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编者按：
南海对峙仍然没有结束紧张状态，媒体和专家都在试图解读美国和菲律宾会怎么做。其实早在4月13日菲律宾骚扰中国渔船事件之前，美国的“体制内”智库—国会研究服务部，就为议员们提供了一份详尽的决策报告，其中涵盖菲律宾国内的政治经济生态、中美菲三方的利益交互、以及涉菲军事协定到底有何承诺。《财经国家周刊》获得了报告全文，编译后择要刊出，小标题为编者所加。
自美国殖民统治时期以来，美国和菲律宾一直保持亲密的关系。菲律宾裔美国人约400万，是美国人数最多的亚裔群之一，也是美国军队中在国外出生人数最多的群体。尽管在美菲关系的重要性上存在共识，但双边摩擦和利益分歧的可能性依旧存在，包括军事联盟成员国的义务、美国在维护菲律宾内外安全方面扮演何种角色、如何回应中国的地区影响力等问题。
菲律宾的实力
尽管在某些方面经济基础良好，但菲律宾仍在竭力吸引外商直接投资，为国内不断增长的人口提供足够的就业，并与经济充满活力的邻国展开竞争。2010年，菲律宾吸引的外商直接投资仅占东盟十国总量的2.3%，尽管其人口占比达到16%。而菲律宾拥有东亚最高的人口增长率（1.9%），这对减少贫困及保障就业形成了压力，而且其在防止受过教育的专业人士移民上困难重重。
2011年，菲律宾与中国的贸易，包括香港在内共计173亿美元，超过日本（153亿美元）和美国（135亿美元），而菲律宾在其中均享有小额贸易顺差。美国长期以来一直是菲律宾的最大外资来源国，2009年底累计直接投资近600亿美元，在过去的十年间，菲律宾是美国在东南亚对外援助的最大受惠国之一。
军事方面，在东南亚地区相对发达的这些国家中，菲律宾的武装力量是最弱的之一。其缺少战斗机，而海军舰队则由一批小而陈旧的战舰组成，有些甚至可以追溯到二战时期。军事分析家称，菲律宾武装部队处理安全威胁的能力，已经在长期与国内武装组织的对抗中被严重削弱，其装备老化、受政治派别左右、存在体制性腐败、官兵待遇低、军队士气低落，在中层军官中尤甚。
而政治上，长久以来菲律宾都难以超脱或控制不同利益集团的争斗：裙带关系、固化的社会经济精英阶层、地方的宗族势力、伊斯兰武装力量、羸弱的司法和严重的腐败等一起，破坏了政府的行事效率。而其施政能力，又常常因为碎片化的国内政治运作而落空。其议会被设计为制衡行政机构的“看门狗”，但历史上就难以提出并执行广泛的政策目标。政治党派和团体倾向于空洞而善变，更多地受个人性格和兴趣所驱动，而不是统一的意识形态或政策目标。
按照菲律宾的政治传统，候选人的性格或个人魅力，而非其理念和党派关系对赢得支持更为关键。尽管阿基诺三世2010年当选总统，但其所属的自由党在菲参众两院都没有获得多数。他借助反腐败的承诺，以及其父母的政治遗产所吸引到的政治支持，被普遍认为虽然广泛但不够深入。
美菲关系
外交方面，美菲关系已被凸显，成为美国外交重心向亚洲特别是东南亚“转移”或“再平衡”的重要一环。一些分析家认为，自2000年以来，中国通过外交努力、经济合作与发展援助，在东南亚地区取得了相对较大的影响力，而美国则仅仅将重点放在该地区的反恐方面。2011年，奥巴马政府宣布，将重新调整在该地区的外交、经济和军事资源。
虽然奥巴马政府公开表示，重新调整后的美国亚洲战略并非特别针对中国，许多分析家则认为该政策与中国南海紧张局势的升温直接相关。中国与菲律宾之间的冲突或许是最令人担忧的，菲律宾在东南亚国家中一向以态度强硬著称，特别是一些争议海域石油储量巨大，而且邻近巴拉望岛地区，后者作为菲律宾的一个主岛，可能涉及美国根据《共同防御条约》的协防义务。
军事方面，除了对菲的装备和训练支持，美国有扩大驻菲军事存在的愿景。但鉴于菲律宾宪法约束和民族敏感性，美国希望扩军过程循序渐进，相关的军费预算、非永久性基地或大规模的部队重新部署的议案已经提出，以下选项正在讨论之中：
