论文部分内容阅读
义务教育是一项民生工程，均衡发展是义务教育的战略性任务。伴随经济社会发展，城镇化水平日益提高，农村剩余劳动力大量涌入城镇，优质的公共资源也随之向城镇聚集，使得本就存在一定差距的城乡基本公共教育资源出现“乡村弱”和“城镇挤”等问题。
2016年，国务院《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》提出：“城乡学校布局更加合理，大班额基本消除，乡村完全小学、初中或九年一贯制学校、寄宿制学校标准化建设取得显著进展，乡村小规模学校（含教学点）达到相应要求。”学校布局调整不仅是学校地理分布的变化，也是政府进行教育资源重新配置的过程，更是各方利益的博弈和调整，其根本政策目标是促进学生发展。所以，探索适应新型城镇化发展需要的学校布局调整，解决“农村空心校”和“城镇大班额”问题，是统筹推进城乡义务教育一体化的关键环节。对此，笔者利用2010～2018年陕西省义务教育学校的统计数据，以求通过数据分析进一步探索省内有利的学校布局调整方法。
义务教育学校布局变化特点
近年来，陕西省以（扶贫）搬迁、重点示范镇建设、旅游文化名镇建设、新型城镇化综合试点等项目为抓手，全面推进新型城镇化建设，大量农村人口带着孩子离开户籍所在地外出就读，出现了农村“空心校”现象。而城镇凭借承载力、集聚力和辐射力的提升，人口聚集效应逐渐增强。2010～2018年，陕西省常住人口城镇化率从45.7%增加到58.1%，2018年城镇人口增长至2246.38万人，相比2017年增长了29万人。而伴随着大量人口涌入城镇，增加了城镇地区教育供求矛盾。
1.撤点并校学校数量逐年减少。
在财权下放以及“人民教育人民办”的体制下，农村地区学校布局基本是“县办初中，乡办小学”。从小学数量变化看，陕西省小学学校数量从2011年的8867所降至2018年的4714所，减少了近五成。从在校生规模看，小学在校生规模先减后增，2011～2014年持续递减，在校生人数减少约27万。2014～2018年小学在校生规模持续增长，达到265.6万，四年间分别增加6.7万、8.6万、10.6万、13.3万，年增幅超过5%。但与小学生人数逐年增加相反的是学校数仍然保持逐年减少。在此时期，初中在校生规模逐年减少，从2011年的149.8万减少到2017年的104.9万后才开始平稳，降幅达30.2%。由此预测，到2024年，初中学校在校生人数将比现在增加1/4，且随着出生人口增长，这种趋势将进一步增大。
2.城乡区域发展不平衡。
因撤点并校，陕西省农村小学从2011年的6214所降至2018年的1865所，农村小学数量减少了70%，学生减少了60%。而镇区小学数量增加了5%，学生增加了22%;城区小学数量增加了11.6%，学生增加了69%。自2013年开始陕西省每年流动人口增加超过40万人，义务教育阶段随迁子女每年增加2万人。即使每年建设100所学校来应对，其建设速度还是满足不了西安市需求。
八年间撤销了4349所农村小学，只新增了196所城镇小学，许多学校的就读人数超出了招生限额，出现了大校额和大班额的现象。小学生师比自2013年逐年增加，从13.96增加到2018年的15.86。大校额、大班额使得生师比越来越大，最终导致学校教育质量下滑、校园安全隐患频发、教师职业压力加大、师生人际关系冷漠、学生个性和社会性发展失衡等诸多并校难题。而撤点并校让农村学生可以享受优质教育资源的同时，学生往返学校的安全问题、家长陪读增加的经济负担，也逐渐成为他们不能承受之重。同时，小学生家庭关爱的缺失也成为不容忽视的问题，学生的心理健康状态可能影响其一生的发展。
