后，选择12条近期必须要建设的道路（包括2座桥梁），同时保证财政预算内，这些道路能保质保量的建设。
（五）循序渐进，控制好项目时序
“城市双修”实施计划必须合理安排建设时序，主要体现在如下两点：第一，项目库的统筹上，应根据项目的需求度、重要性以及可实施性做好分类，哪些近期必须建设的，列入近期实施计划;其他可作为远期安排。第二，每个项目也应安排好工程时序，总工程时间需要多长，再进行每年的工作安排，做好工程阶段、资金的部署。
四、结语：
城市“双修”是治理“城市病”、改善人居环境的重要行动。实施计划是“双修”规划落脚点，是规划最为重要的部分。实施计划的制定不仅仅是项目简单罗列，其制定过程中，应当综合施策形成完善的工作体系，合理安排建设投资，基础民生优先，求精不求全，控制好项目时序，形成科学合理、可实施性强的工作体系。
参考文献：
[1]中华人民共和国住房和城乡建设部，住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见（建规[2017]59号）.2017.3.6
关键词：城市双修;生态修复;城市修补;实施计划;项目库
“城市双修”是“生态修复、城市修补”的简称，生态修复指对被破坏的城市自然生态系统的恢复与重建。城市修补指对城市发展中存在的环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等突出问题的解决。2017年国家住建部出台《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》。意见要求“城市雙修”必须完成三项主体工作即开展调查评估、编制专项规划以及制定实施计划。三大工作缺一不可，只有详细的调查评估才能编制好专项规划，完成专项规划编制才能形成实施计划，而实施计划是“双修规划”得以落实，真正能指导实践，最为重要的部分。
2018年-2019年初，笔者完成了《湘潭市城市双修专项规划》，规划编制过程中深有感触“分析容易实施难”，实施计划的制定是非常重要而又难度较大的部分。其不仅是项目的简单罗列，综合考虑城市发展需求、政府财政、项目可实施性等因素。作为规划师不能在技术上闭门造车，在现阶段政府财政压力下，怎么形成满足城市需求、节约集约、实施性强的近期实施计划是必须研究与考虑的问题。本文结合规划工作的实践经验，提出几点关于“城市双修”实施计划制定的策略。
一、 “城市双修”实施计划内容
实施计划必须明确工作目标和任务，建立工程项目清单及工作安排，明确项目的位置、类型、数量、规模、完成时间和阶段性目标，合理安排建设时序和资金，落实实施主体。要加强实施计划的论证和评估，增强实施计划的科学性、针对性和可操作性。[1]
二、 湘潭市城市双修专项规划情况
《湘潭市城市“双修”专项规划》分为三个部分，第一部分为湘潭城市“双修”现状评估，第二部分为城市双修专项规划，第三部分为湘潭“城市双修”近期实施计划。
（一）规划内容
湘潭“城市双修”规划以优化基础设施，传承历史文化，提升城市品质为目标，着力推荐“十大行动”，打造“六型”之城。
1、“六型”之城：
山清水秀的生态城市、交通便利的畅安城市、居住舒适的宜居城市、市容精致的精美城市、风貌独特的人文城市、管理高效的智慧城市。
2、“十大行动”：
“生态修复”包括山体生态修复、水体生态修复、绿地系统完善、废弃地修复利用四大行动。
“城市修补”：包括填补基础设施欠账、交通畅安行动、城市公共空间提质改造、城市更新、城市文脉修补与延续、塑造城市时代风貌六大行动。
（二） “湘潭双修”近期实施计划情况
湘潭市双修规划根据“保障民生、时序合理、资源节约”的原则，制定了具体实施计划。该实施计划包含四个方面：第一，具体的建设项目库，包含82个子项目;第二，需要制定的地方性法律法规8部;第三，近期需编制完成的12个推进“城市双修”工作的相关规划;第四，项目智慧管理、协同管理的要求下，应该建设的多个管理平台。
三、“城市双修”实施计划制定策略分析
结合国家对“城市双修”的要求以及工作实际，提出“双修规划”实施计划制定时的几点策略：
（一）综合施策，形成完善的工作体系
1、形成规划、建设、管理统筹系统
城市双修实施计划不只包含实际建设项目，而应该是个整体工作体系。其中包含实际建设项目、需要制定的法律法规计划、需要建设的管理系统以及需完成的规划编制。简单说来，要保证“双修”工作的顺利进行，需要地方性法律的保障、协同管理系统的建设、相关规划的编制以及建设项目的落实，缺一不可。
同时，实施计划要建立工程项目清单，明确项目的位置、类型、数量、规模、完成时间和阶段性目标，合理安排建设时序和资金，落实实施主体，形成项目的综合建设、管理系统。
2、涵盖双修各类行动
城市“双修”是个综合系统，包括“生态修复”与“城市修补”，各城市根据其实际情况又包含不同类别的修复策略。从生态环境保护与恢复到城市改造与建设，形成了一个综合大系统。其中项目的安排涉及方方面面，实施计划的制定也必须涵盖“双修”规划各方面内容。如湘潭“双修”十大行动及具体实施计划包括如下方面：
（1）山体修复工作包括湘江岸线水生态环境治理、铁路沿线受损山体修复、绿心核心区森林植被提质改造等8个项目，需制定《湘潭市山体保护条例》。
