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【摘要】经过10多年的论争，我国学前教育事业发展战略终于确定了“政府主导”的原则。从财政投入制度设计来说，在明确了“政府主导”的原则后，还需要考虑如何有效履行政府主导的责任，具体来说，就是考虑为谁提供、提供什么服务以及通过什么方式提供服务的问题。在现有体制下，忽视这些问题可能会产生“挤出效应”。因此，在贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》确定的“政府主导”原则时，要注意防止“挤出效应”。
【关键词】政府主导；财政投入制度；挤出效应；《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》
【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】 1004-4604(2010)10-0011-04
2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)正式颁布，在这份长达22章的《教育规划纲要》中，学前教育被单列一章加以深入阐述，这在政府文件中是史无前例的。在第三章第六条“明确政府职责”中，《教育规划纲要》明确提出要“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。
学前教育事业发展确定了“政府主导”的原则.这在很大程度上体现了教育发展顺应民众需要的政策方向。然而，要将《教育规划纲要》确定的事业发展目标转化为各级政府的行动方案，还需要在《教育规划纲要》提出的“政府主导”原则的基础上，提出具体的行动标准，以指导各级政府的财政投入行为，以确保政府增加的投人会产生应有的效果，满足民众对学前教育的迫切需要。实际上.教育战略中具体行动标准的缺乏一直是我国行政管理仍处于粗放阶段的典型表现，由此带来的良好愿望往往产生人们“不愿看到的后果”的现象应该在这次贯彻落实《教育规划纲要》之初就引起有关方面的充分警惕。
一、“政府主导”与财政投入的“完整路线图”
今年引起民众广泛不满的入园难问题实质上是我国从单位福利制向社会福利制转变过程中，政府通过国有企业投资学前教育的渠道被“堵塞”后，在新的社会化福利制度尚未建立时出现的问题。这是典型的转型问题。在转型过程中，政府的部分投资渠道被市场力量所占领，形成了今天公办、民办并举的局面。曾经在一段时间里，由于社会福利转型的艰巨性，部分决策者开始对学前教育是否应以政府投入为主产生了怀疑。所幸，《教育规划纲要》明确提出了“政府主导”，强调政府应该在学前教育事业发展中发挥主要作用。
应该说，在政府财政投入的四个基本问题中，最难通过的就是“为什么应该由政府财政投资”这个规范性问题了，它必须以社会共识为基础。美国医疗制度改革之所以难，就是因为在美国这样一个“个人主义”和“市场崇拜”盛行的国家，广泛覆盖的医疗制度很难达成社会共识。目前，在《教育规划纲要》的推动下，在全国教育工作会议的影响下，我国各地方政府纷纷表示要加大对学前教育的投入，这是一个非常可贵的政策成就。然而，政策共识的达成只意味着回答了政府财政投入的四个基本问题中的一个，即使该问题至关重要。另外三个问题如果解决不好，同样会影响学前教育事业的顺利发展。这三个问题分别是为谁提供，提供什么服务，以什么方式提供服务。四个基本问题合在一起，才构成了实现“政府主导”的财政投入“完整路线图”。
