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【摘要】现代社会是一个以人类人为行为所导致的风险占据主导地位的风险社会。风险社会具有的全球性、人为性、复杂性和难以预测性，会对人类的生存和发展产生严重的威胁。文章基于风险社会理论对2018年我国非洲猪瘟疫情进行分析，针对政府风险管理中存在的风险管理技术措施不专、管理权责呈静态分割、风险管理机制存在漏洞等问题，提出了从完善政府风险管理机制入手，健全科学的社会风险处理机制和全球协作机制。
【关键词】风险社会；政府；风险管理；非洲猪瘟
【中图分类号】C931文献标识码：A文章编号：2095-5103（2019）17-0043-04
随着经济全球化进程不断加快，“风险社会”（Risk Society）已变成了当代社会的代名词之一。1968年，德国社会学专家乌尔里希·贝克首次提到了“风险社会”这个名词，他认为：“风险社会是指在全球化发展背景下，由于人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段，在这样的社会里，各种全球性风险对人类的生存和发展存在着严重的威胁。”贝克把人类社会分成了农业社会、古典工业社会和当代工业社会三个类型，“风险社会”属于当代工业社会的基本特点，并且产生了当代工业社会背景下的新型风险。当代社会的基本特点是人为活动导致的风险越发明显，这些人为因素所导致的风险，比自然因素所导致的风险对社会发展所产生的影响更为严重。
一、现代风险社会的新特点
风险社会理论指出，在人类社会的出现、发展过程当中，风险是始终伴随的，但风险也处在不停的变化当中，现代社会风险已经与过去我们面对的传统社会风险有了本质上的不同，出现了新特点。
一是全球性。经济全球化进程早已变成全人类的共识。无论和过去的哪个阶段比较，现代社会需要面对的风险明显已经不再是某个国家或某个地区的风险，而是全人类的风险。可以说，风险乘着这一次全球化的“东风”，跨过了时空上的限制，能够在全球各个范围内产生影响。在全球化进程当中，风险的爆发点和起始点两者并无非常显著的关联，就算生活在距离风险发生地非常远的地区，也很难躲过风险的影响，因此，必须要强化风险意识，积极主动面对风险。
二是人为性。在过去的社会里，风险往往表现为生产资料的缺乏以及各种突发的自然灾害等灾难危机。但伴随人类科技的不断进步，社会活动在地球上的影响力不断扩大，社会风险逐渐展现出其和人为方式相关的一面。贝克指出，风险其实是人类社会生活的体现，人类活动和风险之间的关系越来越深，因此，风险逐渐变成了“人为风险”，这样的风险拥有重复性，往往会伴随着人类生活的制度变化而变换形式。
三是复杂性和难以预测性。伴随风险社会阶段的出现，风险的类型越来越多。不但有包括政治、经济等领域的风险，还有生态、文化等领域的风险；不但有地区性风险的发生，还有全人类层面的风险的出现。在风险社会阶段，风险产生的理由以及造成的后果兩者的关联，往往属于叠加的关联，几乎不能辨别出到底是哪方面的问题导致的风险发生。风险还表现出“蝴蝶效应”的特点，这些风险在什么样的情况下出现、导致怎样的结果，通常难以按照已有的知识以及经验展开预估与研究，甚至难以摸索。
二、我国政府风险管理存在的主要问题
