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摘要 基于农村水环境治理现状，以江西省赣州市于都县仙下乡为调查对象，剖析和探究了当地水环境的现状和治理的困境，通过整体观的引入，将政府、市场、社会的联动体系化，将基础案例上升为普遍性，提出了以城乡一体化水环境管理体制为核心，社会公众参与机制、治理主体利益平衡协调机制、市场化运行机制和经济激励机制为延伸的新尝试。
关键词 水环境治理；生态环境；体系；农村
中图分类号 S27 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）06-290-03
在2015年3月24日召开的中央政治局会议上，中共中央审议通过了《关于加快生态文明建设的意见》（简称《意见》）。《意见》是建立在党的十八大、十八届三中和四中全会前后关于生态文明建设基础上的新论述，也是构建国家生态环境治理体系和提升治理能力现代化的新标准。伴随着科技的进步和经济的快速发展，原本脆弱的生态环境日益恶化，要有序地推进生态文明建设，必须要构建国家生态环境治理体系和提升治理能力现代化。农村环境基础设施薄弱，环境保护工作滞后，水环境污染问题尤为严重。国家环保局2006～2014年的数据统计表明，虽然全社会污水排放的总量已大幅下降，但是来自农村的生活污水和农业的污水排放一直居高不下。因此，在国家要求提升生态环境治理能力的形势下，构建广大农村的水环境治理体系成为当务之急。
目前，学术界关于水环境治理的研究大多数集中于水环境治理主体的协调性、水环境治理制度的规范化、水环境治理对策等方面的讨论，从系统化和体系化视角研究的很少。同时，在研究对象上多以城市为主，涉及乡村研究的较少，鲜见农村个案的研究[1]。因此，笔者选择江西省赣州市于都县仙下乡作为调查对象，调查分析该乡水环境现状及治理困境，提出治理措施，以期在国家要求提升生态环境治理能力的形势下，探索构建农村的水环境治理体系。
1 于都县仙下乡水环境现状
对当地居民、乡镇企业进行走访和实地勘查，整理统计调查数据，调研结果按固体废弃物（垃圾）（表1）和污水排放（表2）分类，基本能够反映该乡的水环境状况。数据分析结果表明：仙下乡水体污染严重，水环境不容乐观，迫切需要科学的保护。
由表1～2可知，该乡的生活垃圾和工业垃圾处理较为随意。由于生活条件的改善，村民开始使用电、煤气等新能源，导致大量的秸秆需要处理，而秸秆焚烧容易造成大气污染，许多村民将秸秆堆置于沟渠与河道边，秸秆腐烂后在雨水的冲击下容易排入河道和渗入地下，影响水质。污水主要集中排放于河流、农田和坑塘，对水体污染甚大。调查表明，该乡的企业较少，以塑料厂居多，虽然拥有最新的污水处理技术，但绝大多数都未按照环保标准处理。少数规模较大的养殖场建立了配套的粪便处理设施，绝大多数养殖户都处于个体户状态，比较分散，对禽畜粪便处理也比较随意。农户使用农药化肥的较多，这些化学物质的残留容易影响土壤的肥力，渗入地下给地下水资源带来危害。
2 调查问卷与结果分析
2.1 治理主体问题
调查结果显示，如果治污实行“谁污染，谁付钱”，52.1%的受访者认为乡镇企业主应该付钱，认为城市居民、禽畜养殖户和政府要承担责任的分别占18.3%、20.9%和8.7%。但是，该乡多数居民在外打工，为了维持生计而到处奔波，根本无暇顾及村内的生态问题，甚至有人很少回家以至对村内情况一无所知。另外，许多企业主和养殖户都是村内的经济大户，影响着村里的财政并掌握有一定的话语权，所以村委会对于他们的活动多数是“睁一只眼，闭一只眼”。这样的格局使得各治理主体无法切实承担起各自的责任，因而构建能够平衡各治理主体利益的机制显得尤为关键。