要实现“政府主导”的办园体制，无疑需要加大公共财政投入，这就需要考虑公共财政的设计框架。然而，《教育规划纲要》本身并没有提供公共财政完整的设计框架，对公共财政投入的优先顺序、提供什么类型的学前教育服务以及通过什么方式提供投入等问题也没有进一步深入阐释。如果只是单纯提出要实现“政府主导”，却没有对公共财政投入的技术问题作进一步探讨，那么，实现“政府主导”的路线图就是不清晰的。这种不清晰的路线图容易使得公共财政以不恰当的方式投给了错误的服务对象，提供了不适当的学前教育服务.从而导致公共财政的低效率。“挤出效应”就是低效率的一种表现。
二、“政府主导”与“挤出效应”
经济学家用“挤出效应”来描述市场中由于供给、需求的新增加而带来的部分资金从原有的预支中挤出而流入新的商品中的情况。用公共财政完整的设计框架来审视“政府主导”，我们发现如果不考虑公共财政完整的设计框架，“政府主导”将被现有体制捆绑，难以进行财政投入的方向性调整。而在现有的体制内，“政府主导”可能带来两种类型的“挤出效应”：一是在现有的体制内。由于公办幼儿园服务类型的偏差，政府大力追加公共财政对学前教育的投入。会对学前教育领域优质民间资本造成“挤出效应”；二是因为公办幼儿园服务对象的不准确定位，会带来对弱势群体学前教育服务需求的屏蔽，这是对弱势群体学前教育服务需求的“挤出效应”。
1.公办幼儿园主要为谁服务
虽然2008年我国学前教育市场中教育部门办幼儿园仅占全国幼儿园总数的20.5％，民办幼儿园所占比率高达62.2％，民办幼儿园已经成为学前教育服务供给的事实主体。但是与公办幼儿园、集体办幼儿园相比，民办幼儿园在两个方面处于明显劣势。
第一，家长普遍存在“公办情结”。由于历史的原因。我国现有的公办幼儿园往往占据行业的优势地位。目前，公办、民办幼儿园在服务类型等方面没有充分体现出差异，不能做到差异化经营。公办幼儿园和民办幼儿园为相同的群体服务，而公办幼儿园因为享受政府拨款，所以能够收费低廉，因此公办幼儿园成为整个社会趋之若鹜的对象也就不足为奇了。这种服务对象的“重合”在无形中强化了家长的“公办情结”。
第二，民办幼儿园缺乏监管。和公办幼儿园相比，民办幼儿园往往收费更高，同时又游离于教育部门监管之外，信息的不完全透明使家长无法判断民办幼儿园的实际办园水平。面对民办幼儿园的高收费及铺天盖地的宣传，家长本能地会产生怀疑：如此高的价格。教学质量怎样?教学条件如何?教育行政部门对民办幼儿园的管理缺位。更将民办幼儿园置于不利地位。
正因为如此，在落实《教育规划纲要》提出的建立“政府主导”的办园体制，以解决当前存在的“入园难”问题时，一定要将增加公办幼儿园数量与对学前教育市场进行结构性调整结合起来。简单来说，就是在加大公共财政投入，增加公办幼儿园供给量的同时，要保证新增加的公办幼儿园主要为满足中下收入者的学前教育需求服务。在这个过程中，政府部门要加强对学前教育财政投入方向的“瞄准”，防范公办幼儿园定位过高、过好等过度建设行为，因为这些行为会导致对民间资本的“挤出效应”。如果只是简单地提出“政府主导”，却不明确公办幼儿园的服务类型，那么增大对公办幼儿园投入的结果只能是公办幼儿园数量的不断增加以及软硬件设施的不断升级。不解决公共 投入应该为谁服务的问题，极有可能引起政府财政与民间资本的重复投资，造成对学前教育领域优质民间资本的“挤出效应”。
2.公办幼儿园应该提供什么水平的服务
公共财政的职能决定了公办幼儿园应当为城乡普通民众及弱势群体提供基准化的学前教育服务，而对学前教育的多元化需求则由民办幼儿园来满足。但事实上，公办幼儿园的服务对象多是政府机关、事业单位工作人员的子女，并且公办幼儿园往往是示范幼儿园，办学水平处于行业平均水准之上。