3.不同区域教育需求多样性。
陕西的关中、陕北、陕南三大自然区人口变动具有显著的不平衡性。从人口分布看，由于自然条件的差异，地处陕北的延安和榆林两市拥有全省超过1/3的土地面积，却只有全省1/7的人口。关中人口最为稠密，承载着全境2/3左右的人口。近几年人口流动，向关中（主要是西安）聚集的趋势持续强化，关中人口占比持续上升，陕南、陕北则持续下降。省会西安市以超强辐射力吸引人口落户，2010～2016年间常住人口增长约79万，2017年净增78万人，2018年净增38.7万人。伴随着个别区域人口增长，其他地市的人口是流出的。
这种人口迁移变化势必造成不同区域教育需求多样性。陕北、陕南“空壳村”增多，农村生源不断减少，需要大批量撤点并校;但人口流入地的城镇学校区域学位相对不足，从而出现学校规模超出合理阈值的情况。按照各市学校平均规模来比较，经济较发达的西安市、延安市和榆林市的小学规模和初中规模也都超出了全省平均值。
学校布局调整中存在的主要问题及原因
通过实地调研和解读相关政策文本，笔者认为可以将义务教育學校布局调整中出现的问题归结为四个主要方面。
1.学校布局调整缺失正确的价值取向引导。
近年来，学术界关于义务教育均衡发展、教育公平等问题的讨论虽在一定程度上有利于学校布局调整工作的推进，但对于学校合理规模、学区服务半径等制约学校布局结构调整的核心要素则缺乏深入分析。由于学术界并未给出学校合理规模的清晰边界，部分地区在“对上负责”和“规模经济”的错误观念引导下，极易引发“一刀切”式的盲目撤校和并校，最终导致本地区学校布局调整实践随着城镇化人口涌入的积压，脱离教育均衡化初衷。
2.农村学校布局调整缺乏民主性和科学性。
义务教育学校布局调整作为一项公共政策，其根本目标是实现公共利益的最大化，回应多元利益主题的差异化利益诉求。所以，义务教育学校布局调整不仅是学校数量和分布空间、教育资源配置的变化，也是对城乡学生和家庭利益的协调和分配，本质是利益调整。农村撤点并校中，学校布局调整直接受上级政府干预和介入，部分地区大撤大并学校，缺乏对弱势群体的利益保护，未充分考虑农民的利益主张。而最重要的利益群体——农民恰恰缺位，他们没有参与决策的机会。调整农村学校布局是很有必要的，只是在实施的时候工作方法不细致，简单地以学校人数作为撤并的依据。城镇化是一个过程，撤点并校也应循序渐进，在重视教育资源合理配置的同时，更要照顾到学生和家长的意愿和承受力。所以，如何建立必要的民主程序，通过广泛的公众参与，推进义务教育学校布局调整的科学化、民主化，仍然是教育改革有待解决的重大命题。 3.区域学校布局调整缺乏对人口变化的分析和预测。
建国以来，陕西省人口变化过程先后经历三次生育高峰：第一次生育高峰（1949～1957年），第二次生育高峰（1962～1972年），第三次生育高峰（1986～1996年）。这源于人口自身的结构特征以及人口惯性影响，每波高峰期相距25年基本为一代人。但由于计划生育政策的实施，第三次出生人数低于前两次，1996年之后计划生育政策效应进一步显现，出生人数逐年减少，特别是2000年以后，出生率在1.13左右浮动。目前时间上正是第三次生育高峰这代人的生育后期，2010～2015年陕西省出生人口由36.34万人增长到38.22万人。受“单独二孩”和“全面二孩”政策影响，2016、2017、2018年分别达到40.46万人、42.48万人、41.08万人，全省出生人口数量依然较大。政策主导开启的生育拐点已经出现，从学前到中小学相应的教育配套设施也面临新的压力，学校布局调整如何适应新的人口变化，保障学龄儿童的教育问题，满足“有学上”的利益诉求，这是实现教育公平和教育均衡最为重要的一点。
