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摘要:随着社会主义市场经济体制的深化和高等教育改革的推进,高等学校与政府之间的关系已成为高等教育体制改革中的关键问题所在。从回顾我国政府与高等学校的关系出发,界定高校法律地位,分析我国政府高校管理的意义与局限,并论述了在新的历史时期政府与高校之间关系的新变化。
关键词:高校;政府;关系
中图分类号:G45
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)13-0302-02
近年来,大学生提起的诉讼几乎遍及了高校的招生、考试、收费、纪律处罚等各个环节,这一系列与高等学校有关案件的出现引发了人们对我国高等教育制度及相关法律法规的关注。这些案件案情各不相同,但无不涉及到高等学校的法律地位问题,而高等学校的法律地位又是以高等学校与政府的关系为主导的。只有理清了政府与高等学校的法律关系,才能真正实现高等学校的独立法人资格,落实其办学自主权,从而维护广大学生群体与教师群体的利益。
1 政府与高校的关系的历史演变过程
政府与高校的关系的历史演变分为五个阶段——严密控制期、相对自由期、接管改造期、严重破坏期和改革探索期。
1.1 接管改造期(建国初期)
建国初期,我国高等教育开始了接收旧学校、改造旧教育的工作,这一重大举措保证了受教育权归为劳动人民,也保证了社会主义的办学方向。这一时期,政府对高等教育实行中央集权的统一计划和管理,高等教育的一切活动都置于极端的统一管理体制之下。有关高等教育的方针、政策、任务、发展规模、教育模式、培养目标,直至课程和教学内容,都是由政府教育主管部门统一作出规定,高等学校的任务只是执行。这一时期高等教育的使命就是适应国家社会主义计划经济体制的要求,为国家培养急需的各类专门人才。
1.2 严重破坏期(“文革”时期)
“文革”时期,尽管高等教育也陷入了混乱不堪的局面,但是政府对高等教育的高度集权管理、集中控制并没有改变。在高等学校中,政治论观点完全占据统治地位。这时的高等教育除了老老实实地检查“修正主义、资产阶级的教育路线”之外,已不可能表达自己的看法,至于探索教育问题更是天方夜谭了。
1.3 改革探索期(十一届三中全会后至今)
“文革”后,经过拨乱反正,冲破了极左路线和“两个凡是”的束缚。党的十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是的思想路线。从此,我国高等教育摆脱了强加于其身的枷锁,进入了恢复发展的阶段,并在各方面取得了长足的进展。从20世纪80年代中期开始,政府在高等教育管理上高度集权、大学缺少自主权的问题成为高等教育改革的主要内容之一。政府对高等学校的高度集权管理有所放松,大学在各方面事务上的自主权有很大程度的增强,这不仅有利于维护大学办学的主体地位,使大学遵循自身发展的内在规律,而且也有利于充分调动大学办学的积极性和创造性。
2 高校法律地位的定位
2.1 现阶段我国法律对高校的定位
1986年实施的《民法通则》,根据高校从事的业务活动,将之归人事业单位序列,高校以民事主体的身份参与社会活动。《高等教育法》第十三条对高校的法律地位作了如下规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”“高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。”《学位条例》该条例的第八条第一款规定“学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校授予。”因此基于上述法律规定,可以说目前我国高校的法律地位在教育法中基本上界定为民事主体,仅在学位授予这种单项活动中是行政主体。
但是我们看到高校在进行管理时作出的决定,如不颁发毕业证、学位证,或被开除学籍、勒令退学,对学生的名誉及将来的就业和发展将产生极大的影响。高校的这些行为对与它处于不平等地位的学生而言,是具有确定力、约束力和执行力的,是典型的行政行为。但是,由于高校的公法地位尚不明确,高校行使行政职权实际上很少受到行政法治原则的约束。这就是高校法人地位的缺失。
2.2 应该怎么定性
