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摘 要 政府环境责任追究制度存在的缺陷和不足， 是当前环境保护领域政府失灵、 执法不力的重要原因之一。政府作为公权力的主体，应该也必须承担环境污染中最大的责任，本文重点分析政府在环境责任中的不足并给出相应的对策和建议。
关键词 环境污染 政府责任 责任追究
随着我国经济的不断发展，我国进入了环境高风险时期，各种环境污染事件频繁发生，尤其是最近十年，环境污染事件触目惊心，其规模、损害后果都日趋扩大，危机人类的生存和发展。而政府无疑是最大的“责任人”。
一、政府环境责任的理论基础
政府环境责任的概念：
政府环境责任是近代以来，生态环境遭到严重破坏，人类生活受到严重威胁的情况下，学术界从政府责任中分化出来的一个新名词。笔者认为政府环境责任，是指法律规定的政府作为行政主体在环境保护中的义务和权利以及因违反上述义务和权利的法律规定而应承担的法律后果。
二、政府环境责任追究障碍
1、环境立法中政府责任的缺失
从已出台的环境法律规范中可以明显看出，这些法律规范偏重的是政府对环境的管制，对政府环境职能的规定存在明显的欠缺。首先，在我国环境立法中强调政府职权（权力）本位，突出政府环境权力立法，但大多数环境法律没有对照有关政府环境权力，明确规定相应的政府环境义务；有关政府权力的法律规定比较详细具体，有关政府义务、服务的法律规定比较原则对照有关政府环境权力，明确规定相应的政府环境义务；有关政府权力的法律规定比较详细具体，有关政府义务、服务的法律规定比较原则。其次，在我国环境立法中，对于地方政府的环境责任的规定比较具体，对于中央政府的环境责任的规定比较原则而且少，特别缺乏中央政府对地方政府、上级政府对下级政府进行环境事务指导、检查、监督的规定。再次，我国现行环境立法一个突出的特点就是政府主导，重视政府环境主导轻公众环境参与。最后， “治民”条款多，“治官”条款少，突出对行政相对人的环境责任和法律责任追究，淡化政府的环境法律义务，轻视对政府的问责。
2、多元问责机制的缺陷
我国是一个采用“议行合一”制的社会主义国家，立法机关是国家的最高权力机关。长期以来，立法机关对政府环境责任履行状况的问责是不到位的，一是缺乏相应组织机构进行问责，二是问责手段较为简单。
司法机关对政府是否履行环境责任的问责往往是通过审判来进行的，但在现实中，司法机关对政府是否履行环境责任的审判并不到位，原因既有现行司法体制的不足，也有审判本身的欠缺。司法体制方面的问题，需要决策部门的努力才能逐步解决。
行政问责的现实表明，行政机关对政府是否履行环境责任进行的问责并不理想，如《环境保护法》第 16 条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”但一些地方在加快经济发展的同时，环境质量却不断恶化。
社会公众及新闻媒体对政府是否履行环境责任所实施的问责是环境民主的体现。不过，从现实角度看，社会公众的问责仍然较为薄弱。新闻媒体围绕政府是否履行环境责任所展开的责任追问和审查没有明显的强制性，也不具有法律问责那样的严格性，更不能强行要求被监督者接受监督和规约。
三、责任政府实现途径
1、环境立法中政府责任的新定位
有人认为有法不依、执法不严、违法不究是中国法之不行或法之难行的症结所在。实际上，根源不仅仅存在法的实施方面，而是存在于中国法制和法治的各个环节。“首先是存在于立法环节，是立法环节的种种症状造成了法的先天不足，使法难以实行，甚至无法实行”。 许多地方环境污染问题之所以长期得不到根本解决，看似责任在企业，实际根源在政府。造成这种问题的主要原因是法律缺失，政府环境责任成为一纸空文。因此，应从如下几个方面定位政府在环境立法中的责任。首先调整立法理念，第一，放弃传统的人类中心主义观，而确立以生态利益为中心的环境伦理观念，同时并确立整个生态系统的主体地位。第二，坚持代内公平、代际公平与自然公平的辩证统一，拓展可持续发展的内涵。其次，重新修订《环境保护法》，强化政府环境责任。提升《环境保护法》为基本法；应当紧紧围绕落实“地方政府对环境质量负总责”的要求，重点解决地方政府在环境保护方面不作为、干扰环境执法问题，将政府作为法律主要调整对象；应明确确立公众参与制度。