2018年8月1日，辽宁省沈阳市沈北新区某养殖户的生猪发生疑似非洲猪瘟疫情，存栏383头，发病47头，死亡47头。之后，当地农业部门对该地区所有养殖场进行了采样检验并上报。8月2日下午17时，中国动物卫生与流行病学中心进行了检查。8月3日11时，经中国动物卫生与流行病学中心确诊，该起疫情为非洲猪瘟疫情，这是我国第一次出现此疫情。截至8月3日 15时，疫点内913头生猪已经全部扑杀和无害化。随后，有关部门按照要求进行消毒工作，严禁任何家猪和易感染家禽及相关产品进入或是运输出封锁地区。8月30日，国务院办公厅颁发《关于做好非洲猪瘟等动物疫病防控工作的通知》，对我国有关非洲猪瘟疫情的控制工作进行整体规划。据报道，截至2018年11月22日，全国有20个省级地区内的47个市（区、盟）发生73起家猪疫情、1起野猪疫情，累计扑杀生猪60万头。全国非洲猪瘟疫情呈总体可控的态势。文章以此次非洲猪瘟疫情为例，说明我国政府社会风险管理存在亟待解决的一些问题。
1.政府风险管理技术措施不专
目前，我国政府风险管理主要是以解决各类突发事件为导向而非源头导向，虽然十分重视各类突发事件，但在风险源头的监管上，存在风险管理意识强而不专的问题。从整个非洲猪瘟疫情的处理过程来看，政府是十分重视疫情的，但重视的是疫情的治理，对其源头性的管控却是在疫情发生后展开的。此病例最早是在20世纪20年代发现于肯尼亚地区，近一百年来，共有60多个国家出现了非洲猪瘟。在这60多个国家里，一共有13个国家彻底消除了疫情，处理时长大约在5到36年。在全球化日益深化的今天，风险的全球性也日益凸显，在面对早已发生的全球性事件时，政府意识上是重视的，但仍只是单纯地、被动地处理事件，风险管控的技术措施还有待进一步完善。
2.政府风险管理权责呈静态分割
目前，我国政府各项风险的责任是以部门职能确定，使得各项风险的责任主体属于对应职能的相关部门，而各部门责任存在交叉的问题，且没有联动机制，存在多头治理、多头效果不明显的问题。在疫情事件中，处理疫情的主责部门虽然是农业农村部门，但是疫情在中国的首次发生却是通过跨国境传入的，而出入境相关检查机关在这个事件当中并未进行任何形式的通报；另外，应当进行流行病学检查、明确详细的传入方式，但卫生部门也并未发出任何通报。政府部门虽然权责统一，但在风险不断人为化的趋势下，人的因素逐渐占主导作用，针对人合法性行为的各管理部门没有完全尽到各自的监管责任，由此产生的同一事件发生的责任分散情况，并且分散的责任为各部门本来所具有的职责，而各部门没有完全尽到各自的责任。 3.政府风险管理机制存在漏洞
在面对各类突发、风险事件时，政府的主要理念是“救火式”的应急管理理念，还存在运动式的治理。目前，政府的风险管理是一种简单被动式的制度化运作，面对日益纷繁复杂的全球环境，各种已存在但还未知的风险暗地里相互交错，风险的复杂性和难以预测性不断加深，政府如果总是被动地应对各种已经产生伤害事件的风险，将会疲于应付。非洲猪瘟表现出显著的初期难以观察、防范困难等特征，这个病有很长的潜伏时间，家猪患病以后，也许在21天之内都不会出现明显的症状，但病毒会通过这只并未表现患病情况的家猪及其加工产品，经由各种渠道不断地流向全国各个地区。在被动式的制度化运作情况下，政府在应对风险时如果不知所措或效率不高，就容易导致政府风险管理的失效。
4.社会与公民参与度不高
在非洲猪瘟事件中，政府主要行为是以政府内控为主，整套管控流程均在政府内部发生，虽然对社会和公民也适时告知了疫情发展的相关情况，但总体而言社会和公民参与度不高。政府还需主动引导社会和公民的相关认知，提醒社会和公民在日常生活中有关注意事项，以免引发市场波动、过度影响群众生活。
三、完善政府社会风险管理机制的对策建议
解决政府风险管理问题的关键是完善政府社会风险管理机制。政府作为社会风险管理的主体，需要不断强化、更新风险管理理念，从完善政府社会风险管理机制入手，注重风险管理的理论建设，自觉履行风险管控的责任和义务，做好风险的舆论引导，积极主动应对现实风险和潜在风险。