当前我国高校法律地位的变化主要取决于高校自身所具有的法律特征。综合高校的法律特征,可以作如下归纳:高校是具有法人资格的社会组织,它从事着国家规定的教育这项公共利益活动,并接受国家的监督和控制;同时它也具有相对独立性,享有一定的教育权。从我国高校的法律特征看,高校正好与国外的非营利性社会组织具有相同特征,它们享有社会权力,承担公共服务事业管理,为社会提供公共服务。因非营利性组织独立于政府组织于社会营利性组织之间,所以在美国称之为“第三部门”,而法国则称之为公务法人。对我国高校法律地位的确定,应充分把握我国高校的特征,并借鉴国外的经验,考虑我国教育法律制度的传统和教育立法,应遵循连续性原则等因素,将高校在行使教育权时的身份定位为行政主体,在行使民事权利时的身份仍定位为民事主体。
3 社会转型期高校法律地位定位缺失的问题探讨
3.1 政府应不应该管高校
这个答案应该是确定的。一方面,当代高校规模之庞大,结构之复杂,形式之多样使高校系统已成为整个社会大系统中的一个有机的子系统。这个子系统本身的存在,越来越直接地依赖于社会母系统提供的资源,依赖于政府在各种社会子系统之间的协调以保证教育资源供应的正常化和丰富性。另一方面,正是由于这种依赖性的增加,政府也就自然而然地被推到高校与社会关系的协调者及其保护者的位置上。政府的作用,已成为当代高等学校正常生存和发展必不可少的外部因素。
3.2 如果管的话应该怎么管
3.2.1 管理范围——宏观管理
在管理范围上,由过去主要抓微观改为宏观,重点落在高校系统内外部的宏观管理上。《中国教育改革和发展纲要》指出:“政府要转变职能,由对学校的直接行政管理,转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理。”政府对高等教育的管理应是宏观管理,如果政府过分重视对高等教育的微观管理,势必将削弱以至于损害政府的宏观管理职能,同时也影响高校自身应有的学术自由和办学自主权。所谓政府对高校的宏观管理,一是指政府对高等教育要有目标导向功能,即对高等教育在今后一个相当长的时期内的发展方向、发展战略、质量标准、面临的问题以及解决这些问题的措施等,政府应该有宏观的规划;二是政府要保持高校稳定、协调地发展和规模平衡。
3.2.2 管理方式——间接管理
政府对高等教育的管理方式,由过去以行政手段直接管理为主转变为以间接管理为主,综合运用整体规划、法规、评估、拨款、信息等间接调控手段,不直接管理和控制高等学校内部的运行环节与过程,不插手、干预高等学校内部日常事务,不在学术领域里滥用行政命令。所谓政府对高等教育的间接管理,一是要政府把重点放在制订发展规划等大方向上,提高对高等教育的预测与政策研究,制订导向明确、协调配套的高等教育政策体系;二是要完善高等教育法规体系,真正确立行之有效的高等教育法律调控机制,在政府与学校之间建立合理的权利配置,完善法律的调控机制,通过法律来规范教育活动。
3.2.3 管理关系——利用市场的力量为高校服务
在管理关系上,政府要由直接指挥,领导高校转为积极为高校服务。换句话说,过去是高校围着政府转、政府指挥高校,今后应当是政府利用市场的力量为高校服务。过去是政府扮演教育生活的主角,今后教育生活的主角应该由高校自己去担当。政府要为高校从各个方面排忧解难,要为高等教育的正常营运创造良好的外部环境,为高等教育的发展提供良好的投资环境,为高等教育创造良好的竞争环境。为了更好地服务于高校,政府应积极开展提供信息、决策咨询策与管理咨询等方面的服务活动,并建立相应的组织机构。
总之,高校与政府的关系既不是政府完全控制高校,也不是高校完全自治,而是在高校自治与政府教育责任之间获得平衡,使两者形成一种良性互动,更好的为社会服务。
参考文献
[1]刘艺.高校被诉引起的行政法思考[J].载现代法学,2001,(1).
[2]宋智慧,韩洋.略论高校与政府的法律关系[J].沈阳师范大学学报(社会科学版),2006,(6):37.
[3]劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权,教育法学基本问题研究[M].北京:教育科学出版社,2003.
[4]覃红霞.公立高等学校法律地位探讨阴[J].厦门:高等教育学刊,2004.
