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宁夏中南部地区9县（区），是国家确定的14个集中连片特困地区之一，也是宁夏脱贫攻坚的主战场。经过三十多年的扶贫开发，累计减少贫困人口290万人。宁夏“十二五”规划对中南部地区7.88万户34.6万人实施生态移民搬迁，五年间已经搬迁安置移民32.96万人，完成生态移民搬迁规划的95.26%。在“十二五”期间，建档立卡贫困人口从2011年的101.5万人下降到2015年底的58.12万人。从2013年开始，自治区制定出台了对历次移民迁出区1272.1万亩土地进行生态修复和保护的意见，其中实施封禁保护自然修复879.7万亩，安排人工生态修复380.1万亩，宁夏生态移民工作实现了贫困农民脱贫致富和生态修复的双赢。
习近平总书记2016年7月在宁夏视察时指出：“扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段，所面对的多数是贫中之贫、困中之困，需要以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措抓工作。”宁夏是全国集中连片扶贫开发重点省区之一，贫困人口集中、贫困程度深是个现实问题，要认真贯彻落实习近平总书记讲话精神，全面落实精准扶贫方略，进一步理清思路、明确目标、强化责任，坚持因人因地施策，因贫困类型施策，实现精准脱贫目标，推动宁夏贫困地区整体脱贫，推动宁夏经济社会持续健康发展。
2016年6月，宁夏回族自治区第十二次党代会提出实施脱贫富民战略，打造全国脱贫攻坚示范区。2017年11月，宁夏回族自治区党委政府发布《自治区党委人民政府关于推进脱贫富民战略的实施意见》，用36条力度大、针对性强、含金量高、普惠面广的政策措施，聚焦重点群体、核心任务、均衡充分发展，更精准、可持续地解决宁夏贫困地区发展难题，促进全社会协调发展，实现共同富裕。
为从根本上解决宁夏中南部地区的贫困问题，加快建设和谐富裕新宁夏，与全国同步实现全面小康打下具有决定意义的基础，本课题组在认真调研、专题研究的基础之上，提出宁夏“十三五”中南部地区生态移民的思路和政策建议。
宁夏生态移民成效与经验
生态移民是指为了保护或者修复某个地区特殊的生态环境而进行的人口迁移，如三江（长江、黄河、澜沧江）源地区的大规模移民。生态移民也指因自然环境恶劣，当地不具备就地扶贫的条件而将当地人民整体迁出，当地人民失去生存的基本条件，因而不得不迁往他乡，实施易地生态移民扶贫开发。
（一）宁夏贫困地区现状
宁夏中南部地区9县区，是国家确定的14个集中连片特困地区之一，也是宁夏脱贫攻坚的主战场。经过三十多年的扶贫开发，历经“三西”农业建设（1983-1993年）、“双百”扶贫攻坚（1994-2000年）、千村扶贫整村推进（2001-2010年）、百万贫困人口扶贫攻坚（2011-2015年）四个阶段的扶贫开发，宁夏中南部贫困地区累计减少贫困人口290万人，建档立卡贫困人口从2011年的101.5万人下降到2015年底的58.12万人，贫困发生率从74.8%下降到14.5%，实现了贫困地区脱贫致富与生态建设的双赢。
1、宁夏贫困地区基本状况
宁夏中部干旱区和南部山区合称为中南部地区，被国家确定为六盘山集中连片特困地区，包括原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、海原县、同心县、盐池县、红寺堡区等9个国家级扶贫开发重点县（区），也是我国14个集中连片特殊困难地区之一。
从上世纪80年代开始，先后实施了五次大规模的移民搬迁，其中：吊庄移民19.8万人，扶贫扬黄灌溉工程移民30.8万人、国家易地扶贫搬迁工程14.72万人、中部干旱带县内移民15.36万人、“十二五”生态移民32.96万人，累计搬迁移民113.64万人，截至2016年末，宁夏9个贫困县区建档立卡贫困人口还有41.8万人。“十二五”期间生态移民实现了扶贫开发与生态建设的双赢，为民族团结、社会和谐稳定做出了贡献。
2、宁夏贫困人口状况
宁夏中南部地区包括盐池县、同心县、原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、海原县及红寺堡区9个县区，其中红寺堡区为贫困人口移民区。
（1）贫困人口规模大
2016年，宁夏中南部各县区对贫困人口作了一次彻底的摸底调查，按照国家的贫困标准，宁夏中南部9个县区贫困人口为41.8万人，贫困发生率为9.7%，宁夏中南部地区贫困人口规模大，贫困人口较为集中。
（2）贫困人口分布面广且呈大集中小零星式格局
宁夏中南部9个县区全都有贫困人口的分布，除红寺堡区外，其他8个县区贫困人口主要分布于六盘山外缘核心区、地质灾害区、生态脆弱区、交通偏远、干旱缺水区。从区域内部来看，贫困人口居住又十分分散，“一村一片区，一户一山头”现象十分普遍，从一个山头到另一个山头，看不到几户人家。
（3）贫困人口分布于自然条件恶劣区
宁夏贫困人口主要分布在中部风沙干旱区和南部黄土丘陵沟壑区，这里沙化土地广布、水土流失严重，生态环境容量有限，旱灾、沙尘暴、滑坡、泥石流等自然灾害频繁发生， 是全国最干旱缺水的地区之一，也是我国自然条件极为严酷、一方水土养活不了一方人的贫困地区之一。虽然生态移民工程取得了可喜的成绩，但仍有41.8万贫困人口居住在地质灾害隐患严重、生态极端脆弱和生存发展环境恶劣的干旱山区和部分阴湿山区， 这里自然条件恶劣，经济社会发展缓慢，是我国水土流失最严重、生态环境最脆弱、水土流失最严重、贫困程度最深的地区之一，也是国家扶贫攻坚的主战场之一。
（4）贫困人口结构特征
宁夏贫困人口呈极低收入、多回族、大家庭、高龄化、低文化程度、无技能、“等、靠、要”思想严重。宁夏中南部地区的西吉、海原、泾源等县农民人均纯收入仅在1800元左右，其中包括了大约30%左右的外出务工收入。从年龄结构看，41-60岁所占比例最多，占48%；60岁以上的占8%，这一年龄段的大多进入老龄化阶段，体力和能力等各方面大有下降趋势；18-40岁所占比例为28%，其中男性多在外务工。从受教育水平来看，小学以下的约占60%，初中及以上的占30%-40%；年齡越大其文化程度越低，1975年左右的人基本为文盲或小学，1980年以后的为初中。从家庭规模来看，最大者达八口之家，甚至是四代同堂；最小者为孤寡老人，他们以低保维持生计；以五口居多，一般为父母和三个孩子。从掌握技能来看，仅有2.3%的贫困人口尚有泥砖、电焊、装潢等一技之能。 （二）宁夏生态移民开发情况
2000年中央提出，在西部地区对一部分生活在自然条件严酷、资源贫乏、生态环境恶化地区的贫困人口，实行移民搬迁，易地安置，使扶贫开发和生态环境建设进一步有效结合起来，宁夏是我国生态移民试点地区之一。
生态移民按移民搬迁形式划分为两种：一是整村搬迁移民。宁夏易地扶贫移民的主要来源是水源涵养林区，当地交通闭塞，生产水平低，人口超过了土地承载能力。采取整村搬迁的形式，将群众搬迁到条件较好的扬黄灌区，为这部分群众脱贫致富创造了有利条件。同时，对迁出区，除留一两间较好的房屋做护林点以外，对住宅区拆除平整，拆除电力线路，保留村莊道路，原村庄占地全部按退耕还林草工程的要求，退耕造林，真正达到了人退林进，恢复生态，造福子孙的目的。二是自愿搬迁移民。水源涵养林区边缘和风沙治理区，水土条件和生产生活条件相对较好，但人口、资源的矛盾仍十分突出，对这部分区域的群众，采取自愿搬迁的原则，迁移出部分人口，减轻人口压力，使当地人口、资源的矛盾得到缓解。
生态移民的特点：政府主导的生态移民，政府有组织地把生态恶化地区或自然保护区的人口迁移出来，以恢复和保护生态环境为主要目的，同时兼顾扶贫和提高经济收入。这种类型的移民，既体现了生态移民的原因，也体现了生态移民的目的。
（三）宁夏“十二五”生态移民实施效果