4.区域学校布局规划滞后，缺乏学校布局标准。
由于历史和经济发展不平衡等原因，城乡间、地区间学校的教育发展差距依然存在。县域现有中小学“麻雀”学校居多，容纳的学生数量有限，面对蜂拥而至超出其承载能力的就学压力，学校通常采用不断扩班或增加班额，甚至租用校外场地进行办学。这样虽然暂时解决了新增学生的就读问题，接踵而来的新问题就是教师不够，很多地方只能尽量保证有书读，不能保证读好书。另外，也存在着由于政策落实、执行不力而导致学校建设步伐跟不上：如有的楼盘开发时房地产开发企业唯利是图，有意规避国家政策，采取以分阶段开发的方式规避以居民数开设学校的政策等手段，没有按规定配套建设学校或缴纳配套学校建设资金，结果导致小区开发完毕后，人口暴涨，而配套学校没有建起。
义务段学校布局调整的思路
1.坚持“以人为本”政策价值取向。
义务教育学校布局调整的最终目的是优化教育资源配置，促进学生发展。坚持“以人为本”价值取向，最根本就是坚持“就近入学”，保持教育公平，保证教育质量。未来城乡一体化发展将形成与资源承载能力相匹配，城市、县镇、乡村各归其位的梯度发展格局。所以学校布局调整，一要根据城市功能定位、产业结构和人口变动，加强城市学校建设，预留充足城市教育用地;二要发挥县镇学校的“蓄水池”作用，分流和吸引农村学生，缓解城市教育资源不足导致的大班额问题;三要推进农村小规模学校发展，给予适当政策优惠，增强农村义务教育的吸引力，保证弱势群体能在家门口享受优质教育。
2.城乡协调发展合理布局调整。
学校规模是布局调整的内在价值尺度，要重视教育内部规律，结合学校所在地区的人口密度、学校对所在城镇或乡村的文化辐射以及承载学校合理规模所需的经济支持力等，将学校的合理规模控制在一个合理区间内，而不是笼统确定一个数值。对于农村和城市学校，按照教育规律的动态平衡，通过合理布局调整，形成城乡经济社会协调发展一体化，构建互助学校服务区，实现共享资源配置，使资源配置较好学校的师资服务范围扩大，从而通过师资的均衡发展带动学校其他资源的均衡发展。同时，构建多样化教育需求的学校布局调整，实现教育资源合理配置。
3.人口预测和产业发展的关联度分析。
人口因素是导致义务教育学校变化的最直接、最关键、最根本因素。城镇化进程不断加快，农村流动人口从“候鸟式”短暂停留逐步转变为举家搬迁的长期定居，城乡人口分布重心开始转向城镇。根据城镇化与人口流动趋势推动义务教育学校布局调整是大势所趋。要通过大数据分析和预测学龄人口变化趋势，建立学龄人口监测数据库，制定具有前瞻性的区域中长期学校布局调整规划。
4.制定合理的学校布局标准，严格规范学校布局程序。
义务教育学校布局调整涉及经济社会发展、区域地理与人口特征、教育发展目标、民众教育需求有密切关联的动态过程。在此过程中，影响义务教育学校布局调整的多种因素处于动态变化的状态，唯有制定科学的学校布局标准，保证学校撤并程序的公平正义，才能在义务教育学校布局调整过程中办好人民满意的教育。民众参与是制定学校布局标准，实施学校布局程序的核心内容之一。因此，要转变政府职能，扩大民众参与，构建多元化利益表达机制，实施规范的学校布局程序。
学校布局调整已经不再是单纯根据地图依次新建学校，布置学校硬件配置了，而应该是紧随学生人流涌动的方向，详细勘察预测出学生就读趋势图，进一步强化学生流入地的学校资源配置。只有通过教育資源配置方式改革，盘活存量、合理配置增量，在义务教育学校标准化建设总体水平不断提高的同时，才能使县域内城乡之间、校际之间义务教育学校办学条件差距进一步缩小，最终实现教育资源日趋均衡。必须统筹推进城乡义务教育一体化改革发展，促进义务教育学区划分，做好城乡学校布局，办好人民满意的义务教育。