公办幼儿园的服务对象与服务类型的错位。容易导致“政府主导”所增加的公办幼儿园更多地是增加了高服务质量的公办幼儿园。毫无疑问，“政府主导”并不意味着放弃市场，在当前的财政能力下，我国无力实现全员免费的学前教育；而城市中学前教育的多层次需要也决定了政府只需要负责满足弱势群体及一般民众的学前教育需求。换句话说，即使要建立“政府主导”的办园体制，公办幼儿园仍然是稀缺的，在资源稀缺的情况下，这些高服务质量的公办幼儿园就会成为公众心目中的最优选择，竞争也由此变得激烈，往往更容易被那些拥有更多社会资源的人获得，而普通民众和弱势群体则很难获得进入公办幼儿园的机会，这就与公共财政投入学前教育的人群瞄准原则不相符合。另一方面，民办幼儿园往往价格不菲，质量也难以得到保障。普通民众与弱势群体难以承受高昂的价格。从这个意义上说，“政府主导”还会由于现有体制下公办幼儿园服务对象的错位带来对弱势群体学前教育服务需求的“挤出效应”。
公办幼儿园应该立足于提供基本服务。由于历史的原因，这一点在我国实现得并不好。增量部分如果不注意矫正原有公办幼儿园在服务定位上的错位，则会使公办幼儿园的服务更加偏离其应该瞄准的人群，这会给未来的体制改革带来更多的问题。《教育规划纲要》的出台搁置了对学前教育投入结构调整的讨论，也使得深圳的公办幼儿园转企的改革实践不了了之，但是，在落实《教育规划纲要》时如果没有对“政府主导”的服务基准和目标人群进行严格锁定，那么增加的投入很可能会使得财政投入的结构性问题越来越严重。
3.财政以什么方式投入学前教育
财政以什么方式投入学前教育的问题，属于公共管理方式改革的问题。如果上述两个问题解决了，这个问题不会涉及太多的讨论。不过需要指出的是，财政以什么方式投入对人口的地理分布状态有很大的依赖性。
从整体上看，财政投入方式不外乎直接提供、购买提供、补贴供给三种主要方式。在学前教育领域，就是政府直接举办公办幼儿园；政府购买民办幼儿园、公办幼儿园的服务，提供给中下水平收入人群，履行政府的投入职责；政府通过对特定人群发放专项补贴的方式；帮助他们接受学前教育。也就是说，政府建立公办幼儿园仅仅是一种被普遍使用的方式；政府按照一定的服务菜单，向民办幼儿园、公办幼儿园购买服务，提供给居住分散的农村儿童、因种种原因不能接受全日制学前教育的儿童，也是符合实际需要的投入方式。中国发展研究基金会在青海乐都县尝试的“走教式”幼儿教育模式就是购买服务的一种尝试。此外，学券式的补贴方式已经被许多学者多次讨论过，在此不再赘述。
三、如何防止“挤出效应”
毫无疑问，学前教育领域需要民间资本特别是优质民间资本的参与，这不仅能满足公众对学前教育的多元化需求，而且能够形成学前教育市场中公办幼儿园、民办幼儿园的均衡竞争。从而提高幼儿园的服务质量。而对城市中弱势群体学前教育服务需求的关注。也是政府公共财政需要实现的重要职能。因此，对“政府主导”可能带来的“挤出效应”，我们应防患于未然。
正如上文所述，两种不同类型“挤出效应”的存在，并非源于“政府主导”本身，而是在不考虑公共财政完整的设计框架情况下，现有体制对“政府主导”原则的捆绑与扭曲。换句话说，要真正实现“政府主导”，同时防止“挤出效应”，我们必须在确定“政府主导”的原则后。考虑公共财政设计的完整框架，制订出清晰的“政府主导”路线图。