2、多元问责机制的完善
立法机关问责具有高度的权威性和较强的主动性。针对立法机关对政府是否履行环境责任进行问责中存在的问题，需要采取以下措施加以完善：一方面，尽快成立专门机构展开问责。因为全国人民代表大会及其常委会对政府是否履行环境责任难以开展日常的、全面具体的监督和追究。对此，许多学者提议借鉴国外许多国家的做法，在立法机关内部设立专门的宪法和法律监督委员会，使监督权力从其他有关机构的混合权力中剥离出去，由特设的机构专门行使。另一方面，着力采取多种手段进行问责。按照《各级人民代表大会常务委员会监督法》所明确的监督和追究方法，立法机关应采取多种手段对政府是否履行环境责任进行问责，包括：听取和审议、执法检查、询问和质询、特定问题调查、罢免和撤职等。作为对政府是否履行环境责任进行问责的一种重要手段。立法机关问责手段的多元化将直接为政治问责机制的构建奠定坚实的工具基础。
司法机关对政府是否履行环境责任进行问责，是整个环境问责体系中非常重要的部分。强化和完善环境行政审判是司法机关问责的主旨。具体而言，包括一下几个方面：扩大受案范围，从落实法院对政府是否履行环境责任的监督和追究来看，现行行政诉讼的受案范围是不够的。为了达到这一目的，还需要增设行政诉讼的类型。此外，对于政府自身而言，政府部门应该不断加大环境执法力度，严格执法、依法行政，主动接受司法机关的监督，在发生行政诉讼时，主动配合司法机关的工作。 行政机关对政府环境责任履行加以问责是一种常态化的日常监督和责任追究，并发挥着十分重要的作用。为了使用行政机关对政府是否履行环境责任所开展的问责更为全面、及时、有效，亟需进一步采取以下措施：一，建立政府环境审计。政府应建立健全生态环境保护与建设的审计制度，对生态保护与恢复项目认真执行审批程序，严格审计，加强对各级领导干部执行生态、环境、资源的法规情况的监察。环境审计对政府环境责任监督和追究存在着其他途径难以取代的作用。二，强化环保职能部门的监督。应强化环保职能部门监督，促进环保职能部门监督与政府环境绩效考核相结合。三，环保职能部门监督与监察部门专门监督相结合。环保职能部门监督由于缺乏有效的监督手段难以进行，而监察机关作为政府行使监察职能的专门机关则拥有较强的监督手段，但监察机关在进行环境行政监察时往往缺乏专业知识。因此，环保职能部门监督与监察部门专门监督应结合起来，对政府是否履行环境责任进行行政问责。
由于社会公众监督和追究的非权力性，所以要使政府环境责任真正得到落实，其还必须与权力性监督和追究结合起来。完善政务公开机制，保障公民的知情权。建立信息平台机制，畅通问责渠道。建立问责回应机制，完善问责程序。借鉴国外经验，完善举报人保护机制。
除了从以上几个方面完善行政机关的行政问责机制，政府还要从以下几个方面加以努力，完善环境问责制：通过建立生态信息共享机制，公众参与会议制度，环境污染案例听证会等形式增强环保工作的透明度，保证公民生态信息的知情权和参与权，实现公众对环保行政执法部门的民主监督。另外，政府要改变政策，向非政府组织等社会力量赋权，从立法、制度上充分保障他们的各项环境权益，为环境 NGO 提供更为开放的政治空间和宽松的政策环境，使其逐步成长起来，发挥应有的环境监督作用。通过以上努力，将有助于建立环境问责的多元主体参与机制，确保严格的环境问责制之构建。
参考文献：
[1]徐祥民，孟庆垒.政府环境责任简论[J]. 学习论坛，2007.