[5]赵大宇,刘学利.试论新时期我国政府与高校的关系[J].辽宁教育研究,2002,(11).
关键词:高校;政府;关系
中图分类号:G45
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)13-0302-02
近年来,大学生提起的诉讼几乎遍及了高校的招生、考试、收费、纪律处罚等各个环节,这一系列与高等学校有关案件的出现引发了人们对我国高等教育制度及相关法律法规的关注。这些案件案情各不相同,但无不涉及到高等学校的法律地位问题,而高等学校的法律地位又是以高等学校与政府的关系为主导的。只有理清了政府与高等学校的法律关系,才能真正实现高等学校的独立法人资格,落实其办学自主权,从而维护广大学生群体与教师群体的利益。
1 政府与高校的关系的历史演变过程
政府与高校的关系的历史演变分为五个阶段——严密控制期、相对自由期、接管改造期、严重破坏期和改革探索期。
1.1 接管改造期(建国初期)
建国初期,我国高等教育开始了接收旧学校、改造旧教育的工作,这一重大举措保证了受教育权归为劳动人民,也保证了社会主义的办学方向。这一时期,政府对高等教育实行中央集权的统一计划和管理,高等教育的一切活动都置于极端的统一管理体制之下。有关高等教育的方针、政策、任务、发展规模、教育模式、培养目标,直至课程和教学内容,都是由政府教育主管部门统一作出规定,高等学校的任务只是执行。这一时期高等教育的使命就是适应国家社会主义计划经济体制的要求,为国家培养急需的各类专门人才。
1.2 严重破坏期(“文革”时期)
“文革”时期,尽管高等教育也陷入了混乱不堪的局面,但是政府对高等教育的高度集权管理、集中控制并没有改变。在高等学校中,政治论观点完全占据统治地位。这时的高等教育除了老老实实地检查“修正主义、资产阶级的教育路线”之外,已不可能表达自己的看法,至于探索教育问题更是天方夜谭了。
1.3 改革探索期(十一届三中全会后至今)
“文革”后,经过拨乱反正,冲破了极左路线和“两个凡是”的束缚。党的十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是的思想路线。从此,我国高等教育摆脱了强加于其身的枷锁,进入了恢复发展的阶段,并在各方面取得了长足的进展。从20世纪80年代中期开始,政府在高等教育管理上高度集权、大学缺少自主权的问题成为高等教育改革的主要内容之一。政府对高等学校的高度集权管理有所放松,大学在各方面事务上的自主权有很大程度的增强,这不仅有利于维护大学办学的主体地位,使大学遵循自身发展的内在规律,而且也有利于充分调动大学办学的积极性和创造性。
2 高校法律地位的定位
2.1 现阶段我国法律对高校的定位
1986年实施的《民法通则》,根据高校从事的业务活动,将之归人事业单位序列,高校以民事主体的身份参与社会活动。《高等教育法》第十三条对高校的法律地位作了如下规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”“高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。”《学位条例》该条例的第八条第一款规定“学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校授予。”因此基于上述法律规定,可以说目前我国高校的法律地位在教育法中基本上界定为民事主体,仅在学位授予这种单项活动中是行政主体。
但是我们看到高校在进行管理时作出的决定,如不颁发毕业证、学位证,或被开除学籍、勒令退学,对学生的名誉及将来的就业和发展将产生极大的影响。高校的这些行为对与它处于不平等地位的学生而言,是具有确定力、约束力和执行力的,是典型的行政行为。但是,由于高校的公法地位尚不明确,高校行使行政职权实际上很少受到行政法治原则的约束。这就是高校法人地位的缺失。
2.2 应该怎么定性