1.建立先进的社会风险预防机制
政府社会风险管理涵盖了风险评估、风险预警、风险处理等各个环节，其中，风险的预测、评估、预防和应对是常规化的管控手段，而风险警告则是把社会和公众纳入到风险管理的一个环节中来。社会风险预防是政府社会风险管理的重要组成部分。在现代风险社会背景下，“救火式”的应急管理方式已经过时，政府需要更新风险管理理念，需要反思传统风险管理存在的弊端，对社会风险的感知、评估和预防工作实行常态化的管理，由被动应对突发风险事件转变到主动识别评估防范风险，不断根据实际情况着眼长远，强化风险预防意识，立足国情和现实需要，以预防机制灵活高效、管控有力为目标，不断完善社会风险管理预防机制，以应对潜在的或即将发生的各种相互交织的社会风险。
2.健全科学的社会风险处理机制
一是清晰责任抓落实。在风险不可避免发生时，要动态化确定各部门的分散责任，既要能静态分割整体责任，也要能动态地确定分散责任归属，要分清责任的上下游关系及演变过程，保证所有的相关单位在负责的事务方面严格把控风险，落实好风险防控责任。二是多方监督强执行。在风险管理上，要引入外部监督力量，不能只由政府部门内部进行监督执行。为了保证政府部门在防控风险时严格落实各项责任，执行好各项决策，应该采取聘请专业的第三方机构、邀请社会媒体和政府内部监督相结合的方式，以更专业、更客观的视角，对整个风险管理过程进行监督和评价，促使政府部门中立、正确地处理风险。三是精准问责促发展。问责不是目的，而是促进风险管理良性发展的手段。精准的问责，一方面能够公正地做好风险管理的结果评价，另一方面能够精准地发现风险管理过程的问题所在，不断修正风险管理的发展轨道，促进风险管理的良性发展。
3.完善社会风险管理的全球协作机制
在风险社会阶段，风险的跨边界特征要求更多的治理主体出现并达成合作关系。风险往往是面向全人類的，并且伴随全球化进程的持续发展，各种风险面向全人类的特征会越发明显，政府需要通过现有的国际合作平台有效加强国际各方、各个层面的合作，以便公开、收集、研判、预警各种潜在风险。在针对此次非洲猪瘟疫情的应急处理上，全球也形成了防控非洲猪瘟的国际协防网络。在中国发生疫情之后，联合国粮农组织（FAO）召集紧急会议进行研究，柬埔寨、中国、日本、老挝、蒙古、缅甸、菲律宾、韩国、泰国和越南等十国的动物卫生主管部门代表，意大利、德国和法国研究机构代表，世界动物卫生组织（OIE）和联合国粮农组织（FAO）的代表及私营部门代表等共87人参加了会议。会上分享了欧洲多国在防控非洲猪瘟疫情方面的经验，这对于其他已暴发疫情的国家具有借鉴意义，同时此次针对非洲猪瘟疫情的国际合作也能最大限度地控制和消灭疫情。
参考文献：
[1][德]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博文，译.南京：译林出版社，2004：20.
[2][德]乌尔里希·贝克.自反性现代化[M].赵文书，译.北京：商务印书馆，2001：10.
[3]李翠.近年来国内外风险社会研究综述[J].黑河学刊，2014，（2）.
[4]唐钧.论政府风险管理——基于国内外政府风险管理实践的评述[J].中国行政管理，2015，（4）.
[5]王成程.治理理论视域下政府风险管理体系的构建——北京11.18火灾引发的思考[J].安徽行政学院学报，2018，（4）.
[6]李巍.风险社会视角下政府风险治理分析[J].党政干部学刊，2018，（3）.
[7]崔维，刘士竹.当前我国政府风险管理水平研究——以山东省问题疫苗事件为例[J].行政管理改革，2017，（5）.