“十二五”期间，宁夏生态移民搬迁工作按照“搬得出、稳得住、能致富”的总体目标，稳步推进，健康发展，取得了阶段性成效，探索出了一条山川共济、以城带乡、以工促农，具有宁夏特色的生态移民成功之路。
1、“十二五”生态移民搬迁完成情况
宁夏“十二五”期间规划对中南部地区7.88万户34.6万人实施生态移民搬迁，涉及原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、盐池县、同心县、海原县及红寺堡区9个县（区）91个乡镇684个行政村1655个自然村。为加快脱贫攻坚进程，2011年宁夏启动了“十二五”中南部地区易地扶贫搬迁工程。五年来，在国家的大力支持下，在自治区党委、人民政府的坚强领导下，各地各部门精心组织、奋力拼搏，易地扶贫搬迁工作取得明显成效。宁夏累计完成投资123亿元，通过土地权属处置批准安置区用地9万亩，批复建设移民安置区161个，建成移民住房7.75万套，搬迁安置移民7.65万户32.9万人，完成“十二五”生态移民规划任务的95.26%。
2、生态移民职业结构
移民区通过大力发展设施农业、特色种植业、高效养殖业，使移民群众彻底从过去低效农业生产中解放出来；鼓励移民依托靠城、沿路居住的便利条件，从事加工、运输、建筑、餐饮、商贸以及旅游服务等二三产业；通过培育发展劳务产业，培育特色产业，完善商贸服务设施等致富产业，培育后续发展产业。据调查统计，在生态移民中，大约有20%的搬迁户从事第三产业，45%的搬迁户从事劳务输出，35%的搬迁户从事种植业和养殖业，劳务输出成为生态移民增收的主要方式。
3、生态移民收入稳步增长
为了保证农户搬得出、稳得住、能致富，在移民安置时把培育产业作为重中之重，因地制宜积极有效地促进移民产业发展。通过技能培训提高移民的生产技能，多方面多途径拓宽增收渠道和致富空间。移民人均收入由原来的1678元提高到现在的3415元。移民年人均纯收入在2000-2400元的占搬迁总数的12.6%，人均纯收入在2400-2800元的占搬迁总数的45%，人均纯收入在2800元以上的占搬迁总数的42.4%。
4、生态移民增收途径明显拓宽
引导移民发展特色种养、交通运输、商贸服务等多种经营，拓宽增收渠道。加强移民实用技术和务工技能培训，提高转移就业能力。引进企业在移民安置区投资建厂或建设农业生产基地，发展劳动密集型产业，吸纳移民就近务工。移民收入结构明显变化，务工收入占家庭总收入的67.8%，种养收入占23.5%，转移支付等其他收入占8.7%，形成特色种养收入为基础、劳务收入为主体的增收格局。移民收入水平稳步增长，绝大部分移民已初步跨越贫困线。移民村累计建设养殖圈棚3.19万座，大中型拱棚1.28万亩，日光温室0.35万亩；发展马铃薯、枸杞、葡萄、中药材等特色种植21.68万亩；开展移民培训12.55万人次，实现务工就业11.85万人。
5、区域收入不平衡性相对减弱
“十二五”期间，尽管宁夏城乡居民收入、山区农民可支配收入差距继续呈现不平衡的态势，但区域不平衡性相对减弱。2010-2015年，宁夏城乡居民收入绝对差距从9967.9元扩大到16067.3元，沿黄灌区与中南部地区农民可支配收入绝对差距由2010年的2610.0元增至2015年4002.7元。但城乡收入比从2010年的2.94∶1下降到2015年的2.76∶1，灌区与山区收入比由1.72∶1降为1.59∶1，差距均呈现出相对缩小的态势。
6、生态移民迁出区生态修复状况良好
移民搬迁后，人为破坏生态坏境的行为明显减少，大大减轻了迁出区的生态环境压力，既巩固了退耕还林成果，又达到了恢复生态的目的，实现了脱贫致富与生态建设的“双赢”，促进了人与自然的和谐发展。通过实施固原和中部干旱带黄土丘陵地区坡耕地水土流失综合治理工程，在葫芦河、茹河、洪河流域和海原、同心、盐池南部划定水土流失重点治理区域，实施封禁养育，加快了植被恢复。实施海原、同心、灵武、盐池北部沙漠化治理工程，进一步完善和落实退牧还草政策，综合治理退化草原、恢复草地植被，有效遏制了生态环境的恶化。
2013年，宁夏回族自治区制定出台了对历次移民迁出区1272.1万亩土地进行生态修复和保护的意见，其中实施封禁保护自然修复879.7万亩，安排人工生态修复380.1万亩。对12.3万亩原水域、水利设施和道路进行保护并服务于生态修复。人工生态修复中，林业工程造林76万亩，经果林2.1万亩；草地建设与保护工程人工种草56万亩，补播改良244万亩。通过自然修复与人工治理相结合，全面加强生态移民迁出区生态建设与修复，切实改善了生态移民迁出区的生态环境质量。 （四）宁夏“十二五”生态移民取得的主要成效
1、大幅改善了贫困群众的生产生活条件
移民搬迁到近水、靠城、沿路的区域，安置区基础设施配套完善，安置区实现了“七通八有”，移民就近务工方便，饮水安全得到保障，子女享受到了良好教育，医疗设施基本齐全；移民居住集中，公共服务设施建设、运行成本降低，服务质量提高，人居环境极大改善。移民基本生产生活条件得到根本改变，为移民群众奠定了脱贫致富的基础。
2、切实促进了水土资源利用效率
在引扬黄灌溉区开发利用荒地安置生态移民，促进了引黄扬黄灌区的土地资源的合理开发和有效利用，实现了扶贫和开发“双赢”的目标，发挥了最大的投资效益。通過对所有生态移民村发展高效节水农业，采取喷灌、滴灌、小管出流等多种高效节水模式，经济效益明显提高，使有限的水资源得到了充分利用。
3、特色产业发展初具规模
为促进生态移民增收致富，各县区采取多种措施，大力支持移民培育发展设施种养业、节水农业，引导移民走优质、高产、高效的现代农业路子，彻底改变了移民群众广种薄收、靠天吃饭的传统农业发展方式。同时，加大剩余劳动力转移就业力度，引导移民从事劳务输出、商贸流通、交通运输等服务业，拓宽了移民致富渠道。
4、社会管理明显加强
各移民安置县（区）把加强移民新村社会管理放在重要位置，统筹推进，着力解决社会管理滞后问题。各迁入地都建立健全了移民新村基层各类组织和“两委”班子，配备得力村干部，落实各项制度，加强移民新村社会管理，和谐稳定的移民新村正在形成。
宁夏生态移民搬迁存在的主要问题
（一）自然条件恶劣仍是制约脱贫摘帽的主要因素
宁夏中南部地区是我国西北内陆生态环境最为脆弱、贫困人口最为集中的地区之一，自然条件恶劣、生态环境脆弱、经济发展滞后，是“苦甲天下”的山穷地瘠、人民生活贫苦之地，加上是回族聚居地，长期以来人口自然增长率高，人均资源占有量极少，人口严重超载，对资源、环境压力过大。目前，宁夏贫困人口集中分布在中南部自然条件恶劣、产业基础薄弱、教育科技以及其他各方面社会化程度低、各种疾病频发的区域，相对贫困程度深，脱贫难度大，自然条件恶劣仍是今后制约贫困县区脱贫摘帽的主要因素。
（二）脱贫摘帽任务艰巨而复杂
总体上宁夏贫困人口分布面广，分布地区自然条件差，贫困原因多样，贫困户的分布趋势越来越零散，越来越偏僻，越来越向老年人口、残疾人口、文化水平低、劳动技能低以及多人口大家庭集中，这些弱势群体，脱贫难度大，而且已经解决温饱的人口也是低水平的温饱，极不稳定，一旦遇灾遇病，往往会迅速返贫，脱贫摘帽任务艰巨而复杂。
（三）基础设施瓶颈仍然存在
从宁夏9个贫困县区的具体情况来看，农村道路、人畜饮水、电网等基础设施薄弱，农田基础设施建设、农村危房改造任务艰巨，影响贫困地区群众的生产生活。贫困地区水资源总量不足，区域资源性、工程性缺水严重，水资源量少质差，干旱少雨仍然是制约中南部地区经济发展的瓶颈。宁夏省际大通道尚未形成，对外交通联系尚不便捷，综合交通运输水平较低，贫困地区农民行路难问题还未彻底解决。
（四）现有移民区增效扩容能力不足
生态移民有利于恢复南部山区的生态环境，但人口集中、土地开发和水资源消耗都会对移入区产生重大的影响。北部川区与红寺堡部分移民集中安置区经过几年建设与发展，土地资源的开发已接近极限，生态环境和水资源的问题已经逐渐显现，成为制约移民可持续发展的重要因素。有研究表明：在移民区已经开始出现土地退化的现象，一些地方因引水灌溉而出现土地盐碱化，也有一些地方因土地开垦而出现土地沙漠化。继续向这些移民点大规模人口迁移不太现实。