（2）水体修复工作包括黑臭水体治理、防洪排涝、污水厂及管网建设以及雨污分流等15个项目，另需编制《湘潭市海绵城市规划》。
（3）绿地系统完善包含城市公园建设、社区公园建设、拆墙透绿等项目6个。
（4）废弃地治理包括3个老工业区的污染治理，以及污染地块名录及其开发利用的负面清单的建立等工作。
（5）填补基础设施欠账工作是较为庞大的体系，涵盖环卫设施、医疗、教育、社会服务等多方面，包括项目21个，涉及垃圾分类、垃圾焚烧厂的建立以及学校建设等。
（6）交通畅安行动主要涉及道路的建设、长株潭城市群城际交通系统打造以及停车设施、步行系统建设等项目24个，另外还需建设全市智慧停车管理系统。
（7）城市公共空间提质改造，实施项目与绿地及城市更新有所重叠，本章重点突出的是从规划及管理上提高公共空间的品质。
（8）城市更新主要是棚户区改造、城中村改造以及老旧社区改造，涉及棚户区改造11110户，城中村改造1410户。 （9）城市文脉修补与延续，完成湘潭市历史建筑的认定工作，加强宣传，提高城市历史文化的认知度 。
（10）塑造城市时代风貌，拆除违章建筑，优化城市环境。打造“千里湘江第一湾”湘潭特色名片。
（二）量力而为，合理安排建设投资
“城市双修”涵盖生态及城市各方面，根据规划要做的事情非常多，但是不能全部罗列出来。地方债务是许多城市面临的问题，编制规划不能全凭技术，竖起空中楼阁，而是要将规划技术与政府财政挂钩，算好经济账。
首先统筹实施计划内所有项目投资，形成总投资估算。总投资规模必须控制在财政预算范围内，不能超过城市财政的承受能力。
第二，实施计划制定时，可灵活处理“收与支”。项目库其实不仅仅是花钱，在布局项目时，可以巧妙的安排，支出后的收益，带动城市经济的发展。例如，“湘潭双修”中的道路建设，除了关键交通堵点外，哪些道路周边开发条件成熟，道路的拉通对于区域发展的作用较大，再将该道路列入近期实施计划。另外，学校建设是基础设施中的重要组成部分，在“中小学专项规划”中，近三年列出了18所拟建的中小学，但结合近期政府财政情况是难以完成的任务。本规划编制时与教育部门进行了充分沟通，最终形成9所学校的项目库，这9所学校有3所为化解大班额急需扩建的学校，另外6所为相关单位捐建或者联合办学的学校，在一定程度上化解了财政压力。
（三）基础民生优先，重视内涵
“城市双修”实施计划的制定，应该将“民生”放在第一位。湘潭“双修”规划编制之初，笔者利用微信平台做了详细的问卷调查，3000多人参与，涉及跟“双修”有关的各个方面。调查结果显示：
1、湘潭市民关注度较高是棚户区改造、老旧小区、学校建设、风光带建设、垃圾治理、停车问题、黑臭水体等方面。
2、对于城市建设中不够满意的是：前两年进行了大量的街道建筑立面改造，改造后景观效果一般，工程质量一般，这类美化工作可有可无。市民对城市灯光亮化工程兴趣度不高，认为湘潭亮化的基础已经比较好了。
总结而言，市民更为关注的贴近生活与其生活息息相关的工程，对于一些区域、设施的反复美化工程并不买账。所以，在有限的资金基础上，近两年项目应该更多的关注基础民生工程，重視内涵。
（四）重点突出，求精不求全
“双修”项目体系比较庞大，如果全部进行落实并不现实，所以项目选择以及工作方案确定时应该重点突出。所涉及的项目数量、面不应该铺得太广，预算时能保证库内的项目在计划周期内能够完全建成，避免出现烂尾工程。
所以项目库建立时应该进行做好：第一，统筹总投资，保证项目库内每个项目能做完做精;第二，做好项目需求度、可实施性调研，需求度靠后或者可实施性一般的项目暂不列入;第三，尽量准确完成各项目的预算，避免出现后期大规模追加投资的情况;第四，项目位置、类型、数量、规模、完成时间和阶段性目标必须清晰，每个均必须是可实施的项目。
如“湘潭双修”规划道路系统建设中，第一轮根据各园区、平台公司要求列出了32条拟建道路包括2座桥梁，但随着规划研究的深入，规划师们发现未来几年的资金预算内，不能保证这些道路的全面建成，如果全部开工，将有一半以上的道路刚完成拆迁就没有了后续资金。第二轮项目库调整时，笔者对32条道路进行了逐一现场踏勘，并与各园区、平台公司进行协调。将32条道路绘制在分析图纸上，进行流量分析，根据交通需求排序，再与道路的预算相结合。最后，选择12条近期必须要建设的道路（包括2座桥梁），同时保证财政预算内，这些道路能保质保量的建设。
（五）循序渐进，控制好项目时序
“城市双修”实施计划必须合理安排建设时序，主要体现在如下两点：第一，项目库的统筹上，应根据项目的需求度、重要性以及可实施性做好分类，哪些近期必须建设的，列入近期实施计划;其他可作为远期安排。第二，每个项目也应安排好工程时序，总工程时间需要多长，再进行每年的工作安排，做好工程阶段、资金的部署。
四、结语：
城市“双修”是治理“城市病”、改善人居环境的重要行动。实施计划是“双修”规划落脚点，是规划最为重要的部分。实施计划的制定不仅仅是项目简单罗列，其制定过程中，应当综合施策形成完善的工作体系，合理安排建设投资，基础民生优先，求精不求全，控制好项目时序，形成科学合理、可实施性强的工作体系。
参考文献：
[1]中华人民共和国住房和城乡建设部，住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见（建规[2017]59号）.2017.3.6