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摘 要 搭建好连接政府和农村居民的综合公共服务平台，提高基层服务管理能力是社会发展的必由之路，在国家政策多次指出要推进农村基层综合公共服务资源优化整合后，对河南省农村基层公共服务提供设施现状进行了摸底调研，在总结经验、分析问题的基础上，对基层公共服务相关情况进行初步思考，并提出相关建议。
关键词 农村；基层公共服务；调研分析；河南省
中图分类号：F127 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.14.026
2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中明确提出了“推进农村基层综合公共服务资源优化整合”。在此之前，国家发展改革委以《关于农村基层综合公共服务平台统筹发展的指导意见》（发改社会[2015]1481号）文件的方式统筹谋划了农村基层综合公共服务平台的发展目标、定位、作用、建设等相关问题，为我国基层农村社会发展的改革、公共服务供给的完善提出了新思路、谋划了新内容。为对搭建好连接政府和农村居民的综合公共服务平台、提高基层服务管理能力等相关问题提供意见建议。本文在对河南省农村公共服务基础设施建设情况进行调研的基础上，初步了解了河南省基层公共服务平台建设现状，由此也对基层公共服务相关情况进行了初步思考。
1 基层综合公共服务平台的内涵
按照国家相关文件的表述，农村基层综合公共服务平台是指主要在行政村配置的、为广大农村居民公共生活和社会治理提供服务的综合性场所，是保障农村居民就近就便享受公共服务和实现社会源头治理的重要载体。农村基层综合公共服务平台一般具备基本公共服务、社会治理、其他服务三类功能。
此次调研也是根据上述内涵包括的相关设施开展的，力图在此次摸底调查的基础上，推动现有基层公共服务设施通过资源优化组合的方式服务提质增效。
2 河南省农村基层公共服务平台的建设现状
通过调研可以看出，河南省在大力推进新型城镇化的同时，全省上下也着力推动新农村的建设，构建了相对完善的农村基本公共服务供给体系，逐步推进城乡公共服务均等化。河南省组织、科技、民政、司法、人社、农业、商务、文化、卫生计生、新闻广电出版、体育、妇联、供销社和邮政等系统均在农村基层组织过相关公共服务设施的建设。结合调研数据和统计年鉴，截至2014年底，共有行政村46 947个，全省已建有村卫生室50 721个、村计生室49 685个、村党员活动场所43 504个、农家书屋48 613个、人民调解组织设施46 981个、妇女之家26 924个、儿童之家10 333个、公共数字文化服务室21 963个、农民体育健身工程41 000个、警务室（报警点）13 777个、农村幸福院7 784个、农村综合服务社57 400个、村级农业信息服务点14 850个。涉及卫生计生、文化体育、就业社保、养老助残、妇儿关爱、组织建设、党员活动、综治警务、司法调解、邮政物流、电子商务、农业信息和供销服务等多个方面基本公共服务。
结合调研结果可以看出，在河南省目前各类公共服务设施中，村卫生计生室、党员活动室、农家书屋、农民体育健身工程、农村综合服务社（供销社）和人民调解组织等已基本实现基层农村全覆盖，部分服务设施数量超过行政村数量更加表明了基本公共服务设施供给体系目前已基本建立。可以说，目前农村基层公共服务设施逐步实现了量的保障和基本公共服务的需求。
3 有关做法和经验
近几年，河南省持续推动各项农村公共服务设施建设，在支持力度、服务内容、拓展职能等多方面形成了有特色的做法、积累了有益的经验。
3.1 突出全面普及，加大支持力度
在省委省政府正确指导下，省直各部门、各地政府对农村地区公共服务的供给高度重视，通过争取中央、省级财政资金，并吸引社会资金，多方筹措，通过发挥政府主导、社会参与相结合的方式，完善农村公共服务体系。通过加强基础设施建设、网络信息普及、公共服务提供者素质提高、农村居民接受度提升等多方面努力，基本实现了基本公共服务在农村的有效全覆盖，在农村公共服务的供给与接受方面打下了坚实基础。
3.2 围绕基本服务，做好兜底保障
通过调研看出，河南省农村基层公共服务基础设施建设取得了长足的发展，尤其是针对农业人口多、农村问题多样、农村基本公共服务需求大的情况，在公共服务供给方面着重保障了卫生计生、教育文化、妇儿关爱、体育设施、商业供销等“兜底”服务。