首先，政府财政投入要有良好的“瞄准”机制，保证财政投入主要资助中下收入人群。因此，在县域范围内，政府要多向农村投入，多采取向乡镇中心幼儿园和民办幼儿园购买服务的方式，为村办幼儿园提供菜单式服务，而不仅仅是在原则上倡导乡镇中心幼儿园向农村幼儿园发挥辐射作用。否则，容易导致财政资金集中投向了乡镇中心幼儿园，却没有充分发挥乡镇中心幼儿园的辐射作用。另外，在不断城市化的背景下，村村办园不是现实而有效的选择。采用向乡镇中心幼儿园和民办幼儿园购买服务的方式，由这些幼儿园按照合同向农村儿童及其家长提供游戏、育儿、教育等服务，可能比每个村都办一个低水平的幼儿园要好得多。 其次，在城市，补贴供给和为特定人群购买服务的方式值得尝试。即使是政府直接提供学前教育服务，瞄准机制也是需要注意的重要环节，“两限房”区域、廉租房区域等应该成为政府投资兴办公办幼儿园的首选地区。
当前。我国的整个学前教育市场存在着公办、民办二分天下，城乡二元分化明显的情况。在农村，存在着人口分布分散，供给成本较高，监管困难的难题。因为举办幼儿园的固定成本较高，每年必须支出的刚性成本巨大，所以政府可以考虑通过向乡镇中心幼儿园和乡镇民办幼儿园购买服务的方式进行财政投入。在城市，学前教育需求的层次跨度大，高端需求与低端保障同时存在。这意味着在多层次的学前教育需求框架下，学前教育的供给应按照需求提供多样化服务，以达到学前教育市场的供需结构均衡。
经济学家一般认为。地方政府提供地方性公共产品，如教育，往往具有更高的效率。然而，地方财政追求局部利益的行动往往与中央财政的全局利益产生矛盾。为了更好地体现国家意志，客观上需要中央政府对地方政府进行有效的领导与调控。具体到学前教育领域，由于更多地考虑到教育公平的目标，因此中央政府应当确保教育投入以统一的标准提供给全国各地的人们。换句话说，政府财政的优先选择是基准化的学前教育服务，应当面向广大处境不利儿童。
在“政府主导”的办园体制基础上，理顺公办幼儿园的服务人群与服务类型，由公办幼儿园面向普通民众、弱势群体提供基准化的学前教育服务，将更好地起到公共财政干预社会发展的职能。与此同时。由于公办幼儿园只是提供基准化服务，多元化的学前教育需求将交由市场负责，这就能预防对弱势群体学前教育服务需求的“挤出效应”，也能让民办幼儿园更好地定位于满足多元化的学前教育需求，减轻公办幼儿园增多对学前教育领域优质民间资本的“挤出效应”。
【关键词】政府主导；财政投入制度；挤出效应；《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》
【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】 1004-4604(2010)10-0011-04
2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)正式颁布，在这份长达22章的《教育规划纲要》中，学前教育被单列一章加以深入阐述，这在政府文件中是史无前例的。在第三章第六条“明确政府职责”中，《教育规划纲要》明确提出要“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。
学前教育事业发展确定了“政府主导”的原则.这在很大程度上体现了教育发展顺应民众需要的政策方向。然而，要将《教育规划纲要》确定的事业发展目标转化为各级政府的行动方案，还需要在《教育规划纲要》提出的“政府主导”原则的基础上，提出具体的行动标准，以指导各级政府的财政投入行为，以确保政府增加的投人会产生应有的效果，满足民众对学前教育的迫切需要。实际上.教育战略中具体行动标准的缺乏一直是我国行政管理仍处于粗放阶段的典型表现，由此带来的良好愿望往往产生人们“不愿看到的后果”的现象应该在这次贯彻落实《教育规划纲要》之初就引起有关方面的充分警惕。