2.2 治理政策和治理经费的问题
调查结果表明：73.6%的受访者表示没有排放污水的设施，90.8%的受访者表示没见到污水排放设施，只有0.5%的受访者表示在城市里见过。仙下乡负责人告诉调研组，上级部门偶尔提到生态环境的事情但几乎没有过生态补偿经费。梳理仙下乡存档的2014年全年的45份公开文件发现，只有1份是涉及整治重金属化工污染企业的，其余的都是有关经济发展，安全稳定，社会福利、文化宣传等方面的要求和指令。由此可见，政府传统的“重城市轻农村”和“重经济轻生态”的惯性依赖依然强大，固化了城乡二元环境治理政策，也使得农村生态环境治理经费捉襟见肘。
2.3 水环境保护意识问题
调查对象依据受教育程度进行划分，受访者受教育程度不均衡，初中以下学历的占16.3%，初中、中专、高中学历的分别占33.8%、39.1%、9.5%，本科及以上学历的占1.3%。统一设置的问题为：你知不知道水环境保护？17.2%的受访者表示不知道。笔者在调研过程中发现许多村民随意丢弃垃圾、一些企业随意排放污水无人管的现象，体现出农村民众环保意识的薄弱。
3 农村水环境治理体系的构建
十八大提出“五位一体”的新布局以来，生态文明建设的地位日益提高。但是，水环境的治理却变成了政府的“独角戏”，而市场和社会成为了“观众”。政府已经没有足够的财力和精力投入到水环境治理中，迫切需要将治理从单方面向体系化延伸、构建农村水环境治理体系。
王猛[2]认为，要构建现代化的生态环境治理体系，必须要实现五个现代化：现代化的治理理念、现代化的生态环境管理运行机制、现代化的生态环境管理体制、现代化的外部关系、现代化的支撑体系。现代化的治理理念是指要从整体观的视角来审视政府各职能部门在生态环境保护中所起的作用；现代化的生态环境管理运行机制是指生态环境的管理要置于社会公众的监督之下；现代化的生态环境管理体制是指在行政关系上，要理顺横向的权责关系和纵向的层级关系；现代化的外部关系是指生态环境治理要由政府单一治理走向社会和企业多元共治；现代化的支撑体系是指一方面强调现代信息技术在生态环境治理中的应用，另一方面强调培育包括生态文化、环境认知文化、环境规范文化等在内的文化体系。因此，水环境治理体系的构建是现代化的生态环境治理体系的重要部分，也是实现生态环境治理能力现代化的必然选择。 借鉴王猛提出的“五大现代化”的框架，并针对前述的水环境治理存在的问题，笔者从治理理念出发提出治理主体利益平衡协调机制，从管理运行机制出发提出社会公众参与机制，从管理体制入手建设城乡一体化水环境管理体制，从外部关系着手引入市场化运行机制和经济激励机制，从支撑体系着手将现代化信息技术体系和先进文化体系贯穿于各治理机制的调节、促进、协调和监督等互动过程中，构建水环境治理体系的基本思路：以城乡一体化水环境管理体制建设为中心，着力构建治理主体利益平衡协调机制、社会公众参与机制、市场化运行机制和经济激励机制，从而实现农村水环境治理能力的现代化（图1）。
3.1 建立城乡一体化水环境管理体制
城乡一体化水环境管理体制是整个治理体系的核心，它对整个社会资源起着调控和配置的作用，要使管理体制发挥最大功效，就是要破除城乡二元的水环境管理体制，从规划、建设和管理三方面着力实现一体化体制。这要求将城市和农村的水环境管理视为一个整体，统一规划、统一经费、统一部署、统一治理，同时，提升乡村环保机构的专业化水平，通过增加专业技术人员，增添专业技术设备并实施统一化管理，以使城乡水环境治理一体化的治理力度得到强化。