[8]刘卓军.风险管理意义的再认识[J].中关村. 2018，（1）.
[9]郑杭生，邵占鹏.治理理论的适用性、本土化与国际化[J].社会学评论，2015，（2）.
[10]冯华.构建完善的政府风险管理体系之我见[J].中国检验检疫，2012，（12）.
[11]黄崇福.从应急管理到风险管理若干问题的探讨[J].行政管理改革，2012，（5）.
[12]谢有长，宁陶.论风险社会中政府风险管理[J].经济与社会发展，2011，（4）.
[13]王诗宗.治理理论与公共行政学范式进步[J].中国社会科学，2010，（4）.
[14]陈道银.风险社会的公共安全治理[J].学术论坛，2007，（4）.
[15]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002，（1）.
【作者简介】肖洋溢，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生。研究方向：公共管理。
【关键词】风险社会；政府；风险管理；非洲猪瘟
【中图分类号】C931文献标识码：A文章编号：2095-5103（2019）17-0043-04
随着经济全球化进程不断加快，“风险社会”（Risk Society）已变成了当代社会的代名词之一。1968年，德国社会学专家乌尔里希·贝克首次提到了“风险社会”这个名词，他认为：“风险社会是指在全球化发展背景下，由于人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段，在这样的社会里，各种全球性风险对人类的生存和发展存在着严重的威胁。”贝克把人类社会分成了农业社会、古典工业社会和当代工业社会三个类型，“风险社会”属于当代工业社会的基本特点，并且产生了当代工业社会背景下的新型风险。当代社会的基本特点是人为活动导致的风险越发明显，这些人为因素所导致的风险，比自然因素所导致的风险对社会发展所产生的影响更为严重。
一、现代风险社会的新特点
风险社会理论指出，在人类社会的出现、发展过程当中，风险是始终伴随的，但风险也处在不停的变化当中，现代社会风险已经与过去我们面对的传统社会风险有了本质上的不同，出现了新特点。
一是全球性。经济全球化进程早已变成全人类的共识。无论和过去的哪个阶段比较，现代社会需要面对的风险明显已经不再是某个国家或某个地区的风险，而是全人类的风险。可以说，风险乘着这一次全球化的“东风”，跨过了时空上的限制，能够在全球各个范围内产生影响。在全球化进程当中，风险的爆发点和起始点两者并无非常显著的关联，就算生活在距离风险发生地非常远的地区，也很难躲过风险的影响，因此，必须要强化风险意识，积极主动面对风险。
二是人为性。在过去的社会里，风险往往表现为生产资料的缺乏以及各种突发的自然灾害等灾难危机。但伴随人类科技的不断进步，社会活动在地球上的影响力不断扩大，社会风险逐渐展现出其和人为方式相关的一面。贝克指出，风险其实是人类社会生活的体现，人类活动和风险之间的关系越来越深，因此，风险逐渐变成了“人为风险”，这样的风险拥有重复性，往往会伴随着人类生活的制度变化而变换形式。
三是复杂性和难以预测性。伴随风险社会阶段的出现，风险的类型越来越多。不但有包括政治、经济等领域的风险，还有生态、文化等领域的风险；不但有地区性风险的发生，还有全人类层面的风险的出现。在风险社会阶段，风险产生的理由以及造成的后果兩者的关联，往往属于叠加的关联，几乎不能辨别出到底是哪方面的问题导致的风险发生。风险还表现出“蝴蝶效应”的特点，这些风险在什么样的情况下出现、导致怎样的结果，通常难以按照已有的知识以及经验展开预估与研究，甚至难以摸索。
二、我国政府风险管理存在的主要问题