美国军舰和飞机的部署和轮换；增加双方联合军演和训练的次数和频率；临时性增加美国驻军规模；以及菲律宾购买或租赁美军战舰和飞机。
中菲关系
虽然菲律宾与中国通过贸易和移民保持了几个世纪的联系，两国在1975年才正式建立外交关系。但在过去的十年，环顾整个东南亚地区，中国已成为菲律宾的主要贸易伙伴和重要的基础设施建设融资来源，对菲律宾的政治和商业利益有明显的支持作用。
菲与美关系一直较为亲密，但对中国的态度则多有变化。就像其他东南亚国家一样，菲律宾也在试图避免使用单一的外交态度。中国政府在南海问题上日益坚定的同时，也尽量注意维护与菲律宾外交关系。即使在过去一年的领土争端中，双方仍保持外交磋商渠道的畅通。
最初，阿基诺政府对中国的立场是谨慎和通融的。2011年8月，在南海争端日趋紧张之时，阿基诺总统对中国进行国事访问。双方签署多项协议，涉及数十亿美元的中国对菲投资、截止2016年底总价600亿美元的双边贸易目标，以及和平解决争端海域的意见。而今阿基诺政府在南海问题上日益强势的同时，也在试图与中国保持良好的外交和经济关系。
在过去的十年里，中国对菲律宾的贸易、投资以及贷款均有显著扩大。2011年，中菲贸易额（不包括香港）增长17.9%，快于日菲的5.5%和美菲的1.7%。据报道，中国已成为菲律宾的第七大投资国，第四大发展援助国和第二大优惠贷款提供国。中国企业已对菲律宾的基础设施、农业、电力、采矿业和旅游等部门表示了“浓厚的兴趣”，同时有报道指出，中国企业在做出更大的承诺之前，仍在等待更有好的投资环境。
美菲的防务承诺
根据1951年《菲美共同防御条约》，菲律宾与美国缔结军事同盟，菲律宾严重依赖美国保障其外部安全。长久以来，美菲两国联合开展军事演习活动，以加强菲律宾武装部队的战备水平，提高其应对安全威胁的能力，同时维系两国军队的互通。但美国官员坚称，美国在南海领土争端问题上不持立场。
不少分析认为，美菲之间的《共同防御条约》或许留下了不同解释的空间。一些菲律宾官员曾暗示或为此寻求支持，说条约对美国施加了义务，要求其在中国于争议地区采取军事行动时，参与菲律宾的防务。但一些美国方面的解释是，这一协定将美国的军事干预做了限制，仅限于菲律宾本岛及军事设施遭受外国袭击时。
尽管也有一些美国的外交政策分析人士，表达了对条约更宽泛解读的支持，但奥巴马政府并没有进一步明确在何种情况下，美国军事力量将代表菲律宾进行介入。部分东南亚的分析人士担心，如果明确地将共同防御条约的承诺拓展到南中国海区域，会在事实上加剧而非缓解地区紧张。其他方面尤其是菲律宾国内，担忧《共同防御条约》中某些涉及“宪法程序”或“磋商讨论”的条款，会导致在紧急事态下，美国国会和双边磋商却进入了冗长的讨论。
2011年11月，美国国务卿希拉里·克林顿，与菲律宾外交部长共同签署了《马尼拉宣言》，重申两国同盟关系并纪念菲美《共同防御条约》签署60周年。但其中同样没有明确载明，在何种情况下，美国将会保护菲律宾在南中国海问题上的诉求。
【短评】
托马斯·卢姆是美国国会研究服务部的亚洲事务专家，对其所在智库，本栏目曾做过跟踪介绍。因涉及国家战略决策，其研究人员需经过严格的政治审查，成果中仅环境等领域的报告向公众或订购者开放。
美国的政治运作中，国会与总统分享外交决策权。尽管前者在涉华外交上，由于其议会制独特的激励机制，常常以看似“非理性”的麻烦角色出现，但其智库是一流的。在4月5日中菲摩擦尚未升级时，国会研究部即完成了这份32页的详尽报告。行文客观冷静，在争议地区首选表述上，均采取了我方对南中国海区域的称谓。
为预测各方行为，一般媒体解读的起点常常是言辞表态，比如此前希拉里在与菲外长签署“马尼拉宣言”时高调的讲话等等。但在模糊而善变的外交辞令之外，更可靠的途径是对政治经济利益的切实分析，包括对方的经济人口就业情况、对外国投资与贸易的依赖、国内决策响应能力、以及国际政治的博弈。按中国古话，“上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵”，这方面软实力和硬实力是相互协同的。（史晨）