3.2 建立平衡协调治理主体利益机制
治理主体利益平衡协调机制是建立在城乡一体化水环境管理体制的基础上的，既促进了市场化运行机制，也盘活了社会公众参与机制。在这样一个新的机制下，治理主体从政府及其职能部门延伸到水环境治理企业、工农业企业、农民等群体。对于政府及相关职能部门而言，除了要进行市场监管，还要权责分明，制定相关的法律体系和防范制度；对于水环境治理企业而言，来自政府的政策支持必不可少，企业自身要充分发挥市场机制作用，统筹协调好投入与收益的关系，将先进技术与科学管理相结合，争做优化生态环境的“助力器”；对于工农业企业而言，在政府主导和居民监督下，对排污的企业收取排污费和污水处理费，将所得收入合理分配给政府与受害居民；对于农民而言，可通过教育和经济的方式改变生活方式，使其成为水环境的自觉保护者，更好地直接享用环境。
3.3 建立社会公众参与机制
社会公众参与机制是水环境治理体系中最重要的一环，它在整个治理机制中扮演着监督人的角色。社会公众的参与程度决定了农村水环境治理制度能否有效地执行，广泛的公众参与能够降低交易成本和管理成本，能够确保决策能汇集民意，并通过社会各方的协作来完成水环境治理的目标[3]。在监督权之外，社会公众还行使着参与权。在农村水环境的治理过程中，难免会遇到工农业企业不自觉和政府不作为的行为，这时就需要社会公众带着责任心和紧迫感充分行使自己的参与权，弥补其他主体的缺位，保障水环境治理有条不紊地进行。
3.4 建立市场化运行机制
一般认为，水环境是公共物品，具有非竞争性和非排他性，因此农村水环境的治理也具有非竞争性和非排他性[4]。这使得引入市场化运行机制成为可能。市场化运行机制是整个水环境治理体系中一个重要的组成部分。它既可以有效调节经济激励机制，也可以促进利益主体的协调。生态经济学认为，生态资源的市场化运作需要三个基本要素：资金，产权和生态补偿权才能实现[5]。如果将水环境置于三要素的考察当中，可以得出水环境的三要素：资金，水权和排污权。当前政府投入农村水环境的治理
资金显然是不够的，多渠道筹措资金也就成为了唯一的现实选择，可通过建立私营企业和社会资本准入机制，搭建水务投融资平台，将单一的财政支持扩大为社会化的资本集团。对于水资源经营权来说，制度轮廓尚不明晰，管理也处于真空状态，因此通过在条件的地区探索建立明晰的水权交易市场，可有序地实现水资源的管理。最后，排污作为工业时代企业的经营“特权”，带来了巨大的环境破环，这一点在农村地区尤甚，所以将排污权的交易引入农村水环境市场，拓宽了交易权的范围，同时建立交易权二级市场，实现同一行政区排污权和跨行政区排污权的对等，从而有效地发挥市场机制的功能。
3.5 完善经济激励制度
经济激励制度在水环境治理体系中起着激励治理主体、理顺管理体制、影响公众参与、激活市场机制的作用。它的运行主要依靠污染生态环境补偿和治理生态环境受益两个“车轮”来推进。“谁污染谁治理”是传统的做法，虽然起到一定的作用，但从主体的积极性来说却是不可持续的，因此，应将“谁污染谁治理”与“谁治理谁受益”的两个原则相结合，减少农村水污染的排放，提高农村各治理主体参与治理的积极性，由此实现生态补偿和生态受益的有机统一。
参考文献
[1]
肖勤.农村水环境污染现状及其治理对策[J].畜牧与饲料科学，2009（1）：123-125.
[2] 王猛.构建现代化的生态环境治理体系[N].中国社会科学报，2015-07-22.
[3] 郭建.农村环境污染防治的制度创新研究[J].安徽农业科学，2009（34）：17110-17112.