[2]蔡守秋.环境资源法学[M].北京：中国人民公安大学出版社， 2003.
[3]张建伟.论环境立法存在的问题及其克服[J].中国地质大学学报（社会科学版），2008（2）.
[4]钱水苗，沈玮.论强化政府环境责任[J].环境污染与防治，2008（3）.
[5]巩固.政府环境责任理论基础探析[J].中国地质大学学报（社会科学版），2008（2）.
[6]尹常庆.对重大环境污染事故罪的探讨[J].环境保护，1998，（2）.
[7]李亚. 实现经济与生态和谐发展的机制探索[J].中州学刊， 2005（ 2） .
（作者单位：南京工业大学）
关键词 环境污染 政府责任 责任追究
随着我国经济的不断发展，我国进入了环境高风险时期，各种环境污染事件频繁发生，尤其是最近十年，环境污染事件触目惊心，其规模、损害后果都日趋扩大，危机人类的生存和发展。而政府无疑是最大的“责任人”。
一、政府环境责任的理论基础
政府环境责任的概念：
政府环境责任是近代以来，生态环境遭到严重破坏，人类生活受到严重威胁的情况下，学术界从政府责任中分化出来的一个新名词。笔者认为政府环境责任，是指法律规定的政府作为行政主体在环境保护中的义务和权利以及因违反上述义务和权利的法律规定而应承担的法律后果。
二、政府环境责任追究障碍
1、环境立法中政府责任的缺失
从已出台的环境法律规范中可以明显看出，这些法律规范偏重的是政府对环境的管制，对政府环境职能的规定存在明显的欠缺。首先，在我国环境立法中强调政府职权（权力）本位，突出政府环境权力立法，但大多数环境法律没有对照有关政府环境权力，明确规定相应的政府环境义务；有关政府权力的法律规定比较详细具体，有关政府义务、服务的法律规定比较原则对照有关政府环境权力，明确规定相应的政府环境义务；有关政府权力的法律规定比较详细具体，有关政府义务、服务的法律规定比较原则。其次，在我国环境立法中，对于地方政府的环境责任的规定比较具体，对于中央政府的环境责任的规定比较原则而且少，特别缺乏中央政府对地方政府、上级政府对下级政府进行环境事务指导、检查、监督的规定。再次，我国现行环境立法一个突出的特点就是政府主导，重视政府环境主导轻公众环境参与。最后， “治民”条款多，“治官”条款少，突出对行政相对人的环境责任和法律责任追究，淡化政府的环境法律义务，轻视对政府的问责。
2、多元问责机制的缺陷
我国是一个采用“议行合一”制的社会主义国家，立法机关是国家的最高权力机关。长期以来，立法机关对政府环境责任履行状况的问责是不到位的，一是缺乏相应组织机构进行问责，二是问责手段较为简单。
司法机关对政府是否履行环境责任的问责往往是通过审判来进行的，但在现实中，司法机关对政府是否履行环境责任的审判并不到位，原因既有现行司法体制的不足，也有审判本身的欠缺。司法体制方面的问题，需要决策部门的努力才能逐步解决。
行政问责的现实表明，行政机关对政府是否履行环境责任进行的问责并不理想，如《环境保护法》第 16 条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”但一些地方在加快经济发展的同时，环境质量却不断恶化。
社会公众及新闻媒体对政府是否履行环境责任所实施的问责是环境民主的体现。不过，从现实角度看，社会公众的问责仍然较为薄弱。新闻媒体围绕政府是否履行环境责任所展开的责任追问和审查没有明显的强制性，也不具有法律问责那样的严格性，更不能强行要求被监督者接受监督和规约。
三、责任政府实现途径
1、环境立法中政府责任的新定位
