政府与社会组织合作，应是未来解决扶助相对分散的贫困人口的基本模式
　　11月的最后两天，中央扶贫开发工作会议在北京召开。舆论广泛注意到会议的一个决定：将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，比之前标准提高92％。此外，这次会议还有另外一些变化值得关注。
　　一个国家是否体面，不取决于它有多少亿万富翁，而取决于它有多少贫困人口以及它为贫困人口做了些什么。对消除贫困，中国政府向来相当重视。整体的扶贫思路，其实发生过两次重大变化。
　　80年代之前的扶贫模式是，政府对少数贫困人口实施生活救济，对边远落后地区输送物资，进行外部支援和财政补贴。
　　70年代到80年代初，主要依赖联产承包等制度的整体制度变迁，中国有大量农民脱贫，温饱线之下的贫困人口从2. 5亿人减少到1. 25亿人。
　　針对此一制度变迁后区域发展不平衡问题，大约从1984年开始，政府转而实施开发式扶贫战略，扶贫与区域经济发展、农村生产经营体制改革联系起来，通过直接的利益挂钩、调动农民劳动积极性，并且用发展生产、扩大就业和增加收入来缓解农村贫困。农村贫困人口因此从1. 25亿人减少到2010年底的2688万人。
　　制度变迁和扶贫式开发本质上都是政府创造条件，让农民致富走出贫困状态。这些致富式扶贫措施发挥效用是有一些前提的，即贫困人口比较集中连片地分布在某些地域，扶贫政策主要瞄准一个地区。这些地区通常是县，具体而言，就是政府确定的国家级贫困县，或者2001年后所说的国家扶贫工作重点县，约600个。中央、省、市政府主要通过产业开发优惠、基础设施建设投入等方式，推动县域经济发展。
　　在县域人口整体较为贫困的前提下，这种措施的脱贫效率非常高。然而，近些年来，扶贫的经济社会结构已发生了变化。借助市场扩展，借助优惠政策，不少贫困县经济已取得长足的发展，甚至成为经济强县，由此，大量人口脱贫。但是，仍然有少量人口处于贫困状态。他们不再是成片分布，而是分散在广阔地区内。目前，农村贫困人口占到农村人口的比重是2.8％，这些人口的分布是较为分散的。
　　这就给扶贫工作带来了新的难题。因为，扶贫式开发重在推动区域经济发展，并不能瞄准个别的贫困家庭。事实上，决策部门也已意识到这个问题，上世纪90年代中期开始，扶贫方针由以区域经济发展带动扶贫工作，调整为直接面对贫困村和贫困人口。但在具体实施中，这一点很难做到。直到目前，大多数扶贫资源是以县为单位分配的，并由贫困县政府支配。这也正是过去十年来，贫困人口大量减少而官方认定的贫困县数量却没有相应减少的根本原因。
　　经过这些年的发展，瞄准区域的现行开发式扶贫模式已与当下贫困人口的地理、经济、社会格局不相适应。事实上，在此格局下，继续实施开发式扶贫策略，很可能扩大这些区域内的贫富差距：扶贫资源可能为这些区域的收入较高人群获得，贫困人口则根本没有条件利用。
　　正是针对这种局面，本次中央扶贫开发工作会议所确定的扶贫方针，尤其是高层讲话所透露出来的方针，已发生较大变化。如温家宝总理所说，要坚持开发式扶贫和农村社会保障两手抓。首先，仍然坚持开发式扶贫战略，但收缩目标，集中力量抓好连片特困地区扶贫开发攻坚。这是指将六盘山区等11个连片特困地区和西藏及四川、云南、甘肃、青海四省区的藏区和新疆南疆三地州作为扶贫攻坚的主战场，并在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点。另一方面，高层也强调，有效实现与农村最低生活保障制度的衔接，推动扶贫开发事业在新的历史起点上创新发展。今后一个时期，国家新增社会保障投入要向农村尤其是贫困地区倾斜。新型农村社会养老保险明年要实现全覆盖。
　　这一点切合于大多数地区的情形，也应当成为各级政府扶贫政策的重点。也就是说，目前的扶贫战略逐渐纳入到农村社会保障体系建设中，而相对贫困地区，则可以成为完善乡村人口社会保障的试点地区。透过这样的转化，政府的扶贫资源可以更为集中地瞄准那些贫困人口，而且，可以推动政府职能的转化。
　　贫困人口目前的地理、社会分布结构，也需要政府转换扶贫思路，更多地让社会自治性组织发挥作用，尤其是相对贫困地区的民间组织。这些自治组织可以方便地确定扶贫对象，也可以采取更为多元的扶贫策略，以满足局部贫困人口的具体需要。为此，政府可以将一些资源通过竞争的方式分配这些自治组织。政府与社会合作，应是未来解决扶助相对分散的贫困人口的基本模式。