[4] 郑开元.基于公共物品理论的农村水环境治理机制研究[J].生态经济，2012（3）：162-165.
[5] 沈满洪.生态经济学[M].北京：中国环境科学出版社，2008：112.
关键词 水环境治理；生态环境；体系；农村
中图分类号 S27 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）06-290-03
在2015年3月24日召开的中央政治局会议上，中共中央审议通过了《关于加快生态文明建设的意见》（简称《意见》）。《意见》是建立在党的十八大、十八届三中和四中全会前后关于生态文明建设基础上的新论述，也是构建国家生态环境治理体系和提升治理能力现代化的新标准。伴随着科技的进步和经济的快速发展，原本脆弱的生态环境日益恶化，要有序地推进生态文明建设，必须要构建国家生态环境治理体系和提升治理能力现代化。农村环境基础设施薄弱，环境保护工作滞后，水环境污染问题尤为严重。国家环保局2006～2014年的数据统计表明，虽然全社会污水排放的总量已大幅下降，但是来自农村的生活污水和农业的污水排放一直居高不下。因此，在国家要求提升生态环境治理能力的形势下，构建广大农村的水环境治理体系成为当务之急。
目前，学术界关于水环境治理的研究大多数集中于水环境治理主体的协调性、水环境治理制度的规范化、水环境治理对策等方面的讨论，从系统化和体系化视角研究的很少。同时，在研究对象上多以城市为主，涉及乡村研究的较少，鲜见农村个案的研究[1]。因此，笔者选择江西省赣州市于都县仙下乡作为调查对象，调查分析该乡水环境现状及治理困境，提出治理措施，以期在国家要求提升生态环境治理能力的形势下，探索构建农村的水环境治理体系。
1 于都县仙下乡水环境现状
对当地居民、乡镇企业进行走访和实地勘查，整理统计调查数据，调研结果按固体废弃物（垃圾）（表1）和污水排放（表2）分类，基本能够反映该乡的水环境状况。数据分析结果表明：仙下乡水体污染严重，水环境不容乐观，迫切需要科学的保护。
由表1～2可知，该乡的生活垃圾和工业垃圾处理较为随意。由于生活条件的改善，村民开始使用电、煤气等新能源，导致大量的秸秆需要处理，而秸秆焚烧容易造成大气污染，许多村民将秸秆堆置于沟渠与河道边，秸秆腐烂后在雨水的冲击下容易排入河道和渗入地下，影响水质。污水主要集中排放于河流、农田和坑塘，对水体污染甚大。调查表明，该乡的企业较少，以塑料厂居多，虽然拥有最新的污水处理技术，但绝大多数都未按照环保标准处理。少数规模较大的养殖场建立了配套的粪便处理设施，绝大多数养殖户都处于个体户状态，比较分散，对禽畜粪便处理也比较随意。农户使用农药化肥的较多，这些化学物质的残留容易影响土壤的肥力，渗入地下给地下水资源带来危害。
2 调查问卷与结果分析
2.1 治理主体问题
调查结果显示，如果治污实行“谁污染，谁付钱”，52.1%的受访者认为乡镇企业主应该付钱，认为城市居民、禽畜养殖户和政府要承担责任的分别占18.3%、20.9%和8.7%。但是，该乡多数居民在外打工，为了维持生计而到处奔波，根本无暇顾及村内的生态问题，甚至有人很少回家以至对村内情况一无所知。另外，许多企业主和养殖户都是村内的经济大户，影响着村里的财政并掌握有一定的话语权，所以村委会对于他们的活动多数是“睁一只眼，闭一只眼”。这样的格局使得各治理主体无法切实承担起各自的责任，因而构建能够平衡各治理主体利益的机制显得尤为关键。
2.2 治理政策和治理经费的问题