（五）北部川区可供大规模集中安置土地匮乏
宁夏移民安置包括开发土地集中安置、适度集中就近安置、因地制宜插花安置、劳务移民无地安置和特殊人群安置等，其中集中安置是早期宁夏生态移民重要的安置方式。“十二五”期间的集中安置点大多集中在北部川区，这些集中安置区大多原来是沙丘地或者其他荒地，土地贫瘠，可供开发的宜农荒地数量不足，目前继续开发的潜力不大。同时，北部地区的农业发展主要依靠黄河的水资源，未来沿黄经济区工业的迅速发展和城镇发展必然要减少农业用水，依靠黄河水资源的生态移民将会受到经济发展带来的水资源不足的限制。未来利用黄河水资源大规模开发土地集中安置的可能性不大。
（六）大规模、跨区域集中安置的管理问题凸显
在移民的管理上，由于移民管理政策没有很好衔接，土地的补偿、拆迁前房屋折算价格及户籍管理的档案信息不全，出现了两地共同管理移民区的问题；低保政策、养老政策、民政救助政策等社会保障问题突出；计划生育等问题凸显，造成了移民区管理不适应发展和移民需求等问题，矛盾突出。政府对移民制定了统一的操作模式，包括住房、耕地分配和各项补助标准，但移民的需求是多样的，各个家庭的条件不同，因而呈现出多样化的需求，统一的标准无法满足移民的多样性需求。
（七）劳务移民存在的问题比较突出
劳务移民离开土地与城市化、工业化融合，企业对农民素质、劳动技能等要求很高。而南部山区的劳务移民普遍文化程度低，劳动技能差，就业门路窄，绝大多数劳务移民只能从事体力型工作，长期稳定的转移就业能力弱。目前劳务移民群体已出现了就业稳定性差；文化程度普遍偏低；职业技能等级低；对无土安置认同性差；土地管理制度、公共服务政策接续、移民住房产权办理等政策不完善；移民工程建设资金缺口大等问题，使劳务移民与用工企业、地方政府之间存在矛盾。这些制约了劳务移民的搬迁定居与融入城市。
（八）生态移民中的遗留问题
宁夏“十二五”生态移民的特点是政府主导，但生态移民工作中政府做得太多，包揽了一切，缺乏市场机制，缺乏调动农户的积极因素。“十二五”生态移民中的主要遗留问题，一是无土安置移民模式是遗留人口的主体，无土安置移民没有土地，生活来源仅有外出务工，致使这些移民不愿搬迁。二是移民迁出去产生三类遗留户，包括政策限制的遗留户、生活无奈的遗留户和比较后不愿搬迁的遗留户。三是移民技能培训效果欠佳，培训注重场次和人数，纸质材料完善，但培训实质效果不佳。四是移民处于结构性贫困，生态移民仅仅依靠传统农业无法大幅度增加收入，外出务工没有基本的社会保险并受经济增速、务工者技能和身体条件等影响，收入来源微薄。五是土地流转收益得不到保障，在一些生态移民迁入地土地已经流转，但没有具体土地位置的农户，土地流转补偿机制难以落实。 宁夏“十三五”生态移民的政策建议
“十三五”期间，统筹推进移民住房、基础设施和公共服务设施建设、技能培训、产业培育等工作。到2018年完成82060人20549户易地扶贫搬迁任务，其中：建档立卡贫困人口80004人19980户，非建档立卡人口2056人569户，移民安置区基本公共服务达到贫困村脱贫标准。到2020年，生态移民生产生活条件得到明显改善，移民收入接近宁夏农民收入平均水平。
（一）进一步争取国家政策支持
宁夏实现贫困县区整体脱贫摘帽，是在国家和自治区两级强力支持下实现的，是国家财政资金支持和各项政策扶持的结果，是一种初步的、不稳定的脱贫形态，如果资金支持和政策扶持一旦松懈，极易陷进再度整体贫困的怪圈。在宁夏9个贫困县区整体脱贫摘帽的同时，中央和自治区各项资金支持和政策扶持不能减弱，只能加强，必须大力争取国家扶贫资金、各项财政资金以及相关政策，并在现有基础上加大扶持力度，巩固现有扶贫成果。
（二）创新移民安置区基础设施建设
积极协调财政、扶贫、民政、交通、农业、教育以及卫生等部门机构，将脱贫摘帽与国家退耕还林还草、扶贫开发、少生快富以及美丽乡村建设、农村道路等项目有效结合，整合各种资源，共同加大投入力度，努力改善贫困县区人居环境，拓宽贫困人口的生产和发展空间，为贫困地区发展能力的改善提升提供现实保障。
1、加强移民安置区基础设施建设
加强农田水利和配套设施建设，大力实施土地整理、灌溉节水改造、农业综合开发和盐渍化耕地改造、排水设施改造、节水灌溉示范区等重大项目，把生态移民新村建设成为现代高效节水农业示范区。加强节水作物和节水品种，实施种子工程和畜禽良种工程、农牧业科技人员入户。加强农产品市场体系、农业科技服务体系、农村信息体系和农机社会化服务体系建设。
2、创新移民安置区建设模式
在易地搬迁移民安置区选址建设中，应坚持科学合理、功能完善、特色鲜明的原则，根据新农村建设要求和移民群众生产生活实际，不断创新，打破单一的兵营式建设模式。采取形式多样的田园风格的布局结构，实施绿化、亮化、美化工程，既体现完善设施建设、方便生产生活的功能，又创造美观、舒适的外部环境。川区形成“村在林中、林在村中”，山区形成“依山傍水、错落有致”的现代化美丽农村建设格局，创造优良生态的居住环境。切忌简单划一，削山造区、赶农民上楼等行为。
3、统一规划建设移民住宅
在移民安置区住宅建设中，应合理安排住宅建设用地和庭院经济用地，因地制宜、统一规划、统一设计、统一建设。移民安置区每户住宅建设和庭院经济用地面积应结合当地实际，保证在200平方米以上（西部地区农民现有住宅加庭院一般都在200平方米以上），在保证国家规划补贴统建住房的基础上，预留出农户自主扩建住房用地和庭院经济发展用地，确保移民“搬得出”的基本居住和生活条件。这方面宁夏的经验值得借鋚。如宁夏中卫市沙坡头区龙湖生态移民安置区，采用差异化住房建设模式，根据移民家庭人口多少和自身要求，在每户54平方米统建房的基础上，增加了77.5平方米和98平方米两种户型，超出统建房面积的建设费用由农户自筹解决，并与农户签订了代建合同，有效解决了“一户多人”“多代多人”大家庭的居住需求，受到了移民群众的拥护与赞誉，为加强社会管理打下了良好的群众基础。
4、配套建设公共服务设施
在移民安置区建设中，坚持移民住房与公共服务设施、生态绿化同步配套建设的原则，按照“七通八有”即通水、通电、通路、通邮、通公交、通广播电视、通电话；有学校、有医疗服务站、有文化广场、有农家超市、有村级活动场所、有劳动就业服务中心、有环保设施、有新能源的标准建设，将道路、学校、幼儿园、卫生室、社区（村民）服务中心、村部、健身广场、商业区、农贸市场、汽车招呼站等公用设施建设纳入移民安置区建设总体规划，同步建设，保障移民群众入住后上学有学校、看病有医院、购物有商店、交易有市场、出行有公交、办事有人管的基本社会需求。
5、合理规划建设丧葬公墓墓地
在易地搬迁移民工程中，容易出现重视生活、生产，忽略丧葬安排的问题。亡有所葬，是社会管理的重要内容，也是移民群众的现实需求，但各移民安置区在建设的过程中，容易忽略公用墓地的规划建设，直接影响到移民群众亡故后的安葬，成为一个值得关注的现实问题。各地应在移民安置区合理规划建设适度规模丧葬公墓区，及时解决移民群众亡故者的安葬。
（三）创新產业发展模式
1、积极发展特色产业