一、“政府主导”与财政投入的“完整路线图”
今年引起民众广泛不满的入园难问题实质上是我国从单位福利制向社会福利制转变过程中，政府通过国有企业投资学前教育的渠道被“堵塞”后，在新的社会化福利制度尚未建立时出现的问题。这是典型的转型问题。在转型过程中，政府的部分投资渠道被市场力量所占领，形成了今天公办、民办并举的局面。曾经在一段时间里，由于社会福利转型的艰巨性，部分决策者开始对学前教育是否应以政府投入为主产生了怀疑。所幸，《教育规划纲要》明确提出了“政府主导”，强调政府应该在学前教育事业发展中发挥主要作用。
应该说，在政府财政投入的四个基本问题中，最难通过的就是“为什么应该由政府财政投资”这个规范性问题了，它必须以社会共识为基础。美国医疗制度改革之所以难，就是因为在美国这样一个“个人主义”和“市场崇拜”盛行的国家，广泛覆盖的医疗制度很难达成社会共识。目前，在《教育规划纲要》的推动下，在全国教育工作会议的影响下，我国各地方政府纷纷表示要加大对学前教育的投入，这是一个非常可贵的政策成就。然而，政策共识的达成只意味着回答了政府财政投入的四个基本问题中的一个，即使该问题至关重要。另外三个问题如果解决不好，同样会影响学前教育事业的顺利发展。这三个问题分别是为谁提供，提供什么服务，以什么方式提供服务。四个基本问题合在一起，才构成了实现“政府主导”的财政投入“完整路线图”。
要实现“政府主导”的办园体制，无疑需要加大公共财政投入，这就需要考虑公共财政的设计框架。然而，《教育规划纲要》本身并没有提供公共财政完整的设计框架，对公共财政投入的优先顺序、提供什么类型的学前教育服务以及通过什么方式提供投入等问题也没有进一步深入阐释。如果只是单纯提出要实现“政府主导”，却没有对公共财政投入的技术问题作进一步探讨，那么，实现“政府主导”的路线图就是不清晰的。这种不清晰的路线图容易使得公共财政以不恰当的方式投给了错误的服务对象，提供了不适当的学前教育服务.从而导致公共财政的低效率。“挤出效应”就是低效率的一种表现。
二、“政府主导”与“挤出效应”
经济学家用“挤出效应”来描述市场中由于供给、需求的新增加而带来的部分资金从原有的预支中挤出而流入新的商品中的情况。用公共财政完整的设计框架来审视“政府主导”，我们发现如果不考虑公共财政完整的设计框架，“政府主导”将被现有体制捆绑，难以进行财政投入的方向性调整。而在现有的体制内，“政府主导”可能带来两种类型的“挤出效应”：一是在现有的体制内。由于公办幼儿园服务类型的偏差，政府大力追加公共财政对学前教育的投入。会对学前教育领域优质民间资本造成“挤出效应”；二是因为公办幼儿园服务对象的不准确定位，会带来对弱势群体学前教育服务需求的屏蔽，这是对弱势群体学前教育服务需求的“挤出效应”。
1.公办幼儿园主要为谁服务
虽然2008年我国学前教育市场中教育部门办幼儿园仅占全国幼儿园总数的20.5％，民办幼儿园所占比率高达62.2％，民办幼儿园已经成为学前教育服务供给的事实主体。但是与公办幼儿园、集体办幼儿园相比，民办幼儿园在两个方面处于明显劣势。
第一，家长普遍存在“公办情结”。由于历史的原因。我国现有的公办幼儿园往往占据行业的优势地位。目前，公办、民办幼儿园在服务类型等方面没有充分体现出差异，不能做到差异化经营。公办幼儿园和民办幼儿园为相同的群体服务，而公办幼儿园因为享受政府拨款，所以能够收费低廉，因此公办幼儿园成为整个社会趋之若鹜的对象也就不足为奇了。这种服务对象的“重合”在无形中强化了家长的“公办情结”。