3.3 注重资源整合，拓宽服务职能
各地在推动各项公共服务设施建设的过程中，结合当地实际情况，已在一些方面探索出资源整合、拓宽服务职能的成功经验。例如，省妇联结合多单位力量打造了具有宣传教育、维权服务、活动组织的妇女之家；省供销社已建设了集农村生产服务、居民生活服务等功能于一体的村级综合服务社；省农业厅在推进农业信息服务、农业科技推广的同时，加大信息平台、服务机构建设，拓展了信息服务、党员教育等服务功能；商丘市柘城县采取村委会建设与村卫生室建设同步进行，整合土地与资金，推动公共服务功能的完善。
4 目前农村基层公共服务存在的问题和不足
河南省农村公共服务供给条件虽然明显改善，但仍不能满足日益增长和多样化的农村公共服务需求，存在资金不足、条块分割、人才缺乏、使用不充分等多方面问题，一定程度上影响了村级公共服务设施功能的发挥。
4.1 条块分割限制，整合成本高
已建成运营的农村公共服务设施分属不同部门，在管理上条块分割，服务效率不高，部分地方的农家书屋、公共数字文化服务和公共体育设施等公共服务设施，由于人才不足、群众积极性不高等原因，处于闲置状态。但若硬性整合也存在现有设施浪费、管理难度大、农村集体用地难以落实、需要加大投入等现实问题，如何充分发挥好现有设施的作用，是一个更为现实的问题。因此，如何组织各部门力量，统筹协调不同服务设施，是农村公共服务平台建设的重点问题。 4.2 农村问题频现，服务需求多
河南是典型的农业大省，农村在发展的过程中伴随着村庄空心化、“三留守”问题、扶贫问题等公共服务提供面临的问题，这些问题在偏远山区、贫困落后地区尤为突出，基本公共服务还未有效延伸和覆盖。但随着农村的不断发展，农村对互联网设施、科技技术、社区养老、妇儿之家等新型服务平台的需求也日益增长，这就造成了目前存量不足与需求多样之间亟需调和的矛盾。
4.3 人才队伍短缺，使用效率低
目前，在农村进行服务的工作人员多为当地农民，自身水平有限。同时，受到工资待遇低的因素影响，很难吸引年轻、高素质的工作人员到农村服务，导致基层公共服务水平难以提高。
4.4 市场缺乏活力，供给主体少
目前，在河南省农村公共服务平台建设的过程中，政府职能转变与发挥市场资源配置决定性作用不适应，市场体系和市场制度不完善，扩大社会力量参与、政府购买服务还因观念、管理、登记等方面原因举办艰难，基本公共服务提供主体和提供方式仍比较单一。尤其针对目前农村基层公共服务平台建设，由于农村设施存在盈利性相对小、布点相对分散、管理难度相对大等多方的问题，如何激活市场活力来推动农村基层公共服务平台的建设是亟待解决的。
5 启示和建议
通过调研我们看到，河南省作为农业大省，在促进新型城镇化和农业现代化的进程中，搭建好连接政府和基层农村的综合公共服务及社会治理平台，对全面建成小康社会具有重要意义。在已有服务设施的基础上，进一步加大整合资源力度，建设综合农村基层公共服务平台是一个好的路径，但也存在不小的困难，必须坚持政府引导、社会参与、公众支持，必须加强指导、结合实际、试点先行、循序推进。
5.1 加强公共服务平台建设的谋划和指导
推进综合公共服务平台建设不是一个部门的任务，建议政府牵头，各有关部门要加大统筹协调力度，在建设、管理、运营方面建立合作的长效机制，形成工作合力，并由省级政府指导市县政府制定具体实施方案，根据村级服务人口数量和服务内容，合理做好建设规划，整合现有设施资源，优化功能设置和空间布局，最大限度地满足群众需求。同时，在基层综合公共服务平台运行的过程中，也应建立政府负责制，加强对平台运行的监督与评估，以推动公共服务的供给更加有效。
5.2 多方筹措资金，建立多元投入渠道
通过统筹协调，整合新建项目的资金来源，能合并建设的尽量合并建设，并继续加大各级财政对农村公共服务的支持力度，保证及时建成运营。此外，拓宽融资渠道，积极探索社会资本提供农村公共服务的方式，鼓励民间团体、个人和组织建设公益性或营利性的养老院、卫生室、超市、健身场所等农村公共服务设施，并依托该设施开展其他公共服务，对政府应提供的基本公共服务，可采取购买服务的模式向村民提供。
5.3 加强基层公共服务人才队伍培养
硬件是基础，软件是保障。要继续实施“三支一扶”工程、大学生村官等政策，不断充实基层公共服务人才队伍新生力量，增强服务活力，提高服务效率；加强基层公共服务现有人员技能培训和业务指导，提高服务水平；提高服务基层特别是贫困地区的专业人员待遇，深化对口支援和帮扶，确保基层公共服务有人守、有人干。
5.4 挖掘成功经验，加大舆论宣传