产业兴，民心稳。在移民搬迁中，应坚持发展特色产业与劳动力转移就业同步规划，加强土地开发利用和就业安置，着力培育特色农产品种植、畜牧养殖、劳务增收等产业，因地制宜、多业并举，创造多种产业发展模式，为稳定解决移民群众的基本生活和加强社会管理奠定坚实的物质基础。依托各类农业示范区，以农产品加工物流园等园区为载体，以提升辐射带动能力为核心，采取政策扶持、示范带动、技术服务等措施，大力培育发展设施农业、节水种植、高效养殖等特色产业，形成龙头带基地、基地联移民、经纪人促流通的模式，增加农民经营性收入。一是加大财政扶持力度。要多渠道增加对生态移民发展后续产业的资金扶持，对地区经济发展带动作用明显的重点龙头企业适当给予投资补助。建立健全金融信贷体系。金融机构要支持后续产业发展，扩大贷款规模，扶贫贴息贷款要向后续产业的发展倾斜；同时加大对生态移民的生产性投入。二是完善和落实税收优惠政策。切实贯彻落实有关扶持生态移民后续产业发展的税收优惠政策，同时针对移民安置区的特殊性，尽快制定新的税收优惠政策。三是建立健全产业技术支持体系。围绕特色优势产业，推行土地流转经营和托管经营模式，积极扶持培育以特色种养、劳务输出为主的移民产业；鼓励企业参与后续产业产业化经营，并享有相关优惠政策。引进一批有实力的企业，扶持培育一批示范带动能力强的合作组织，建立移民与涉农企业共同发展的利益机制，加快移民后续产业发展步伐。 2、大力发展劳务产业
坚持县内转移与县外输出相结合、季节性转移与长期转移相结合、组织转移与自发转移相结合的形式，实行政府引导、部门主抓、中介搭桥、能人带动的新机制，优化贫困县区劳务移民务工环境，引导贫困县区农民向沿黄经济区、重点城镇、工业园区、产业基地等经济优势区域就业转移。实现收入来源由农业向二三产业的转变。
根据市场多元化需求，积极探索开辟多种培训模式，改进培训手段，整合就业、扶贫、科技等各类培训项目和培训资源，实施培训援助工程。围绕现代农业、养殖业等特色优势产业，大力开展专项技术培训和现场示范指导，不断提升农民依靠科技致富的能力，不断增强农民的就业技能；积极开展区域劳务合作，千方百计拓宽务工渠道。整合企业和职业技术学校培训资源，采取定就业去向、定培训学校、定培训人员、取得执业资格证书，推荐就业模式，着力提高贫困县区农民就业创业能力，实行带薪培训，实现培训、就业、稳定一体化。积极探索开辟多种教育培训模式，加大对贫困县区农民中长期技能培训，提升综合素质。制定政策鼓励企业办职业培训机构，对于安置劳务移民企业新建、改建培训机构给予政策和资金支持。加强就业信息服务工作，鼓励发展劳务中介服务组织，建立劳动力档案，加强和企业的联系沟通，加强转移就业对接。加强劳务机构品牌培育和推介，建设一批就业基地，促进劳动力转移就业。
（四）扎实做好社会管理工作
移民来到新村，有许多的不适应，社会融入难度大，社区管理任务难巨。如果仅重视工程建设，忽视社会管理工作，基层组织建设、土地分配、宗教以及治安等管理工作没有及时跟进，便会出现一手硬一手软的现象，导致新村社会管理混乱。
一是应建立和完善管理制度，明确移民新村规划建设、产业培育、教育培训、环境卫生、土地房屋确权登记、社会管理等方面的政策措施。制定相应的配套管理制度，为加强移民安置区各项社会管理工作，实现规范管理、依法管理提供制度依据。
二是应加强基层组织建设。移民安置区在移民搬迁入住移民新村时，应及时组织成立移民新村党支部和村委会，委派得力的干部担任移民村党支部第一书记，通过下派干部挂职、个人自荐、移民推荐、民主选举等方式，配齐配强村“两委”班子，成立村民代表联防治安队、妇女创业互助组织等，建立移民自我发展、自我完善、自我管理机制，结合原村委干部参与和支持移民新村社会管理。应派出移民督导组和驻村工作组，指导、协调和帮助基层开展生态移民各项工作，加强移民管理和服务，妥善解决各类矛盾纠纷，营造社会稳定、人心安定的良好局面。
三是应开展高效便捷的社会服务。移民村应设立社区服务中心，采用“一站式”服务模式，按照“户随人走”原则，及时办理移民户籍、养老、医保、低保等社会关系结转手续，依法办理土地承包、土地流转、奶牛托管合同和土地、房屋产权证等，及时为移民提供社会公共服务。同时，移民村应建立医疗卫生服务室、计生工作站、文化活动室等，开展相应工作，方便移民群众生活。
四是应加强法制宣传教育。移民迁入县（区、市）应把有关移民搬迁安置工作的法规、政策纳入普法规划，引导移民正确理解和把握移民法规、政策，依法维权、依法表达利益诉求，提高法治化管理水平，确保移民新村和谐稳定。
五是应开展平安创建活动。在移民安置区应注重完善社会防控体系建设，建立矛盾纠纷预警机制、应急处置机制、分流调处机制、检查考核机制，在移民村建立相对稳定、能力素质较强、群众认可的调解员队伍，采用“网格化”管理措施，扎实开展“平安移民社区”、“依法治理示范村”创建活动，切实维护移民村社会稳定。
（五）创新移民管理政策
1、加强户籍管理
为避免移民户籍管理方面容易出现的问题，如迁出县提供户籍资料不全。超生人员未入户、一户多家无法安置、户籍信息与迁移人员本人实际信息不符等问题，导致部分移民户籍迁转难以办理，影响土地分配、社保关系转移接续；户籍信息迁转慢。有些移民村移民户籍信息迁转周期较长，导致移民群众的农村合作医疗、扶贫帮困救助、大学生、高中生就学援助等问题一时无法解决；劳务移民户籍核转周期过长，导致搬迁后不仅不能及时享受当地的社保、医保等优惠政策，也给移民在办理就学、贷款、证照等方面带来困难；重户现象较多。过去搬迁至各移民区的农户，已在迁入区办理了入户手续，但由于各种原因导致原户籍地户籍未核销，又列为新的移民搬迁户，重复享受移民搬迁政策，造成户在人不在的现象。户籍迁转和管理中存在的各种问题，源头主要在遷出地。因此，应责成生态移民迁出地各级户籍管理机构，认真核查搬迁农户的户籍信息，超生子女未入户的应给予相关处理并入户，户籍信息不完整或错误的应及时完善或给予纠正，重户的应核实注销，并坚持先办理迁户手续、后搬迁的原则，做到户籍信息准确无误、人随户走，缩短户籍迁转和社保关系接转周期。
2、系统出台移民社会管理政策
为避免移民搬迁户社会管理出现“两张皮”现象，如已搬迁的生态移民户籍关系虽已转移到迁入地，但他们的低保、养老保险、退耕还林、粮食直补等关系仍在原迁出乡镇，导致移民群众两头跑，即增加了农民的非正常支出，又增加了社会管理工作难度，导致社会管理的“两张皮”现象。 同时，随着搬迁移民的定居，在新的移民村是否享受国家和各省有关优惠政策应该明确。如移民搬迁后中小学生的营养午餐是否享受、村级互助资金是否继续发展、对口帮扶单位是否继续帮扶等问题政策规定如不明确，便会出现各地执行政策不统一的现象。移民搬迁后，随着户籍迁转，应将在原居住地所享受的低保、养老保险、医疗保险、退耕还林、粮食直补等关系及时转移到迁入地，在迁入地享受相关政策待遇并与迁入地相关政策接轨，消除社会管理中的两张皮现象。移民群众是一个非常脆弱的群体， 政府应充分考虑移民群众搬迁后脱贫过程较长的现状，明确规定移民原享受的扶贫、营养午餐、村级互助资金等政策继续享受一定年限后与迁入地居民同等对待，这对保持移民安置区社会和谐稳定具有重大的现实意义。 3、协调解决公共事业人员短缺问题
以往的经验表明，移民新村容易出现社区管理和公共事业人员短缺的问题。随着易地搬迁移民工作的深入推进，移民安置区搬迁了大批移民群众，就学、就医、社会管理需求大增，需要大批的中小学校教师、医疗服务人员和社会管理人员，但如果原迁出地的中小学教师、医务人员和社会管理人员未纳入随迁计划，人员编制也未做相应调整，便易造成迁入地社会管理、公共服务人员紧缺，有学校缺教师、有医院缺大夫、有机构缺人员的现象将会出现，成为制约迁入地移民村社会管理和社会事业发展的严重问题。针对移民安置区中小学校、医院、社会管理机构人员短缺的现状，应出台相关政策，通过调整迁出迁入县（区、市）公共事业单位人员编制，采取迁出地公共事业人员随迁、迁入地公共事业人员调剂、聘用特岗人员等办法加以解决。同时，随同移民一同搬迁的教师、医务人员、社会管理人员是双职工家庭或家属是城镇户籍的，给予廉租房或单位周转房安置，家属是农村户籍的应按移民安置条件给予安置，切实解决公共事业单位人员短缺问题。
（六）合理设置农村社区管理规模
适当地扩大农村社区建设规模，既有利于道路、农田水利等基礎设施建设，又有利于公共服务设施发挥规模效益。但是，农村社区管理规模并不是越大越好，而是要适度。目前，全国发达地区农村较常见的管理规模是每村3000人左右，而宁夏移民安置区有的移民村管理规模达到万人以上，给社区管理造成较大的难度。各地应从便于加强社区管理、方便移民群众满足公共需求的方面考虑，在移民新村合理设置村级组织社区管理规模，就目前条件而言，村级组织社区管理规模以3000-5000人为宜。