第二，民办幼儿园缺乏监管。和公办幼儿园相比，民办幼儿园往往收费更高，同时又游离于教育部门监管之外，信息的不完全透明使家长无法判断民办幼儿园的实际办园水平。面对民办幼儿园的高收费及铺天盖地的宣传，家长本能地会产生怀疑：如此高的价格。教学质量怎样?教学条件如何?教育行政部门对民办幼儿园的管理缺位。更将民办幼儿园置于不利地位。
正因为如此，在落实《教育规划纲要》提出的建立“政府主导”的办园体制，以解决当前存在的“入园难”问题时，一定要将增加公办幼儿园数量与对学前教育市场进行结构性调整结合起来。简单来说，就是在加大公共财政投入，增加公办幼儿园供给量的同时，要保证新增加的公办幼儿园主要为满足中下收入者的学前教育需求服务。在这个过程中，政府部门要加强对学前教育财政投入方向的“瞄准”，防范公办幼儿园定位过高、过好等过度建设行为，因为这些行为会导致对民间资本的“挤出效应”。如果只是简单地提出“政府主导”，却不明确公办幼儿园的服务类型，那么增大对公办幼儿园投入的结果只能是公办幼儿园数量的不断增加以及软硬件设施的不断升级。不解决公共 投入应该为谁服务的问题，极有可能引起政府财政与民间资本的重复投资，造成对学前教育领域优质民间资本的“挤出效应”。
2.公办幼儿园应该提供什么水平的服务
公共财政的职能决定了公办幼儿园应当为城乡普通民众及弱势群体提供基准化的学前教育服务，而对学前教育的多元化需求则由民办幼儿园来满足。但事实上，公办幼儿园的服务对象多是政府机关、事业单位工作人员的子女，并且公办幼儿园往往是示范幼儿园，办学水平处于行业平均水准之上。
公办幼儿园的服务对象与服务类型的错位。容易导致“政府主导”所增加的公办幼儿园更多地是增加了高服务质量的公办幼儿园。毫无疑问，“政府主导”并不意味着放弃市场，在当前的财政能力下，我国无力实现全员免费的学前教育；而城市中学前教育的多层次需要也决定了政府只需要负责满足弱势群体及一般民众的学前教育需求。换句话说，即使要建立“政府主导”的办园体制，公办幼儿园仍然是稀缺的，在资源稀缺的情况下，这些高服务质量的公办幼儿园就会成为公众心目中的最优选择，竞争也由此变得激烈，往往更容易被那些拥有更多社会资源的人获得，而普通民众和弱势群体则很难获得进入公办幼儿园的机会，这就与公共财政投入学前教育的人群瞄准原则不相符合。另一方面，民办幼儿园往往价格不菲，质量也难以得到保障。普通民众与弱势群体难以承受高昂的价格。从这个意义上说，“政府主导”还会由于现有体制下公办幼儿园服务对象的错位带来对弱势群体学前教育服务需求的“挤出效应”。
公办幼儿园应该立足于提供基本服务。由于历史的原因，这一点在我国实现得并不好。增量部分如果不注意矫正原有公办幼儿园在服务定位上的错位，则会使公办幼儿园的服务更加偏离其应该瞄准的人群，这会给未来的体制改革带来更多的问题。《教育规划纲要》的出台搁置了对学前教育投入结构调整的讨论，也使得深圳的公办幼儿园转企的改革实践不了了之，但是，在落实《教育规划纲要》时如果没有对“政府主导”的服务基准和目标人群进行严格锁定，那么增加的投入很可能会使得财政投入的结构性问题越来越严重。
3.财政以什么方式投入学前教育
财政以什么方式投入学前教育的问题，属于公共管理方式改革的问题。如果上述两个问题解决了，这个问题不会涉及太多的讨论。不过需要指出的是，财政以什么方式投入对人口的地理分布状态有很大的依赖性。