当前我国高校法律地位的变化主要取决于高校自身所具有的法律特征。综合高校的法律特征,可以作如下归纳:高校是具有法人资格的社会组织,它从事着国家规定的教育这项公共利益活动,并接受国家的监督和控制;同时它也具有相对独立性,享有一定的教育权。从我国高校的法律特征看,高校正好与国外的非营利性社会组织具有相同特征,它们享有社会权力,承担公共服务事业管理,为社会提供公共服务。因非营利性组织独立于政府组织于社会营利性组织之间,所以在美国称之为“第三部门”,而法国则称之为公务法人。对我国高校法律地位的确定,应充分把握我国高校的特征,并借鉴国外的经验,考虑我国教育法律制度的传统和教育立法,应遵循连续性原则等因素,将高校在行使教育权时的身份定位为行政主体,在行使民事权利时的身份仍定位为民事主体。
3 社会转型期高校法律地位定位缺失的问题探讨
3.1 政府应不应该管高校
这个答案应该是确定的。一方面,当代高校规模之庞大,结构之复杂,形式之多样使高校系统已成为整个社会大系统中的一个有机的子系统。这个子系统本身的存在,越来越直接地依赖于社会母系统提供的资源,依赖于政府在各种社会子系统之间的协调以保证教育资源供应的正常化和丰富性。另一方面,正是由于这种依赖性的增加,政府也就自然而然地被推到高校与社会关系的协调者及其保护者的位置上。政府的作用,已成为当代高等学校正常生存和发展必不可少的外部因素。
3.2 如果管的话应该怎么管
3.2.1 管理范围——宏观管理
在管理范围上,由过去主要抓微观改为宏观,重点落在高校系统内外部的宏观管理上。《中国教育改革和发展纲要》指出:“政府要转变职能,由对学校的直接行政管理,转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理。”政府对高等教育的管理应是宏观管理,如果政府过分重视对高等教育的微观管理,势必将削弱以至于损害政府的宏观管理职能,同时也影响高校自身应有的学术自由和办学自主权。所谓政府对高校的宏观管理,一是指政府对高等教育要有目标导向功能,即对高等教育在今后一个相当长的时期内的发展方向、发展战略、质量标准、面临的问题以及解决这些问题的措施等,政府应该有宏观的规划;二是政府要保持高校稳定、协调地发展和规模平衡。
3.2.2 管理方式——间接管理
政府对高等教育的管理方式,由过去以行政手段直接管理为主转变为以间接管理为主,综合运用整体规划、法规、评估、拨款、信息等间接调控手段,不直接管理和控制高等学校内部的运行环节与过程,不插手、干预高等学校内部日常事务,不在学术领域里滥用行政命令。所谓政府对高等教育的间接管理,一是要政府把重点放在制订发展规划等大方向上,提高对高等教育的预测与政策研究,制订导向明确、协调配套的高等教育政策体系;二是要完善高等教育法规体系,真正确立行之有效的高等教育法律调控机制,在政府与学校之间建立合理的权利配置,完善法律的调控机制,通过法律来规范教育活动。
3.2.3 管理关系——利用市场的力量为高校服务
在管理关系上,政府要由直接指挥,领导高校转为积极为高校服务。换句话说,过去是高校围着政府转、政府指挥高校,今后应当是政府利用市场的力量为高校服务。过去是政府扮演教育生活的主角,今后教育生活的主角应该由高校自己去担当。政府要为高校从各个方面排忧解难,要为高等教育的正常营运创造良好的外部环境,为高等教育的发展提供良好的投资环境,为高等教育创造良好的竞争环境。为了更好地服务于高校,政府应积极开展提供信息、决策咨询策与管理咨询等方面的服务活动,并建立相应的组织机构。
总之,高校与政府的关系既不是政府完全控制高校,也不是高校完全自治,而是在高校自治与政府教育责任之间获得平衡,使两者形成一种良性互动,更好的为社会服务。
参考文献
[1]刘艺.高校被诉引起的行政法思考[J].载现代法学,2001,(1).
[2]宋智慧,韩洋.略论高校与政府的法律关系[J].沈阳师范大学学报(社会科学版),2006,(6):37.
[3]劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权,教育法学基本问题研究[M].北京:教育科学出版社,2003.
[4]覃红霞.公立高等学校法律地位探讨阴[J].厦门:高等教育学刊,2004.
[5]赵大宇,刘学利.试论新时期我国政府与高校的关系[J].辽宁教育研究,2002,(11).