参考文献
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作者简介
李文庆 宁夏社会科学院农村经济研究所所长、研究员
习近平总书记2016年7月在宁夏视察时指出：“扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段，所面对的多数是贫中之贫、困中之困，需要以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措抓工作。”宁夏是全国集中连片扶贫开发重点省区之一，贫困人口集中、贫困程度深是个现实问题，要认真贯彻落实习近平总书记讲话精神，全面落实精准扶贫方略，进一步理清思路、明确目标、强化责任，坚持因人因地施策，因贫困类型施策，实现精准脱贫目标，推动宁夏贫困地区整体脱贫，推动宁夏经济社会持续健康发展。
2016年6月，宁夏回族自治区第十二次党代会提出实施脱贫富民战略，打造全国脱贫攻坚示范区。2017年11月，宁夏回族自治区党委政府发布《自治区党委人民政府关于推进脱贫富民战略的实施意见》，用36条力度大、针对性强、含金量高、普惠面广的政策措施，聚焦重点群体、核心任务、均衡充分发展，更精准、可持续地解决宁夏贫困地区发展难题，促进全社会协调发展，实现共同富裕。
为从根本上解决宁夏中南部地区的贫困问题，加快建设和谐富裕新宁夏，与全国同步实现全面小康打下具有决定意义的基础，本课题组在认真调研、专题研究的基础之上，提出宁夏“十三五”中南部地区生态移民的思路和政策建议。
宁夏生态移民成效与经验
生态移民是指为了保护或者修复某个地区特殊的生态环境而进行的人口迁移，如三江（长江、黄河、澜沧江）源地区的大规模移民。生态移民也指因自然环境恶劣，当地不具备就地扶贫的条件而将当地人民整体迁出，当地人民失去生存的基本条件，因而不得不迁往他乡，实施易地生态移民扶贫开发。
（一）宁夏贫困地区现状
宁夏中南部地区9县区，是国家确定的14个集中连片特困地区之一，也是宁夏脱贫攻坚的主战场。经过三十多年的扶贫开发，历经“三西”农业建设（1983-1993年）、“双百”扶贫攻坚（1994-2000年）、千村扶贫整村推进（2001-2010年）、百万贫困人口扶贫攻坚（2011-2015年）四个阶段的扶贫开发，宁夏中南部贫困地区累计减少贫困人口290万人，建档立卡贫困人口从2011年的101.5万人下降到2015年底的58.12万人，贫困发生率从74.8%下降到14.5%，实现了贫困地区脱贫致富与生态建设的双赢。
1、宁夏贫困地区基本状况
宁夏中部干旱区和南部山区合称为中南部地区，被国家确定为六盘山集中连片特困地区，包括原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、海原县、同心县、盐池县、红寺堡区等9个国家级扶贫开发重点县（区），也是我国14个集中连片特殊困难地区之一。
从上世纪80年代开始，先后实施了五次大规模的移民搬迁，其中：吊庄移民19.8万人，扶贫扬黄灌溉工程移民30.8万人、国家易地扶贫搬迁工程14.72万人、中部干旱带县内移民15.36万人、“十二五”生态移民32.96万人，累计搬迁移民113.64万人，截至2016年末，宁夏9个贫困县区建档立卡贫困人口还有41.8万人。“十二五”期间生态移民实现了扶贫开发与生态建设的双赢，为民族团结、社会和谐稳定做出了贡献。
2、宁夏贫困人口状况
宁夏中南部地区包括盐池县、同心县、原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、海原县及红寺堡区9个县区，其中红寺堡区为贫困人口移民区。
（1）贫困人口规模大
2016年，宁夏中南部各县区对贫困人口作了一次彻底的摸底调查，按照国家的贫困标准，宁夏中南部9个县区贫困人口为41.8万人，贫困发生率为9.7%，宁夏中南部地区贫困人口规模大，贫困人口较为集中。
（2）贫困人口分布面广且呈大集中小零星式格局
宁夏中南部9个县区全都有贫困人口的分布，除红寺堡区外，其他8个县区贫困人口主要分布于六盘山外缘核心区、地质灾害区、生态脆弱区、交通偏远、干旱缺水区。从区域内部来看，贫困人口居住又十分分散，“一村一片区，一户一山头”现象十分普遍，从一个山头到另一个山头，看不到几户人家。
（3）贫困人口分布于自然条件恶劣区
宁夏贫困人口主要分布在中部风沙干旱区和南部黄土丘陵沟壑区，这里沙化土地广布、水土流失严重，生态环境容量有限，旱灾、沙尘暴、滑坡、泥石流等自然灾害频繁发生， 是全国最干旱缺水的地区之一，也是我国自然条件极为严酷、一方水土养活不了一方人的贫困地区之一。虽然生态移民工程取得了可喜的成绩，但仍有41.8万贫困人口居住在地质灾害隐患严重、生态极端脆弱和生存发展环境恶劣的干旱山区和部分阴湿山区， 这里自然条件恶劣，经济社会发展缓慢，是我国水土流失最严重、生态环境最脆弱、水土流失最严重、贫困程度最深的地区之一，也是国家扶贫攻坚的主战场之一。
（4）贫困人口结构特征
宁夏贫困人口呈极低收入、多回族、大家庭、高龄化、低文化程度、无技能、“等、靠、要”思想严重。宁夏中南部地区的西吉、海原、泾源等县农民人均纯收入仅在1800元左右，其中包括了大约30%左右的外出务工收入。从年龄结构看，41-60岁所占比例最多，占48%；60岁以上的占8%，这一年龄段的大多进入老龄化阶段，体力和能力等各方面大有下降趋势；18-40岁所占比例为28%，其中男性多在外务工。从受教育水平来看，小学以下的约占60%，初中及以上的占30%-40%；年齡越大其文化程度越低，1975年左右的人基本为文盲或小学，1980年以后的为初中。从家庭规模来看，最大者达八口之家，甚至是四代同堂；最小者为孤寡老人，他们以低保维持生计；以五口居多，一般为父母和三个孩子。从掌握技能来看，仅有2.3%的贫困人口尚有泥砖、电焊、装潢等一技之能。 （二）宁夏生态移民开发情况
2000年中央提出，在西部地区对一部分生活在自然条件严酷、资源贫乏、生态环境恶化地区的贫困人口，实行移民搬迁，易地安置，使扶贫开发和生态环境建设进一步有效结合起来，宁夏是我国生态移民试点地区之一。
生态移民按移民搬迁形式划分为两种：一是整村搬迁移民。宁夏易地扶贫移民的主要来源是水源涵养林区，当地交通闭塞，生产水平低，人口超过了土地承载能力。采取整村搬迁的形式，将群众搬迁到条件较好的扬黄灌区，为这部分群众脱贫致富创造了有利条件。同时，对迁出区，除留一两间较好的房屋做护林点以外，对住宅区拆除平整，拆除电力线路，保留村莊道路，原村庄占地全部按退耕还林草工程的要求，退耕造林，真正达到了人退林进，恢复生态，造福子孙的目的。二是自愿搬迁移民。水源涵养林区边缘和风沙治理区，水土条件和生产生活条件相对较好，但人口、资源的矛盾仍十分突出，对这部分区域的群众，采取自愿搬迁的原则，迁移出部分人口，减轻人口压力，使当地人口、资源的矛盾得到缓解。
生态移民的特点：政府主导的生态移民，政府有组织地把生态恶化地区或自然保护区的人口迁移出来，以恢复和保护生态环境为主要目的，同时兼顾扶贫和提高经济收入。这种类型的移民，既体现了生态移民的原因，也体现了生态移民的目的。
（三）宁夏“十二五”生态移民实施效果
“十二五”期间，宁夏生态移民搬迁工作按照“搬得出、稳得住、能致富”的总体目标，稳步推进，健康发展，取得了阶段性成效，探索出了一条山川共济、以城带乡、以工促农，具有宁夏特色的生态移民成功之路。
1、“十二五”生态移民搬迁完成情况