从整体上看，财政投入方式不外乎直接提供、购买提供、补贴供给三种主要方式。在学前教育领域，就是政府直接举办公办幼儿园；政府购买民办幼儿园、公办幼儿园的服务，提供给中下水平收入人群，履行政府的投入职责；政府通过对特定人群发放专项补贴的方式；帮助他们接受学前教育。也就是说，政府建立公办幼儿园仅仅是一种被普遍使用的方式；政府按照一定的服务菜单，向民办幼儿园、公办幼儿园购买服务，提供给居住分散的农村儿童、因种种原因不能接受全日制学前教育的儿童，也是符合实际需要的投入方式。中国发展研究基金会在青海乐都县尝试的“走教式”幼儿教育模式就是购买服务的一种尝试。此外，学券式的补贴方式已经被许多学者多次讨论过，在此不再赘述。
三、如何防止“挤出效应”
毫无疑问，学前教育领域需要民间资本特别是优质民间资本的参与，这不仅能满足公众对学前教育的多元化需求，而且能够形成学前教育市场中公办幼儿园、民办幼儿园的均衡竞争。从而提高幼儿园的服务质量。而对城市中弱势群体学前教育服务需求的关注。也是政府公共财政需要实现的重要职能。因此，对“政府主导”可能带来的“挤出效应”，我们应防患于未然。
正如上文所述，两种不同类型“挤出效应”的存在，并非源于“政府主导”本身，而是在不考虑公共财政完整的设计框架情况下，现有体制对“政府主导”原则的捆绑与扭曲。换句话说，要真正实现“政府主导”，同时防止“挤出效应”，我们必须在确定“政府主导”的原则后。考虑公共财政设计的完整框架，制订出清晰的“政府主导”路线图。
首先，政府财政投入要有良好的“瞄准”机制，保证财政投入主要资助中下收入人群。因此，在县域范围内，政府要多向农村投入，多采取向乡镇中心幼儿园和民办幼儿园购买服务的方式，为村办幼儿园提供菜单式服务，而不仅仅是在原则上倡导乡镇中心幼儿园向农村幼儿园发挥辐射作用。否则，容易导致财政资金集中投向了乡镇中心幼儿园，却没有充分发挥乡镇中心幼儿园的辐射作用。另外，在不断城市化的背景下，村村办园不是现实而有效的选择。采用向乡镇中心幼儿园和民办幼儿园购买服务的方式，由这些幼儿园按照合同向农村儿童及其家长提供游戏、育儿、教育等服务，可能比每个村都办一个低水平的幼儿园要好得多。 其次，在城市，补贴供给和为特定人群购买服务的方式值得尝试。即使是政府直接提供学前教育服务，瞄准机制也是需要注意的重要环节，“两限房”区域、廉租房区域等应该成为政府投资兴办公办幼儿园的首选地区。
当前。我国的整个学前教育市场存在着公办、民办二分天下，城乡二元分化明显的情况。在农村，存在着人口分布分散，供给成本较高，监管困难的难题。因为举办幼儿园的固定成本较高，每年必须支出的刚性成本巨大，所以政府可以考虑通过向乡镇中心幼儿园和乡镇民办幼儿园购买服务的方式进行财政投入。在城市，学前教育需求的层次跨度大，高端需求与低端保障同时存在。这意味着在多层次的学前教育需求框架下，学前教育的供给应按照需求提供多样化服务，以达到学前教育市场的供需结构均衡。
经济学家一般认为。地方政府提供地方性公共产品，如教育，往往具有更高的效率。然而，地方财政追求局部利益的行动往往与中央财政的全局利益产生矛盾。为了更好地体现国家意志，客观上需要中央政府对地方政府进行有效的领导与调控。具体到学前教育领域，由于更多地考虑到教育公平的目标，因此中央政府应当确保教育投入以统一的标准提供给全国各地的人们。换句话说，政府财政的优先选择是基准化的学前教育服务，应当面向广大处境不利儿童。
在“政府主导”的办园体制基础上，理顺公办幼儿园的服务人群与服务类型，由公办幼儿园面向普通民众、弱势群体提供基准化的学前教育服务，将更好地起到公共财政干预社会发展的职能。与此同时。由于公办幼儿园只是提供基准化服务，多元化的学前教育需求将交由市场负责，这就能预防对弱势群体学前教育服务需求的“挤出效应”，也能让民办幼儿园更好地定位于满足多元化的学前教育需求，减轻公办幼儿园增多对学前教育领域优质民间资本的“挤出效应”。