2018年8月1日，辽宁省沈阳市沈北新区某养殖户的生猪发生疑似非洲猪瘟疫情，存栏383头，发病47头，死亡47头。之后，当地农业部门对该地区所有养殖场进行了采样检验并上报。8月2日下午17时，中国动物卫生与流行病学中心进行了检查。8月3日11时，经中国动物卫生与流行病学中心确诊，该起疫情为非洲猪瘟疫情，这是我国第一次出现此疫情。截至8月3日 15时，疫点内913头生猪已经全部扑杀和无害化。随后，有关部门按照要求进行消毒工作，严禁任何家猪和易感染家禽及相关产品进入或是运输出封锁地区。8月30日，国务院办公厅颁发《关于做好非洲猪瘟等动物疫病防控工作的通知》，对我国有关非洲猪瘟疫情的控制工作进行整体规划。据报道，截至2018年11月22日，全国有20个省级地区内的47个市（区、盟）发生73起家猪疫情、1起野猪疫情，累计扑杀生猪60万头。全国非洲猪瘟疫情呈总体可控的态势。文章以此次非洲猪瘟疫情为例，说明我国政府社会风险管理存在亟待解决的一些问题。
1.政府风险管理技术措施不专
目前，我国政府风险管理主要是以解决各类突发事件为导向而非源头导向，虽然十分重视各类突发事件，但在风险源头的监管上，存在风险管理意识强而不专的问题。从整个非洲猪瘟疫情的处理过程来看，政府是十分重视疫情的，但重视的是疫情的治理，对其源头性的管控却是在疫情发生后展开的。此病例最早是在20世纪20年代发现于肯尼亚地区，近一百年来，共有60多个国家出现了非洲猪瘟。在这60多个国家里，一共有13个国家彻底消除了疫情，处理时长大约在5到36年。在全球化日益深化的今天，风险的全球性也日益凸显，在面对早已发生的全球性事件时，政府意识上是重视的，但仍只是单纯地、被动地处理事件，风险管控的技术措施还有待进一步完善。
2.政府风险管理权责呈静态分割
目前，我国政府各项风险的责任是以部门职能确定，使得各项风险的责任主体属于对应职能的相关部门，而各部门责任存在交叉的问题，且没有联动机制，存在多头治理、多头效果不明显的问题。在疫情事件中，处理疫情的主责部门虽然是农业农村部门，但是疫情在中国的首次发生却是通过跨国境传入的，而出入境相关检查机关在这个事件当中并未进行任何形式的通报；另外，应当进行流行病学检查、明确详细的传入方式，但卫生部门也并未发出任何通报。政府部门虽然权责统一，但在风险不断人为化的趋势下，人的因素逐渐占主导作用，针对人合法性行为的各管理部门没有完全尽到各自的监管责任，由此产生的同一事件发生的责任分散情况，并且分散的责任为各部门本来所具有的职责，而各部门没有完全尽到各自的责任。 3.政府风险管理机制存在漏洞
在面对各类突发、风险事件时，政府的主要理念是“救火式”的应急管理理念，还存在运动式的治理。目前，政府的风险管理是一种简单被动式的制度化运作，面对日益纷繁复杂的全球环境，各种已存在但还未知的风险暗地里相互交错，风险的复杂性和难以预测性不断加深，政府如果总是被动地应对各种已经产生伤害事件的风险，将会疲于应付。非洲猪瘟表现出显著的初期难以观察、防范困难等特征，这个病有很长的潜伏时间，家猪患病以后，也许在21天之内都不会出现明显的症状，但病毒会通过这只并未表现患病情况的家猪及其加工产品，经由各种渠道不断地流向全国各个地区。在被动式的制度化运作情况下，政府在应对风险时如果不知所措或效率不高，就容易导致政府风险管理的失效。
4.社会与公民参与度不高
在非洲猪瘟事件中，政府主要行为是以政府内控为主，整套管控流程均在政府内部发生，虽然对社会和公民也适时告知了疫情发展的相关情况，但总体而言社会和公民参与度不高。政府还需主动引导社会和公民的相关认知，提醒社会和公民在日常生活中有关注意事项，以免引发市场波动、过度影响群众生活。
三、完善政府社会风险管理机制的对策建议