宁夏“十二五”期间规划对中南部地区7.88万户34.6万人实施生态移民搬迁，涉及原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、盐池县、同心县、海原县及红寺堡区9个县（区）91个乡镇684个行政村1655个自然村。为加快脱贫攻坚进程，2011年宁夏启动了“十二五”中南部地区易地扶贫搬迁工程。五年来，在国家的大力支持下，在自治区党委、人民政府的坚强领导下，各地各部门精心组织、奋力拼搏，易地扶贫搬迁工作取得明显成效。宁夏累计完成投资123亿元，通过土地权属处置批准安置区用地9万亩，批复建设移民安置区161个，建成移民住房7.75万套，搬迁安置移民7.65万户32.9万人，完成“十二五”生态移民规划任务的95.26%。
2、生态移民职业结构
移民区通过大力发展设施农业、特色种植业、高效养殖业，使移民群众彻底从过去低效农业生产中解放出来；鼓励移民依托靠城、沿路居住的便利条件，从事加工、运输、建筑、餐饮、商贸以及旅游服务等二三产业；通过培育发展劳务产业，培育特色产业，完善商贸服务设施等致富产业，培育后续发展产业。据调查统计，在生态移民中，大约有20%的搬迁户从事第三产业，45%的搬迁户从事劳务输出，35%的搬迁户从事种植业和养殖业，劳务输出成为生态移民增收的主要方式。
3、生态移民收入稳步增长
为了保证农户搬得出、稳得住、能致富，在移民安置时把培育产业作为重中之重，因地制宜积极有效地促进移民产业发展。通过技能培训提高移民的生产技能，多方面多途径拓宽增收渠道和致富空间。移民人均收入由原来的1678元提高到现在的3415元。移民年人均纯收入在2000-2400元的占搬迁总数的12.6%，人均纯收入在2400-2800元的占搬迁总数的45%，人均纯收入在2800元以上的占搬迁总数的42.4%。
4、生态移民增收途径明显拓宽
引导移民发展特色种养、交通运输、商贸服务等多种经营，拓宽增收渠道。加强移民实用技术和务工技能培训，提高转移就业能力。引进企业在移民安置区投资建厂或建设农业生产基地，发展劳动密集型产业，吸纳移民就近务工。移民收入结构明显变化，务工收入占家庭总收入的67.8%，种养收入占23.5%，转移支付等其他收入占8.7%，形成特色种养收入为基础、劳务收入为主体的增收格局。移民收入水平稳步增长，绝大部分移民已初步跨越贫困线。移民村累计建设养殖圈棚3.19万座，大中型拱棚1.28万亩，日光温室0.35万亩；发展马铃薯、枸杞、葡萄、中药材等特色种植21.68万亩；开展移民培训12.55万人次，实现务工就业11.85万人。
5、区域收入不平衡性相对减弱
“十二五”期间，尽管宁夏城乡居民收入、山区农民可支配收入差距继续呈现不平衡的态势，但区域不平衡性相对减弱。2010-2015年，宁夏城乡居民收入绝对差距从9967.9元扩大到16067.3元，沿黄灌区与中南部地区农民可支配收入绝对差距由2010年的2610.0元增至2015年4002.7元。但城乡收入比从2010年的2.94∶1下降到2015年的2.76∶1，灌区与山区收入比由1.72∶1降为1.59∶1，差距均呈现出相对缩小的态势。
6、生态移民迁出区生态修复状况良好
移民搬迁后，人为破坏生态坏境的行为明显减少，大大减轻了迁出区的生态环境压力，既巩固了退耕还林成果，又达到了恢复生态的目的，实现了脱贫致富与生态建设的“双赢”，促进了人与自然的和谐发展。通过实施固原和中部干旱带黄土丘陵地区坡耕地水土流失综合治理工程，在葫芦河、茹河、洪河流域和海原、同心、盐池南部划定水土流失重点治理区域，实施封禁养育，加快了植被恢复。实施海原、同心、灵武、盐池北部沙漠化治理工程，进一步完善和落实退牧还草政策，综合治理退化草原、恢复草地植被，有效遏制了生态环境的恶化。
2013年，宁夏回族自治区制定出台了对历次移民迁出区1272.1万亩土地进行生态修复和保护的意见，其中实施封禁保护自然修复879.7万亩，安排人工生态修复380.1万亩。对12.3万亩原水域、水利设施和道路进行保护并服务于生态修复。人工生态修复中，林业工程造林76万亩，经果林2.1万亩；草地建设与保护工程人工种草56万亩，补播改良244万亩。通过自然修复与人工治理相结合，全面加强生态移民迁出区生态建设与修复，切实改善了生态移民迁出区的生态环境质量。 （四）宁夏“十二五”生态移民取得的主要成效
1、大幅改善了贫困群众的生产生活条件
移民搬迁到近水、靠城、沿路的区域，安置区基础设施配套完善，安置区实现了“七通八有”，移民就近务工方便，饮水安全得到保障，子女享受到了良好教育，医疗设施基本齐全；移民居住集中，公共服务设施建设、运行成本降低，服务质量提高，人居环境极大改善。移民基本生产生活条件得到根本改变，为移民群众奠定了脱贫致富的基础。
2、切实促进了水土资源利用效率
在引扬黄灌溉区开发利用荒地安置生态移民，促进了引黄扬黄灌区的土地资源的合理开发和有效利用，实现了扶贫和开发“双赢”的目标，发挥了最大的投资效益。通過对所有生态移民村发展高效节水农业，采取喷灌、滴灌、小管出流等多种高效节水模式，经济效益明显提高，使有限的水资源得到了充分利用。
3、特色产业发展初具规模
为促进生态移民增收致富，各县区采取多种措施，大力支持移民培育发展设施种养业、节水农业，引导移民走优质、高产、高效的现代农业路子，彻底改变了移民群众广种薄收、靠天吃饭的传统农业发展方式。同时，加大剩余劳动力转移就业力度，引导移民从事劳务输出、商贸流通、交通运输等服务业，拓宽了移民致富渠道。
4、社会管理明显加强
各移民安置县（区）把加强移民新村社会管理放在重要位置，统筹推进，着力解决社会管理滞后问题。各迁入地都建立健全了移民新村基层各类组织和“两委”班子，配备得力村干部，落实各项制度，加强移民新村社会管理，和谐稳定的移民新村正在形成。
宁夏生态移民搬迁存在的主要问题
（一）自然条件恶劣仍是制约脱贫摘帽的主要因素
宁夏中南部地区是我国西北内陆生态环境最为脆弱、贫困人口最为集中的地区之一，自然条件恶劣、生态环境脆弱、经济发展滞后，是“苦甲天下”的山穷地瘠、人民生活贫苦之地，加上是回族聚居地，长期以来人口自然增长率高，人均资源占有量极少，人口严重超载，对资源、环境压力过大。目前，宁夏贫困人口集中分布在中南部自然条件恶劣、产业基础薄弱、教育科技以及其他各方面社会化程度低、各种疾病频发的区域，相对贫困程度深，脱贫难度大，自然条件恶劣仍是今后制约贫困县区脱贫摘帽的主要因素。
（二）脱贫摘帽任务艰巨而复杂
总体上宁夏贫困人口分布面广，分布地区自然条件差，贫困原因多样，贫困户的分布趋势越来越零散，越来越偏僻，越来越向老年人口、残疾人口、文化水平低、劳动技能低以及多人口大家庭集中，这些弱势群体，脱贫难度大，而且已经解决温饱的人口也是低水平的温饱，极不稳定，一旦遇灾遇病，往往会迅速返贫，脱贫摘帽任务艰巨而复杂。
（三）基础设施瓶颈仍然存在
从宁夏9个贫困县区的具体情况来看，农村道路、人畜饮水、电网等基础设施薄弱，农田基础设施建设、农村危房改造任务艰巨，影响贫困地区群众的生产生活。贫困地区水资源总量不足，区域资源性、工程性缺水严重，水资源量少质差，干旱少雨仍然是制约中南部地区经济发展的瓶颈。宁夏省际大通道尚未形成，对外交通联系尚不便捷，综合交通运输水平较低，贫困地区农民行路难问题还未彻底解决。
（四）现有移民区增效扩容能力不足
生态移民有利于恢复南部山区的生态环境，但人口集中、土地开发和水资源消耗都会对移入区产生重大的影响。北部川区与红寺堡部分移民集中安置区经过几年建设与发展，土地资源的开发已接近极限，生态环境和水资源的问题已经逐渐显现，成为制约移民可持续发展的重要因素。有研究表明：在移民区已经开始出现土地退化的现象，一些地方因引水灌溉而出现土地盐碱化，也有一些地方因土地开垦而出现土地沙漠化。继续向这些移民点大规模人口迁移不太现实。
（五）北部川区可供大规模集中安置土地匮乏