深入挖掘已运行的农村基层综合公共服务平台的成功经验，分析总结符合实际的农村公共服务平台运行机制，并适时的推动试点先行，逐步推开。同时，加强舆论宣传，营造社会氛围，提升群众参与的积极性。
（责任编辑：刘昀）
关键词 农村；基层公共服务；调研分析；河南省
中图分类号：F127 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.14.026
2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中明确提出了“推进农村基层综合公共服务资源优化整合”。在此之前，国家发展改革委以《关于农村基层综合公共服务平台统筹发展的指导意见》（发改社会[2015]1481号）文件的方式统筹谋划了农村基层综合公共服务平台的发展目标、定位、作用、建设等相关问题，为我国基层农村社会发展的改革、公共服务供给的完善提出了新思路、谋划了新内容。为对搭建好连接政府和农村居民的综合公共服务平台、提高基层服务管理能力等相关问题提供意见建议。本文在对河南省农村公共服务基础设施建设情况进行调研的基础上，初步了解了河南省基层公共服务平台建设现状，由此也对基层公共服务相关情况进行了初步思考。
1 基层综合公共服务平台的内涵
按照国家相关文件的表述，农村基层综合公共服务平台是指主要在行政村配置的、为广大农村居民公共生活和社会治理提供服务的综合性场所，是保障农村居民就近就便享受公共服务和实现社会源头治理的重要载体。农村基层综合公共服务平台一般具备基本公共服务、社会治理、其他服务三类功能。
此次调研也是根据上述内涵包括的相关设施开展的，力图在此次摸底调查的基础上，推动现有基层公共服务设施通过资源优化组合的方式服务提质增效。
2 河南省农村基层公共服务平台的建设现状
通过调研可以看出，河南省在大力推进新型城镇化的同时，全省上下也着力推动新农村的建设，构建了相对完善的农村基本公共服务供给体系，逐步推进城乡公共服务均等化。河南省组织、科技、民政、司法、人社、农业、商务、文化、卫生计生、新闻广电出版、体育、妇联、供销社和邮政等系统均在农村基层组织过相关公共服务设施的建设。结合调研数据和统计年鉴，截至2014年底，共有行政村46 947个，全省已建有村卫生室50 721个、村计生室49 685个、村党员活动场所43 504个、农家书屋48 613个、人民调解组织设施46 981个、妇女之家26 924个、儿童之家10 333个、公共数字文化服务室21 963个、农民体育健身工程41 000个、警务室（报警点）13 777个、农村幸福院7 784个、农村综合服务社57 400个、村级农业信息服务点14 850个。涉及卫生计生、文化体育、就业社保、养老助残、妇儿关爱、组织建设、党员活动、综治警务、司法调解、邮政物流、电子商务、农业信息和供销服务等多个方面基本公共服务。
结合调研结果可以看出，在河南省目前各类公共服务设施中，村卫生计生室、党员活动室、农家书屋、农民体育健身工程、农村综合服务社（供销社）和人民调解组织等已基本实现基层农村全覆盖，部分服务设施数量超过行政村数量更加表明了基本公共服务设施供给体系目前已基本建立。可以说，目前农村基层公共服务设施逐步实现了量的保障和基本公共服务的需求。
3 有关做法和经验
近几年，河南省持续推动各项农村公共服务设施建设，在支持力度、服务内容、拓展职能等多方面形成了有特色的做法、积累了有益的经验。
3.1 突出全面普及，加大支持力度
在省委省政府正确指导下，省直各部门、各地政府对农村地区公共服务的供给高度重视，通过争取中央、省级财政资金，并吸引社会资金，多方筹措，通过发挥政府主导、社会参与相结合的方式，完善农村公共服务体系。通过加强基础设施建设、网络信息普及、公共服务提供者素质提高、农村居民接受度提升等多方面努力，基本实现了基本公共服务在农村的有效全覆盖，在农村公共服务的供给与接受方面打下了坚实基础。
3.2 围绕基本服务，做好兜底保障
通过调研看出，河南省农村基层公共服务基础设施建设取得了长足的发展，尤其是针对农业人口多、农村问题多样、农村基本公共服务需求大的情况，在公共服务供给方面着重保障了卫生计生、教育文化、妇儿关爱、体育设施、商业供销等“兜底”服务。
3.3 注重资源整合，拓宽服务职能