调查结果表明：73.6%的受访者表示没有排放污水的设施，90.8%的受访者表示没见到污水排放设施，只有0.5%的受访者表示在城市里见过。仙下乡负责人告诉调研组，上级部门偶尔提到生态环境的事情但几乎没有过生态补偿经费。梳理仙下乡存档的2014年全年的45份公开文件发现，只有1份是涉及整治重金属化工污染企业的，其余的都是有关经济发展，安全稳定，社会福利、文化宣传等方面的要求和指令。由此可见，政府传统的“重城市轻农村”和“重经济轻生态”的惯性依赖依然强大，固化了城乡二元环境治理政策，也使得农村生态环境治理经费捉襟见肘。
2.3 水环境保护意识问题
调查对象依据受教育程度进行划分，受访者受教育程度不均衡，初中以下学历的占16.3%，初中、中专、高中学历的分别占33.8%、39.1%、9.5%，本科及以上学历的占1.3%。统一设置的问题为：你知不知道水环境保护？17.2%的受访者表示不知道。笔者在调研过程中发现许多村民随意丢弃垃圾、一些企业随意排放污水无人管的现象，体现出农村民众环保意识的薄弱。
3 农村水环境治理体系的构建
十八大提出“五位一体”的新布局以来，生态文明建设的地位日益提高。但是，水环境的治理却变成了政府的“独角戏”，而市场和社会成为了“观众”。政府已经没有足够的财力和精力投入到水环境治理中，迫切需要将治理从单方面向体系化延伸、构建农村水环境治理体系。
王猛[2]认为，要构建现代化的生态环境治理体系，必须要实现五个现代化：现代化的治理理念、现代化的生态环境管理运行机制、现代化的生态环境管理体制、现代化的外部关系、现代化的支撑体系。现代化的治理理念是指要从整体观的视角来审视政府各职能部门在生态环境保护中所起的作用；现代化的生态环境管理运行机制是指生态环境的管理要置于社会公众的监督之下；现代化的生态环境管理体制是指在行政关系上，要理顺横向的权责关系和纵向的层级关系；现代化的外部关系是指生态环境治理要由政府单一治理走向社会和企业多元共治；现代化的支撑体系是指一方面强调现代信息技术在生态环境治理中的应用，另一方面强调培育包括生态文化、环境认知文化、环境规范文化等在内的文化体系。因此，水环境治理体系的构建是现代化的生态环境治理体系的重要部分，也是实现生态环境治理能力现代化的必然选择。 借鉴王猛提出的“五大现代化”的框架，并针对前述的水环境治理存在的问题，笔者从治理理念出发提出治理主体利益平衡协调机制，从管理运行机制出发提出社会公众参与机制，从管理体制入手建设城乡一体化水环境管理体制，从外部关系着手引入市场化运行机制和经济激励机制，从支撑体系着手将现代化信息技术体系和先进文化体系贯穿于各治理机制的调节、促进、协调和监督等互动过程中，构建水环境治理体系的基本思路：以城乡一体化水环境管理体制建设为中心，着力构建治理主体利益平衡协调机制、社会公众参与机制、市场化运行机制和经济激励机制，从而实现农村水环境治理能力的现代化（图1）。
3.1 建立城乡一体化水环境管理体制
城乡一体化水环境管理体制是整个治理体系的核心，它对整个社会资源起着调控和配置的作用，要使管理体制发挥最大功效，就是要破除城乡二元的水环境管理体制，从规划、建设和管理三方面着力实现一体化体制。这要求将城市和农村的水环境管理视为一个整体，统一规划、统一经费、统一部署、统一治理，同时，提升乡村环保机构的专业化水平，通过增加专业技术人员，增添专业技术设备并实施统一化管理，以使城乡水环境治理一体化的治理力度得到强化。
3.2 建立平衡协调治理主体利益机制