作者单位：陕西省教育信息化管理中心
2016年，国务院《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》提出：“城乡学校布局更加合理，大班额基本消除，乡村完全小学、初中或九年一贯制学校、寄宿制学校标准化建设取得显著进展，乡村小规模学校（含教学点）达到相应要求。”学校布局调整不仅是学校地理分布的变化，也是政府进行教育资源重新配置的过程，更是各方利益的博弈和调整，其根本政策目标是促进学生发展。所以，探索适应新型城镇化发展需要的学校布局调整，解决“农村空心校”和“城镇大班额”问题，是统筹推进城乡义务教育一体化的关键环节。对此，笔者利用2010～2018年陕西省义务教育学校的统计数据，以求通过数据分析进一步探索省内有利的学校布局调整方法。
义务教育学校布局变化特点
近年来，陕西省以（扶贫）搬迁、重点示范镇建设、旅游文化名镇建设、新型城镇化综合试点等项目为抓手，全面推进新型城镇化建设，大量农村人口带着孩子离开户籍所在地外出就读，出现了农村“空心校”现象。而城镇凭借承载力、集聚力和辐射力的提升，人口聚集效应逐渐增强。2010～2018年，陕西省常住人口城镇化率从45.7%增加到58.1%，2018年城镇人口增长至2246.38万人，相比2017年增长了29万人。而伴随着大量人口涌入城镇，增加了城镇地区教育供求矛盾。
1.撤点并校学校数量逐年减少。
在财权下放以及“人民教育人民办”的体制下，农村地区学校布局基本是“县办初中，乡办小学”。从小学数量变化看，陕西省小学学校数量从2011年的8867所降至2018年的4714所，减少了近五成。从在校生规模看，小学在校生规模先减后增，2011～2014年持续递减，在校生人数减少约27万。2014～2018年小学在校生规模持续增长，达到265.6万，四年间分别增加6.7万、8.6万、10.6万、13.3万，年增幅超过5%。但与小学生人数逐年增加相反的是学校数仍然保持逐年减少。在此时期，初中在校生规模逐年减少，从2011年的149.8万减少到2017年的104.9万后才开始平稳，降幅达30.2%。由此预测，到2024年，初中学校在校生人数将比现在增加1/4，且随着出生人口增长，这种趋势将进一步增大。
2.城乡区域发展不平衡。
因撤点并校，陕西省农村小学从2011年的6214所降至2018年的1865所，农村小学数量减少了70%，学生减少了60%。而镇区小学数量增加了5%，学生增加了22%;城区小学数量增加了11.6%，学生增加了69%。自2013年开始陕西省每年流动人口增加超过40万人，义务教育阶段随迁子女每年增加2万人。即使每年建设100所学校来应对，其建设速度还是满足不了西安市需求。
八年间撤销了4349所农村小学，只新增了196所城镇小学，许多学校的就读人数超出了招生限额，出现了大校额和大班额的现象。小学生师比自2013年逐年增加，从13.96增加到2018年的15.86。大校额、大班额使得生师比越来越大，最终导致学校教育质量下滑、校园安全隐患频发、教师职业压力加大、师生人际关系冷漠、学生个性和社会性发展失衡等诸多并校难题。而撤点并校让农村学生可以享受优质教育资源的同时，学生往返学校的安全问题、家长陪读增加的经济负担，也逐渐成为他们不能承受之重。同时，小学生家庭关爱的缺失也成为不容忽视的问题，学生的心理健康状态可能影响其一生的发展。
3.不同区域教育需求多样性。