（梁润系北京大学博士，史晨系本刊研究总监）
南海对峙仍然没有结束紧张状态，媒体和专家都在试图解读美国和菲律宾会怎么做。其实早在4月13日菲律宾骚扰中国渔船事件之前，美国的“体制内”智库—国会研究服务部，就为议员们提供了一份详尽的决策报告，其中涵盖菲律宾国内的政治经济生态、中美菲三方的利益交互、以及涉菲军事协定到底有何承诺。《财经国家周刊》获得了报告全文，编译后择要刊出，小标题为编者所加。
自美国殖民统治时期以来，美国和菲律宾一直保持亲密的关系。菲律宾裔美国人约400万，是美国人数最多的亚裔群之一，也是美国军队中在国外出生人数最多的群体。尽管在美菲关系的重要性上存在共识，但双边摩擦和利益分歧的可能性依旧存在，包括军事联盟成员国的义务、美国在维护菲律宾内外安全方面扮演何种角色、如何回应中国的地区影响力等问题。
菲律宾的实力
尽管在某些方面经济基础良好，但菲律宾仍在竭力吸引外商直接投资，为国内不断增长的人口提供足够的就业，并与经济充满活力的邻国展开竞争。2010年，菲律宾吸引的外商直接投资仅占东盟十国总量的2.3%，尽管其人口占比达到16%。而菲律宾拥有东亚最高的人口增长率（1.9%），这对减少贫困及保障就业形成了压力，而且其在防止受过教育的专业人士移民上困难重重。
2011年，菲律宾与中国的贸易，包括香港在内共计173亿美元，超过日本（153亿美元）和美国（135亿美元），而菲律宾在其中均享有小额贸易顺差。美国长期以来一直是菲律宾的最大外资来源国，2009年底累计直接投资近600亿美元，在过去的十年间，菲律宾是美国在东南亚对外援助的最大受惠国之一。
军事方面，在东南亚地区相对发达的这些国家中，菲律宾的武装力量是最弱的之一。其缺少战斗机，而海军舰队则由一批小而陈旧的战舰组成，有些甚至可以追溯到二战时期。军事分析家称，菲律宾武装部队处理安全威胁的能力，已经在长期与国内武装组织的对抗中被严重削弱，其装备老化、受政治派别左右、存在体制性腐败、官兵待遇低、军队士气低落，在中层军官中尤甚。
而政治上，长久以来菲律宾都难以超脱或控制不同利益集团的争斗：裙带关系、固化的社会经济精英阶层、地方的宗族势力、伊斯兰武装力量、羸弱的司法和严重的腐败等一起，破坏了政府的行事效率。而其施政能力，又常常因为碎片化的国内政治运作而落空。其议会被设计为制衡行政机构的“看门狗”，但历史上就难以提出并执行广泛的政策目标。政治党派和团体倾向于空洞而善变，更多地受个人性格和兴趣所驱动，而不是统一的意识形态或政策目标。
按照菲律宾的政治传统，候选人的性格或个人魅力，而非其理念和党派关系对赢得支持更为关键。尽管阿基诺三世2010年当选总统，但其所属的自由党在菲参众两院都没有获得多数。他借助反腐败的承诺，以及其父母的政治遗产所吸引到的政治支持，被普遍认为虽然广泛但不够深入。
美菲关系
外交方面，美菲关系已被凸显，成为美国外交重心向亚洲特别是东南亚“转移”或“再平衡”的重要一环。一些分析家认为，自2000年以来，中国通过外交努力、经济合作与发展援助，在东南亚地区取得了相对较大的影响力，而美国则仅仅将重点放在该地区的反恐方面。2011年，奥巴马政府宣布，将重新调整在该地区的外交、经济和军事资源。
虽然奥巴马政府公开表示，重新调整后的美国亚洲战略并非特别针对中国，许多分析家则认为该政策与中国南海紧张局势的升温直接相关。中国与菲律宾之间的冲突或许是最令人担忧的，菲律宾在东南亚国家中一向以态度强硬著称，特别是一些争议海域石油储量巨大，而且邻近巴拉望岛地区，后者作为菲律宾的一个主岛，可能涉及美国根据《共同防御条约》的协防义务。
军事方面，除了对菲的装备和训练支持，美国有扩大驻菲军事存在的愿景。但鉴于菲律宾宪法约束和民族敏感性，美国希望扩军过程循序渐进，相关的军费预算、非永久性基地或大规模的部队重新部署的议案已经提出，以下选项正在讨论之中：
美国军舰和飞机的部署和轮换；增加双方联合军演和训练的次数和频率；临时性增加美国驻军规模；以及菲律宾购买或租赁美军战舰和飞机。