解决政府风险管理问题的关键是完善政府社会风险管理机制。政府作为社会风险管理的主体，需要不断强化、更新风险管理理念，从完善政府社会风险管理机制入手，注重风险管理的理论建设，自觉履行风险管控的责任和义务，做好风险的舆论引导，积极主动应对现实风险和潜在风险。
1.建立先进的社会风险预防机制
政府社会风险管理涵盖了风险评估、风险预警、风险处理等各个环节，其中，风险的预测、评估、预防和应对是常规化的管控手段，而风险警告则是把社会和公众纳入到风险管理的一个环节中来。社会风险预防是政府社会风险管理的重要组成部分。在现代风险社会背景下，“救火式”的应急管理方式已经过时，政府需要更新风险管理理念，需要反思传统风险管理存在的弊端，对社会风险的感知、评估和预防工作实行常态化的管理，由被动应对突发风险事件转变到主动识别评估防范风险，不断根据实际情况着眼长远，强化风险预防意识，立足国情和现实需要，以预防机制灵活高效、管控有力为目标，不断完善社会风险管理预防机制，以应对潜在的或即将发生的各种相互交织的社会风险。
2.健全科学的社会风险处理机制
一是清晰责任抓落实。在风险不可避免发生时，要动态化确定各部门的分散责任，既要能静态分割整体责任，也要能动态地确定分散责任归属，要分清责任的上下游关系及演变过程，保证所有的相关单位在负责的事务方面严格把控风险，落实好风险防控责任。二是多方监督强执行。在风险管理上，要引入外部监督力量，不能只由政府部门内部进行监督执行。为了保证政府部门在防控风险时严格落实各项责任，执行好各项决策，应该采取聘请专业的第三方机构、邀请社会媒体和政府内部监督相结合的方式，以更专业、更客观的视角，对整个风险管理过程进行监督和评价，促使政府部门中立、正确地处理风险。三是精准问责促发展。问责不是目的，而是促进风险管理良性发展的手段。精准的问责，一方面能够公正地做好风险管理的结果评价，另一方面能够精准地发现风险管理过程的问题所在，不断修正风险管理的发展轨道，促进风险管理的良性发展。
3.完善社会风险管理的全球协作机制
在风险社会阶段，风险的跨边界特征要求更多的治理主体出现并达成合作关系。风险往往是面向全人類的，并且伴随全球化进程的持续发展，各种风险面向全人类的特征会越发明显，政府需要通过现有的国际合作平台有效加强国际各方、各个层面的合作，以便公开、收集、研判、预警各种潜在风险。在针对此次非洲猪瘟疫情的应急处理上，全球也形成了防控非洲猪瘟的国际协防网络。在中国发生疫情之后，联合国粮农组织（FAO）召集紧急会议进行研究，柬埔寨、中国、日本、老挝、蒙古、缅甸、菲律宾、韩国、泰国和越南等十国的动物卫生主管部门代表，意大利、德国和法国研究机构代表，世界动物卫生组织（OIE）和联合国粮农组织（FAO）的代表及私营部门代表等共87人参加了会议。会上分享了欧洲多国在防控非洲猪瘟疫情方面的经验，这对于其他已暴发疫情的国家具有借鉴意义，同时此次针对非洲猪瘟疫情的国际合作也能最大限度地控制和消灭疫情。
参考文献：
[1][德]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博文，译.南京：译林出版社，2004：20.
[2][德]乌尔里希·贝克.自反性现代化[M].赵文书，译.北京：商务印书馆，2001：10.
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[6]李巍.风险社会视角下政府风险治理分析[J].党政干部学刊，2018，（3）.
[7]崔维，刘士竹.当前我国政府风险管理水平研究——以山东省问题疫苗事件为例[J].行政管理改革，2017，（5）.
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