陕西的关中、陕北、陕南三大自然区人口变动具有显著的不平衡性。从人口分布看，由于自然条件的差异，地处陕北的延安和榆林两市拥有全省超过1/3的土地面积，却只有全省1/7的人口。关中人口最为稠密，承载着全境2/3左右的人口。近几年人口流动，向关中（主要是西安）聚集的趋势持续强化，关中人口占比持续上升，陕南、陕北则持续下降。省会西安市以超强辐射力吸引人口落户，2010～2016年间常住人口增长约79万，2017年净增78万人，2018年净增38.7万人。伴随着个别区域人口增长，其他地市的人口是流出的。
这种人口迁移变化势必造成不同区域教育需求多样性。陕北、陕南“空壳村”增多，农村生源不断减少，需要大批量撤点并校;但人口流入地的城镇学校区域学位相对不足，从而出现学校规模超出合理阈值的情况。按照各市学校平均规模来比较，经济较发达的西安市、延安市和榆林市的小学规模和初中规模也都超出了全省平均值。
学校布局调整中存在的主要问题及原因
通过实地调研和解读相关政策文本，笔者认为可以将义务教育學校布局调整中出现的问题归结为四个主要方面。
1.学校布局调整缺失正确的价值取向引导。
近年来，学术界关于义务教育均衡发展、教育公平等问题的讨论虽在一定程度上有利于学校布局调整工作的推进，但对于学校合理规模、学区服务半径等制约学校布局结构调整的核心要素则缺乏深入分析。由于学术界并未给出学校合理规模的清晰边界，部分地区在“对上负责”和“规模经济”的错误观念引导下，极易引发“一刀切”式的盲目撤校和并校，最终导致本地区学校布局调整实践随着城镇化人口涌入的积压，脱离教育均衡化初衷。
2.农村学校布局调整缺乏民主性和科学性。
义务教育学校布局调整作为一项公共政策，其根本目标是实现公共利益的最大化，回应多元利益主题的差异化利益诉求。所以，义务教育学校布局调整不仅是学校数量和分布空间、教育资源配置的变化，也是对城乡学生和家庭利益的协调和分配，本质是利益调整。农村撤点并校中，学校布局调整直接受上级政府干预和介入，部分地区大撤大并学校，缺乏对弱势群体的利益保护，未充分考虑农民的利益主张。而最重要的利益群体——农民恰恰缺位，他们没有参与决策的机会。调整农村学校布局是很有必要的，只是在实施的时候工作方法不细致，简单地以学校人数作为撤并的依据。城镇化是一个过程，撤点并校也应循序渐进，在重视教育资源合理配置的同时，更要照顾到学生和家长的意愿和承受力。所以，如何建立必要的民主程序，通过广泛的公众参与，推进义务教育学校布局调整的科学化、民主化，仍然是教育改革有待解决的重大命题。 3.区域学校布局调整缺乏对人口变化的分析和预测。
建国以来，陕西省人口变化过程先后经历三次生育高峰：第一次生育高峰（1949～1957年），第二次生育高峰（1962～1972年），第三次生育高峰（1986～1996年）。这源于人口自身的结构特征以及人口惯性影响，每波高峰期相距25年基本为一代人。但由于计划生育政策的实施，第三次出生人数低于前两次，1996年之后计划生育政策效应进一步显现，出生人数逐年减少，特别是2000年以后，出生率在1.13左右浮动。目前时间上正是第三次生育高峰这代人的生育后期，2010～2015年陕西省出生人口由36.34万人增长到38.22万人。受“单独二孩”和“全面二孩”政策影响，2016、2017、2018年分别达到40.46万人、42.48万人、41.08万人，全省出生人口数量依然较大。政策主导开启的生育拐点已经出现，从学前到中小学相应的教育配套设施也面临新的压力，学校布局调整如何适应新的人口变化，保障学龄儿童的教育问题，满足“有学上”的利益诉求，这是实现教育公平和教育均衡最为重要的一点。
4.区域学校布局规划滞后，缺乏学校布局标准。