中菲关系
虽然菲律宾与中国通过贸易和移民保持了几个世纪的联系，两国在1975年才正式建立外交关系。但在过去的十年，环顾整个东南亚地区，中国已成为菲律宾的主要贸易伙伴和重要的基础设施建设融资来源，对菲律宾的政治和商业利益有明显的支持作用。
菲与美关系一直较为亲密，但对中国的态度则多有变化。就像其他东南亚国家一样，菲律宾也在试图避免使用单一的外交态度。中国政府在南海问题上日益坚定的同时，也尽量注意维护与菲律宾外交关系。即使在过去一年的领土争端中，双方仍保持外交磋商渠道的畅通。
最初，阿基诺政府对中国的立场是谨慎和通融的。2011年8月，在南海争端日趋紧张之时，阿基诺总统对中国进行国事访问。双方签署多项协议，涉及数十亿美元的中国对菲投资、截止2016年底总价600亿美元的双边贸易目标，以及和平解决争端海域的意见。而今阿基诺政府在南海问题上日益强势的同时，也在试图与中国保持良好的外交和经济关系。
在过去的十年里，中国对菲律宾的贸易、投资以及贷款均有显著扩大。2011年，中菲贸易额（不包括香港）增长17.9%，快于日菲的5.5%和美菲的1.7%。据报道，中国已成为菲律宾的第七大投资国，第四大发展援助国和第二大优惠贷款提供国。中国企业已对菲律宾的基础设施、农业、电力、采矿业和旅游等部门表示了“浓厚的兴趣”，同时有报道指出，中国企业在做出更大的承诺之前，仍在等待更有好的投资环境。
美菲的防务承诺
根据1951年《菲美共同防御条约》，菲律宾与美国缔结军事同盟，菲律宾严重依赖美国保障其外部安全。长久以来，美菲两国联合开展军事演习活动，以加强菲律宾武装部队的战备水平，提高其应对安全威胁的能力，同时维系两国军队的互通。但美国官员坚称，美国在南海领土争端问题上不持立场。
不少分析认为，美菲之间的《共同防御条约》或许留下了不同解释的空间。一些菲律宾官员曾暗示或为此寻求支持，说条约对美国施加了义务，要求其在中国于争议地区采取军事行动时，参与菲律宾的防务。但一些美国方面的解释是，这一协定将美国的军事干预做了限制，仅限于菲律宾本岛及军事设施遭受外国袭击时。
尽管也有一些美国的外交政策分析人士，表达了对条约更宽泛解读的支持，但奥巴马政府并没有进一步明确在何种情况下，美国军事力量将代表菲律宾进行介入。部分东南亚的分析人士担心，如果明确地将共同防御条约的承诺拓展到南中国海区域，会在事实上加剧而非缓解地区紧张。其他方面尤其是菲律宾国内，担忧《共同防御条约》中某些涉及“宪法程序”或“磋商讨论”的条款，会导致在紧急事态下，美国国会和双边磋商却进入了冗长的讨论。
2011年11月，美国国务卿希拉里·克林顿，与菲律宾外交部长共同签署了《马尼拉宣言》，重申两国同盟关系并纪念菲美《共同防御条约》签署60周年。但其中同样没有明确载明，在何种情况下，美国将会保护菲律宾在南中国海问题上的诉求。
【短评】
托马斯·卢姆是美国国会研究服务部的亚洲事务专家，对其所在智库，本栏目曾做过跟踪介绍。因涉及国家战略决策，其研究人员需经过严格的政治审查，成果中仅环境等领域的报告向公众或订购者开放。
美国的政治运作中，国会与总统分享外交决策权。尽管前者在涉华外交上，由于其议会制独特的激励机制，常常以看似“非理性”的麻烦角色出现，但其智库是一流的。在4月5日中菲摩擦尚未升级时，国会研究部即完成了这份32页的详尽报告。行文客观冷静，在争议地区首选表述上，均采取了我方对南中国海区域的称谓。
为预测各方行为，一般媒体解读的起点常常是言辞表态，比如此前希拉里在与菲外长签署“马尼拉宣言”时高调的讲话等等。但在模糊而善变的外交辞令之外，更可靠的途径是对政治经济利益的切实分析，包括对方的经济人口就业情况、对外国投资与贸易的依赖、国内决策响应能力、以及国际政治的博弈。按中国古话，“上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵”，这方面软实力和硬实力是相互协同的。（史晨）
（梁润系北京大学博士，史晨系本刊研究总监）