治理主体利益平衡协调机制是建立在城乡一体化水环境管理体制的基础上的，既促进了市场化运行机制，也盘活了社会公众参与机制。在这样一个新的机制下，治理主体从政府及其职能部门延伸到水环境治理企业、工农业企业、农民等群体。对于政府及相关职能部门而言，除了要进行市场监管，还要权责分明，制定相关的法律体系和防范制度；对于水环境治理企业而言，来自政府的政策支持必不可少，企业自身要充分发挥市场机制作用，统筹协调好投入与收益的关系，将先进技术与科学管理相结合，争做优化生态环境的“助力器”；对于工农业企业而言，在政府主导和居民监督下，对排污的企业收取排污费和污水处理费，将所得收入合理分配给政府与受害居民；对于农民而言，可通过教育和经济的方式改变生活方式，使其成为水环境的自觉保护者，更好地直接享用环境。
3.3 建立社会公众参与机制
社会公众参与机制是水环境治理体系中最重要的一环，它在整个治理机制中扮演着监督人的角色。社会公众的参与程度决定了农村水环境治理制度能否有效地执行，广泛的公众参与能够降低交易成本和管理成本，能够确保决策能汇集民意，并通过社会各方的协作来完成水环境治理的目标[3]。在监督权之外，社会公众还行使着参与权。在农村水环境的治理过程中，难免会遇到工农业企业不自觉和政府不作为的行为，这时就需要社会公众带着责任心和紧迫感充分行使自己的参与权，弥补其他主体的缺位，保障水环境治理有条不紊地进行。
3.4 建立市场化运行机制
一般认为，水环境是公共物品，具有非竞争性和非排他性，因此农村水环境的治理也具有非竞争性和非排他性[4]。这使得引入市场化运行机制成为可能。市场化运行机制是整个水环境治理体系中一个重要的组成部分。它既可以有效调节经济激励机制，也可以促进利益主体的协调。生态经济学认为，生态资源的市场化运作需要三个基本要素：资金，产权和生态补偿权才能实现[5]。如果将水环境置于三要素的考察当中，可以得出水环境的三要素：资金，水权和排污权。当前政府投入农村水环境的治理
资金显然是不够的，多渠道筹措资金也就成为了唯一的现实选择，可通过建立私营企业和社会资本准入机制，搭建水务投融资平台，将单一的财政支持扩大为社会化的资本集团。对于水资源经营权来说，制度轮廓尚不明晰，管理也处于真空状态，因此通过在条件的地区探索建立明晰的水权交易市场，可有序地实现水资源的管理。最后，排污作为工业时代企业的经营“特权”，带来了巨大的环境破环，这一点在农村地区尤甚，所以将排污权的交易引入农村水环境市场，拓宽了交易权的范围，同时建立交易权二级市场，实现同一行政区排污权和跨行政区排污权的对等，从而有效地发挥市场机制的功能。
3.5 完善经济激励制度
经济激励制度在水环境治理体系中起着激励治理主体、理顺管理体制、影响公众参与、激活市场机制的作用。它的运行主要依靠污染生态环境补偿和治理生态环境受益两个“车轮”来推进。“谁污染谁治理”是传统的做法，虽然起到一定的作用，但从主体的积极性来说却是不可持续的，因此，应将“谁污染谁治理”与“谁治理谁受益”的两个原则相结合，减少农村水污染的排放，提高农村各治理主体参与治理的积极性，由此实现生态补偿和生态受益的有机统一。
参考文献
[1]
肖勤.农村水环境污染现状及其治理对策[J].畜牧与饲料科学，2009（1）：123-125.
[2] 王猛.构建现代化的生态环境治理体系[N].中国社会科学报，2015-07-22.
[3] 郭建.农村环境污染防治的制度创新研究[J].安徽农业科学，2009（34）：17110-17112.
[4] 郑开元.基于公共物品理论的农村水环境治理机制研究[J].生态经济，2012（3）：162-165.
[5] 沈满洪.生态经济学[M].北京：中国环境科学出版社，2008：112.