由于历史和经济发展不平衡等原因，城乡间、地区间学校的教育发展差距依然存在。县域现有中小学“麻雀”学校居多，容纳的学生数量有限，面对蜂拥而至超出其承载能力的就学压力，学校通常采用不断扩班或增加班额，甚至租用校外场地进行办学。这样虽然暂时解决了新增学生的就读问题，接踵而来的新问题就是教师不够，很多地方只能尽量保证有书读，不能保证读好书。另外，也存在着由于政策落实、执行不力而导致学校建设步伐跟不上：如有的楼盘开发时房地产开发企业唯利是图，有意规避国家政策，采取以分阶段开发的方式规避以居民数开设学校的政策等手段，没有按规定配套建设学校或缴纳配套学校建设资金，结果导致小区开发完毕后，人口暴涨，而配套学校没有建起。
义务段学校布局调整的思路
1.坚持“以人为本”政策价值取向。
义务教育学校布局调整的最终目的是优化教育资源配置，促进学生发展。坚持“以人为本”价值取向，最根本就是坚持“就近入学”，保持教育公平，保证教育质量。未来城乡一体化发展将形成与资源承载能力相匹配，城市、县镇、乡村各归其位的梯度发展格局。所以学校布局调整，一要根据城市功能定位、产业结构和人口变动，加强城市学校建设，预留充足城市教育用地;二要发挥县镇学校的“蓄水池”作用，分流和吸引农村学生，缓解城市教育资源不足导致的大班额问题;三要推进农村小规模学校发展，给予适当政策优惠，增强农村义务教育的吸引力，保证弱势群体能在家门口享受优质教育。
2.城乡协调发展合理布局调整。
学校规模是布局调整的内在价值尺度，要重视教育内部规律，结合学校所在地区的人口密度、学校对所在城镇或乡村的文化辐射以及承载学校合理规模所需的经济支持力等，将学校的合理规模控制在一个合理区间内，而不是笼统确定一个数值。对于农村和城市学校，按照教育规律的动态平衡，通过合理布局调整，形成城乡经济社会协调发展一体化，构建互助学校服务区，实现共享资源配置，使资源配置较好学校的师资服务范围扩大，从而通过师资的均衡发展带动学校其他资源的均衡发展。同时，构建多样化教育需求的学校布局调整，实现教育资源合理配置。
3.人口预测和产业发展的关联度分析。
人口因素是导致义务教育学校变化的最直接、最关键、最根本因素。城镇化进程不断加快，农村流动人口从“候鸟式”短暂停留逐步转变为举家搬迁的长期定居，城乡人口分布重心开始转向城镇。根据城镇化与人口流动趋势推动义务教育学校布局调整是大势所趋。要通过大数据分析和预测学龄人口变化趋势，建立学龄人口监测数据库，制定具有前瞻性的区域中长期学校布局调整规划。
4.制定合理的学校布局标准，严格规范学校布局程序。
义务教育学校布局调整涉及经济社会发展、区域地理与人口特征、教育发展目标、民众教育需求有密切关联的动态过程。在此过程中，影响义务教育学校布局调整的多种因素处于动态变化的状态，唯有制定科学的学校布局标准，保证学校撤并程序的公平正义，才能在义务教育学校布局调整过程中办好人民满意的教育。民众参与是制定学校布局标准，实施学校布局程序的核心内容之一。因此，要转变政府职能，扩大民众参与，构建多元化利益表达机制，实施规范的学校布局程序。
学校布局调整已经不再是单纯根据地图依次新建学校，布置学校硬件配置了，而应该是紧随学生人流涌动的方向，详细勘察预测出学生就读趋势图，进一步强化学生流入地的学校资源配置。只有通过教育資源配置方式改革，盘活存量、合理配置增量，在义务教育学校标准化建设总体水平不断提高的同时，才能使县域内城乡之间、校际之间义务教育学校办学条件差距进一步缩小，最终实现教育资源日趋均衡。必须统筹推进城乡义务教育一体化改革发展，促进义务教育学区划分，做好城乡学校布局，办好人民满意的义务教育。
作者单位：陕西省教育信息化管理中心