各地在推动各项公共服务设施建设的过程中，结合当地实际情况，已在一些方面探索出资源整合、拓宽服务职能的成功经验。例如，省妇联结合多单位力量打造了具有宣传教育、维权服务、活动组织的妇女之家；省供销社已建设了集农村生产服务、居民生活服务等功能于一体的村级综合服务社；省农业厅在推进农业信息服务、农业科技推广的同时，加大信息平台、服务机构建设，拓展了信息服务、党员教育等服务功能；商丘市柘城县采取村委会建设与村卫生室建设同步进行，整合土地与资金，推动公共服务功能的完善。
4 目前农村基层公共服务存在的问题和不足
河南省农村公共服务供给条件虽然明显改善，但仍不能满足日益增长和多样化的农村公共服务需求，存在资金不足、条块分割、人才缺乏、使用不充分等多方面问题，一定程度上影响了村级公共服务设施功能的发挥。
4.1 条块分割限制，整合成本高
已建成运营的农村公共服务设施分属不同部门，在管理上条块分割，服务效率不高，部分地方的农家书屋、公共数字文化服务和公共体育设施等公共服务设施，由于人才不足、群众积极性不高等原因，处于闲置状态。但若硬性整合也存在现有设施浪费、管理难度大、农村集体用地难以落实、需要加大投入等现实问题，如何充分发挥好现有设施的作用，是一个更为现实的问题。因此，如何组织各部门力量，统筹协调不同服务设施，是农村公共服务平台建设的重点问题。 4.2 农村问题频现，服务需求多
河南是典型的农业大省，农村在发展的过程中伴随着村庄空心化、“三留守”问题、扶贫问题等公共服务提供面临的问题，这些问题在偏远山区、贫困落后地区尤为突出，基本公共服务还未有效延伸和覆盖。但随着农村的不断发展，农村对互联网设施、科技技术、社区养老、妇儿之家等新型服务平台的需求也日益增长，这就造成了目前存量不足与需求多样之间亟需调和的矛盾。
4.3 人才队伍短缺，使用效率低
目前，在农村进行服务的工作人员多为当地农民，自身水平有限。同时，受到工资待遇低的因素影响，很难吸引年轻、高素质的工作人员到农村服务，导致基层公共服务水平难以提高。
4.4 市场缺乏活力，供给主体少
目前，在河南省农村公共服务平台建设的过程中，政府职能转变与发挥市场资源配置决定性作用不适应，市场体系和市场制度不完善，扩大社会力量参与、政府购买服务还因观念、管理、登记等方面原因举办艰难，基本公共服务提供主体和提供方式仍比较单一。尤其针对目前农村基层公共服务平台建设，由于农村设施存在盈利性相对小、布点相对分散、管理难度相对大等多方的问题，如何激活市场活力来推动农村基层公共服务平台的建设是亟待解决的。
5 启示和建议
通过调研我们看到，河南省作为农业大省，在促进新型城镇化和农业现代化的进程中，搭建好连接政府和基层农村的综合公共服务及社会治理平台，对全面建成小康社会具有重要意义。在已有服务设施的基础上，进一步加大整合资源力度，建设综合农村基层公共服务平台是一个好的路径，但也存在不小的困难，必须坚持政府引导、社会参与、公众支持，必须加强指导、结合实际、试点先行、循序推进。
5.1 加强公共服务平台建设的谋划和指导
推进综合公共服务平台建设不是一个部门的任务，建议政府牵头，各有关部门要加大统筹协调力度，在建设、管理、运营方面建立合作的长效机制，形成工作合力，并由省级政府指导市县政府制定具体实施方案，根据村级服务人口数量和服务内容，合理做好建设规划，整合现有设施资源，优化功能设置和空间布局，最大限度地满足群众需求。同时，在基层综合公共服务平台运行的过程中，也应建立政府负责制，加强对平台运行的监督与评估，以推动公共服务的供给更加有效。
5.2 多方筹措资金，建立多元投入渠道
通过统筹协调，整合新建项目的资金来源，能合并建设的尽量合并建设，并继续加大各级财政对农村公共服务的支持力度，保证及时建成运营。此外，拓宽融资渠道，积极探索社会资本提供农村公共服务的方式，鼓励民间团体、个人和组织建设公益性或营利性的养老院、卫生室、超市、健身场所等农村公共服务设施，并依托该设施开展其他公共服务，对政府应提供的基本公共服务，可采取购买服务的模式向村民提供。
5.3 加强基层公共服务人才队伍培养
硬件是基础，软件是保障。要继续实施“三支一扶”工程、大学生村官等政策，不断充实基层公共服务人才队伍新生力量，增强服务活力，提高服务效率；加强基层公共服务现有人员技能培训和业务指导，提高服务水平；提高服务基层特别是贫困地区的专业人员待遇，深化对口支援和帮扶，确保基层公共服务有人守、有人干。
5.4 挖掘成功经验，加大舆论宣传
深入挖掘已运行的农村基层综合公共服务平台的成功经验，分析总结符合实际的农村公共服务平台运行机制，并适时的推动试点先行，逐步推开。同时，加强舆论宣传，营造社会氛围，提升群众参与的积极性。
（责任编辑：刘昀）