宁夏移民安置包括开发土地集中安置、适度集中就近安置、因地制宜插花安置、劳务移民无地安置和特殊人群安置等，其中集中安置是早期宁夏生态移民重要的安置方式。“十二五”期间的集中安置点大多集中在北部川区，这些集中安置区大多原来是沙丘地或者其他荒地，土地贫瘠，可供开发的宜农荒地数量不足，目前继续开发的潜力不大。同时，北部地区的农业发展主要依靠黄河的水资源，未来沿黄经济区工业的迅速发展和城镇发展必然要减少农业用水，依靠黄河水资源的生态移民将会受到经济发展带来的水资源不足的限制。未来利用黄河水资源大规模开发土地集中安置的可能性不大。
（六）大规模、跨区域集中安置的管理问题凸显
在移民的管理上，由于移民管理政策没有很好衔接，土地的补偿、拆迁前房屋折算价格及户籍管理的档案信息不全，出现了两地共同管理移民区的问题；低保政策、养老政策、民政救助政策等社会保障问题突出；计划生育等问题凸显，造成了移民区管理不适应发展和移民需求等问题，矛盾突出。政府对移民制定了统一的操作模式，包括住房、耕地分配和各项补助标准，但移民的需求是多样的，各个家庭的条件不同，因而呈现出多样化的需求，统一的标准无法满足移民的多样性需求。
（七）劳务移民存在的问题比较突出
劳务移民离开土地与城市化、工业化融合，企业对农民素质、劳动技能等要求很高。而南部山区的劳务移民普遍文化程度低，劳动技能差，就业门路窄，绝大多数劳务移民只能从事体力型工作，长期稳定的转移就业能力弱。目前劳务移民群体已出现了就业稳定性差；文化程度普遍偏低；职业技能等级低；对无土安置认同性差；土地管理制度、公共服务政策接续、移民住房产权办理等政策不完善；移民工程建设资金缺口大等问题，使劳务移民与用工企业、地方政府之间存在矛盾。这些制约了劳务移民的搬迁定居与融入城市。
（八）生态移民中的遗留问题
宁夏“十二五”生态移民的特点是政府主导，但生态移民工作中政府做得太多，包揽了一切，缺乏市场机制，缺乏调动农户的积极因素。“十二五”生态移民中的主要遗留问题，一是无土安置移民模式是遗留人口的主体，无土安置移民没有土地，生活来源仅有外出务工，致使这些移民不愿搬迁。二是移民迁出去产生三类遗留户，包括政策限制的遗留户、生活无奈的遗留户和比较后不愿搬迁的遗留户。三是移民技能培训效果欠佳，培训注重场次和人数，纸质材料完善，但培训实质效果不佳。四是移民处于结构性贫困，生态移民仅仅依靠传统农业无法大幅度增加收入，外出务工没有基本的社会保险并受经济增速、务工者技能和身体条件等影响，收入来源微薄。五是土地流转收益得不到保障，在一些生态移民迁入地土地已经流转，但没有具体土地位置的农户，土地流转补偿机制难以落实。 宁夏“十三五”生态移民的政策建议
“十三五”期间，统筹推进移民住房、基础设施和公共服务设施建设、技能培训、产业培育等工作。到2018年完成82060人20549户易地扶贫搬迁任务，其中：建档立卡贫困人口80004人19980户，非建档立卡人口2056人569户，移民安置区基本公共服务达到贫困村脱贫标准。到2020年，生态移民生产生活条件得到明显改善，移民收入接近宁夏农民收入平均水平。
（一）进一步争取国家政策支持
宁夏实现贫困县区整体脱贫摘帽，是在国家和自治区两级强力支持下实现的，是国家财政资金支持和各项政策扶持的结果，是一种初步的、不稳定的脱贫形态，如果资金支持和政策扶持一旦松懈，极易陷进再度整体贫困的怪圈。在宁夏9个贫困县区整体脱贫摘帽的同时，中央和自治区各项资金支持和政策扶持不能减弱，只能加强，必须大力争取国家扶贫资金、各项财政资金以及相关政策，并在现有基础上加大扶持力度，巩固现有扶贫成果。
（二）创新移民安置区基础设施建设
积极协调财政、扶贫、民政、交通、农业、教育以及卫生等部门机构，将脱贫摘帽与国家退耕还林还草、扶贫开发、少生快富以及美丽乡村建设、农村道路等项目有效结合，整合各种资源，共同加大投入力度，努力改善贫困县区人居环境，拓宽贫困人口的生产和发展空间，为贫困地区发展能力的改善提升提供现实保障。
1、加强移民安置区基础设施建设
加强农田水利和配套设施建设，大力实施土地整理、灌溉节水改造、农业综合开发和盐渍化耕地改造、排水设施改造、节水灌溉示范区等重大项目，把生态移民新村建设成为现代高效节水农业示范区。加强节水作物和节水品种，实施种子工程和畜禽良种工程、农牧业科技人员入户。加强农产品市场体系、农业科技服务体系、农村信息体系和农机社会化服务体系建设。
2、创新移民安置区建设模式
在易地搬迁移民安置区选址建设中，应坚持科学合理、功能完善、特色鲜明的原则，根据新农村建设要求和移民群众生产生活实际，不断创新，打破单一的兵营式建设模式。采取形式多样的田园风格的布局结构，实施绿化、亮化、美化工程，既体现完善设施建设、方便生产生活的功能，又创造美观、舒适的外部环境。川区形成“村在林中、林在村中”，山区形成“依山傍水、错落有致”的现代化美丽农村建设格局，创造优良生态的居住环境。切忌简单划一，削山造区、赶农民上楼等行为。
3、统一规划建设移民住宅
在移民安置区住宅建设中，应合理安排住宅建设用地和庭院经济用地，因地制宜、统一规划、统一设计、统一建设。移民安置区每户住宅建设和庭院经济用地面积应结合当地实际，保证在200平方米以上（西部地区农民现有住宅加庭院一般都在200平方米以上），在保证国家规划补贴统建住房的基础上，预留出农户自主扩建住房用地和庭院经济发展用地，确保移民“搬得出”的基本居住和生活条件。这方面宁夏的经验值得借鋚。如宁夏中卫市沙坡头区龙湖生态移民安置区，采用差异化住房建设模式，根据移民家庭人口多少和自身要求，在每户54平方米统建房的基础上，增加了77.5平方米和98平方米两种户型，超出统建房面积的建设费用由农户自筹解决，并与农户签订了代建合同，有效解决了“一户多人”“多代多人”大家庭的居住需求，受到了移民群众的拥护与赞誉，为加强社会管理打下了良好的群众基础。
4、配套建设公共服务设施
在移民安置区建设中，坚持移民住房与公共服务设施、生态绿化同步配套建设的原则，按照“七通八有”即通水、通电、通路、通邮、通公交、通广播电视、通电话；有学校、有医疗服务站、有文化广场、有农家超市、有村级活动场所、有劳动就业服务中心、有环保设施、有新能源的标准建设，将道路、学校、幼儿园、卫生室、社区（村民）服务中心、村部、健身广场、商业区、农贸市场、汽车招呼站等公用设施建设纳入移民安置区建设总体规划，同步建设，保障移民群众入住后上学有学校、看病有医院、购物有商店、交易有市场、出行有公交、办事有人管的基本社会需求。
5、合理规划建设丧葬公墓墓地
在易地搬迁移民工程中，容易出现重视生活、生产，忽略丧葬安排的问题。亡有所葬，是社会管理的重要内容，也是移民群众的现实需求，但各移民安置区在建设的过程中，容易忽略公用墓地的规划建设，直接影响到移民群众亡故后的安葬，成为一个值得关注的现实问题。各地应在移民安置区合理规划建设适度规模丧葬公墓区，及时解决移民群众亡故者的安葬。
（三）创新產业发展模式
1、积极发展特色产业
产业兴，民心稳。在移民搬迁中，应坚持发展特色产业与劳动力转移就业同步规划，加强土地开发利用和就业安置，着力培育特色农产品种植、畜牧养殖、劳务增收等产业，因地制宜、多业并举，创造多种产业发展模式，为稳定解决移民群众的基本生活和加强社会管理奠定坚实的物质基础。依托各类农业示范区，以农产品加工物流园等园区为载体，以提升辐射带动能力为核心，采取政策扶持、示范带动、技术服务等措施，大力培育发展设施农业、节水种植、高效养殖等特色产业，形成龙头带基地、基地联移民、经纪人促流通的模式，增加农民经营性收入。一是加大财政扶持力度。要多渠道增加对生态移民发展后续产业的资金扶持，对地区经济发展带动作用明显的重点龙头企业适当给予投资补助。建立健全金融信贷体系。金融机构要支持后续产业发展，扩大贷款规模，扶贫贴息贷款要向后续产业的发展倾斜；同时加大对生态移民的生产性投入。二是完善和落实税收优惠政策。切实贯彻落实有关扶持生态移民后续产业发展的税收优惠政策，同时针对移民安置区的特殊性，尽快制定新的税收优惠政策。三是建立健全产业技术支持体系。围绕特色优势产业，推行土地流转经营和托管经营模式，积极扶持培育以特色种养、劳务输出为主的移民产业；鼓励企业参与后续产业产业化经营，并享有相关优惠政策。引进一批有实力的企业，扶持培育一批示范带动能力强的合作组织，建立移民与涉农企业共同发展的利益机制，加快移民后续产业发展步伐。 2、大力发展劳务产业
坚持县内转移与县外输出相结合、季节性转移与长期转移相结合、组织转移与自发转移相结合的形式，实行政府引导、部门主抓、中介搭桥、能人带动的新机制，优化贫困县区劳务移民务工环境，引导贫困县区农民向沿黄经济区、重点城镇、工业园区、产业基地等经济优势区域就业转移。实现收入来源由农业向二三产业的转变。
根据市场多元化需求，积极探索开辟多种培训模式，改进培训手段，整合就业、扶贫、科技等各类培训项目和培训资源，实施培训援助工程。围绕现代农业、养殖业等特色优势产业，大力开展专项技术培训和现场示范指导，不断提升农民依靠科技致富的能力，不断增强农民的就业技能；积极开展区域劳务合作，千方百计拓宽务工渠道。整合企业和职业技术学校培训资源，采取定就业去向、定培训学校、定培训人员、取得执业资格证书，推荐就业模式，着力提高贫困县区农民就业创业能力，实行带薪培训，实现培训、就业、稳定一体化。积极探索开辟多种教育培训模式，加大对贫困县区农民中长期技能培训，提升综合素质。制定政策鼓励企业办职业培训机构，对于安置劳务移民企业新建、改建培训机构给予政策和资金支持。加强就业信息服务工作，鼓励发展劳务中介服务组织，建立劳动力档案，加强和企业的联系沟通，加强转移就业对接。加强劳务机构品牌培育和推介，建设一批就业基地，促进劳动力转移就业。
（四）扎实做好社会管理工作
移民来到新村，有许多的不适应，社会融入难度大，社区管理任务难巨。如果仅重视工程建设，忽视社会管理工作，基层组织建设、土地分配、宗教以及治安等管理工作没有及时跟进，便会出现一手硬一手软的现象，导致新村社会管理混乱。
一是应建立和完善管理制度，明确移民新村规划建设、产业培育、教育培训、环境卫生、土地房屋确权登记、社会管理等方面的政策措施。制定相应的配套管理制度，为加强移民安置区各项社会管理工作，实现规范管理、依法管理提供制度依据。
二是应加强基层组织建设。移民安置区在移民搬迁入住移民新村时，应及时组织成立移民新村党支部和村委会，委派得力的干部担任移民村党支部第一书记，通过下派干部挂职、个人自荐、移民推荐、民主选举等方式，配齐配强村“两委”班子，成立村民代表联防治安队、妇女创业互助组织等，建立移民自我发展、自我完善、自我管理机制，结合原村委干部参与和支持移民新村社会管理。应派出移民督导组和驻村工作组，指导、协调和帮助基层开展生态移民各项工作，加强移民管理和服务，妥善解决各类矛盾纠纷，营造社会稳定、人心安定的良好局面。
三是应开展高效便捷的社会服务。移民村应设立社区服务中心，采用“一站式”服务模式，按照“户随人走”原则，及时办理移民户籍、养老、医保、低保等社会关系结转手续，依法办理土地承包、土地流转、奶牛托管合同和土地、房屋产权证等，及时为移民提供社会公共服务。同时，移民村应建立医疗卫生服务室、计生工作站、文化活动室等，开展相应工作，方便移民群众生活。
四是应加强法制宣传教育。移民迁入县（区、市）应把有关移民搬迁安置工作的法规、政策纳入普法规划，引导移民正确理解和把握移民法规、政策，依法维权、依法表达利益诉求，提高法治化管理水平，确保移民新村和谐稳定。
五是应开展平安创建活动。在移民安置区应注重完善社会防控体系建设，建立矛盾纠纷预警机制、应急处置机制、分流调处机制、检查考核机制，在移民村建立相对稳定、能力素质较强、群众认可的调解员队伍，采用“网格化”管理措施，扎实开展“平安移民社区”、“依法治理示范村”创建活动，切实维护移民村社会稳定。
（五）创新移民管理政策
1、加强户籍管理
为避免移民户籍管理方面容易出现的问题，如迁出县提供户籍资料不全。超生人员未入户、一户多家无法安置、户籍信息与迁移人员本人实际信息不符等问题，导致部分移民户籍迁转难以办理，影响土地分配、社保关系转移接续；户籍信息迁转慢。有些移民村移民户籍信息迁转周期较长，导致移民群众的农村合作医疗、扶贫帮困救助、大学生、高中生就学援助等问题一时无法解决；劳务移民户籍核转周期过长，导致搬迁后不仅不能及时享受当地的社保、医保等优惠政策，也给移民在办理就学、贷款、证照等方面带来困难；重户现象较多。过去搬迁至各移民区的农户，已在迁入区办理了入户手续，但由于各种原因导致原户籍地户籍未核销，又列为新的移民搬迁户，重复享受移民搬迁政策，造成户在人不在的现象。户籍迁转和管理中存在的各种问题，源头主要在遷出地。因此，应责成生态移民迁出地各级户籍管理机构，认真核查搬迁农户的户籍信息，超生子女未入户的应给予相关处理并入户，户籍信息不完整或错误的应及时完善或给予纠正，重户的应核实注销，并坚持先办理迁户手续、后搬迁的原则，做到户籍信息准确无误、人随户走，缩短户籍迁转和社保关系接转周期。
2、系统出台移民社会管理政策
为避免移民搬迁户社会管理出现“两张皮”现象，如已搬迁的生态移民户籍关系虽已转移到迁入地，但他们的低保、养老保险、退耕还林、粮食直补等关系仍在原迁出乡镇，导致移民群众两头跑，即增加了农民的非正常支出，又增加了社会管理工作难度，导致社会管理的“两张皮”现象。 同时，随着搬迁移民的定居，在新的移民村是否享受国家和各省有关优惠政策应该明确。如移民搬迁后中小学生的营养午餐是否享受、村级互助资金是否继续发展、对口帮扶单位是否继续帮扶等问题政策规定如不明确，便会出现各地执行政策不统一的现象。移民搬迁后，随着户籍迁转，应将在原居住地所享受的低保、养老保险、医疗保险、退耕还林、粮食直补等关系及时转移到迁入地，在迁入地享受相关政策待遇并与迁入地相关政策接轨，消除社会管理中的两张皮现象。移民群众是一个非常脆弱的群体， 政府应充分考虑移民群众搬迁后脱贫过程较长的现状，明确规定移民原享受的扶贫、营养午餐、村级互助资金等政策继续享受一定年限后与迁入地居民同等对待，这对保持移民安置区社会和谐稳定具有重大的现实意义。 3、协调解决公共事业人员短缺问题
以往的经验表明，移民新村容易出现社区管理和公共事业人员短缺的问题。随着易地搬迁移民工作的深入推进，移民安置区搬迁了大批移民群众，就学、就医、社会管理需求大增，需要大批的中小学校教师、医疗服务人员和社会管理人员，但如果原迁出地的中小学教师、医务人员和社会管理人员未纳入随迁计划，人员编制也未做相应调整，便易造成迁入地社会管理、公共服务人员紧缺，有学校缺教师、有医院缺大夫、有机构缺人员的现象将会出现，成为制约迁入地移民村社会管理和社会事业发展的严重问题。针对移民安置区中小学校、医院、社会管理机构人员短缺的现状，应出台相关政策，通过调整迁出迁入县（区、市）公共事业单位人员编制，采取迁出地公共事业人员随迁、迁入地公共事业人员调剂、聘用特岗人员等办法加以解决。同时，随同移民一同搬迁的教师、医务人员、社会管理人员是双职工家庭或家属是城镇户籍的，给予廉租房或单位周转房安置，家属是农村户籍的应按移民安置条件给予安置，切实解决公共事业单位人员短缺问题。
（六）合理设置农村社区管理规模
适当地扩大农村社区建设规模，既有利于道路、农田水利等基礎设施建设，又有利于公共服务设施发挥规模效益。但是，农村社区管理规模并不是越大越好，而是要适度。目前，全国发达地区农村较常见的管理规模是每村3000人左右，而宁夏移民安置区有的移民村管理规模达到万人以上，给社区管理造成较大的难度。各地应从便于加强社区管理、方便移民群众满足公共需求的方面考虑，在移民新村合理设置村级组织社区管理规模，就目前条件而言，村级组织社区管理规模以3000-5000人为宜。
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作者简介
李文庆 宁夏社会科学院农村经济研究所所长、研究员