有人认为有法不依、执法不严、违法不究是中国法之不行或法之难行的症结所在。实际上，根源不仅仅存在法的实施方面，而是存在于中国法制和法治的各个环节。“首先是存在于立法环节，是立法环节的种种症状造成了法的先天不足，使法难以实行，甚至无法实行”。 许多地方环境污染问题之所以长期得不到根本解决，看似责任在企业，实际根源在政府。造成这种问题的主要原因是法律缺失，政府环境责任成为一纸空文。因此，应从如下几个方面定位政府在环境立法中的责任。首先调整立法理念，第一，放弃传统的人类中心主义观，而确立以生态利益为中心的环境伦理观念，同时并确立整个生态系统的主体地位。第二，坚持代内公平、代际公平与自然公平的辩证统一，拓展可持续发展的内涵。其次，重新修订《环境保护法》，强化政府环境责任。提升《环境保护法》为基本法；应当紧紧围绕落实“地方政府对环境质量负总责”的要求，重点解决地方政府在环境保护方面不作为、干扰环境执法问题，将政府作为法律主要调整对象；应明确确立公众参与制度。
2、多元问责机制的完善
立法机关问责具有高度的权威性和较强的主动性。针对立法机关对政府是否履行环境责任进行问责中存在的问题，需要采取以下措施加以完善：一方面，尽快成立专门机构展开问责。因为全国人民代表大会及其常委会对政府是否履行环境责任难以开展日常的、全面具体的监督和追究。对此，许多学者提议借鉴国外许多国家的做法，在立法机关内部设立专门的宪法和法律监督委员会，使监督权力从其他有关机构的混合权力中剥离出去，由特设的机构专门行使。另一方面，着力采取多种手段进行问责。按照《各级人民代表大会常务委员会监督法》所明确的监督和追究方法，立法机关应采取多种手段对政府是否履行环境责任进行问责，包括：听取和审议、执法检查、询问和质询、特定问题调查、罢免和撤职等。作为对政府是否履行环境责任进行问责的一种重要手段。立法机关问责手段的多元化将直接为政治问责机制的构建奠定坚实的工具基础。
司法机关对政府是否履行环境责任进行问责，是整个环境问责体系中非常重要的部分。强化和完善环境行政审判是司法机关问责的主旨。具体而言，包括一下几个方面：扩大受案范围，从落实法院对政府是否履行环境责任的监督和追究来看，现行行政诉讼的受案范围是不够的。为了达到这一目的，还需要增设行政诉讼的类型。此外，对于政府自身而言，政府部门应该不断加大环境执法力度，严格执法、依法行政，主动接受司法机关的监督，在发生行政诉讼时，主动配合司法机关的工作。 行政机关对政府环境责任履行加以问责是一种常态化的日常监督和责任追究，并发挥着十分重要的作用。为了使用行政机关对政府是否履行环境责任所开展的问责更为全面、及时、有效，亟需进一步采取以下措施：一，建立政府环境审计。政府应建立健全生态环境保护与建设的审计制度，对生态保护与恢复项目认真执行审批程序，严格审计，加强对各级领导干部执行生态、环境、资源的法规情况的监察。环境审计对政府环境责任监督和追究存在着其他途径难以取代的作用。二，强化环保职能部门的监督。应强化环保职能部门监督，促进环保职能部门监督与政府环境绩效考核相结合。三，环保职能部门监督与监察部门专门监督相结合。环保职能部门监督由于缺乏有效的监督手段难以进行，而监察机关作为政府行使监察职能的专门机关则拥有较强的监督手段，但监察机关在进行环境行政监察时往往缺乏专业知识。因此，环保职能部门监督与监察部门专门监督应结合起来，对政府是否履行环境责任进行行政问责。
由于社会公众监督和追究的非权力性，所以要使政府环境责任真正得到落实，其还必须与权力性监督和追究结合起来。完善政务公开机制，保障公民的知情权。建立信息平台机制，畅通问责渠道。建立问责回应机制，完善问责程序。借鉴国外经验，完善举报人保护机制。
除了从以上几个方面完善行政机关的行政问责机制，政府还要从以下几个方面加以努力，完善环境问责制：通过建立生态信息共享机制，公众参与会议制度，环境污染案例听证会等形式增强环保工作的透明度，保证公民生态信息的知情权和参与权，实现公众对环保行政执法部门的民主监督。另外，政府要改变政策，向非政府组织等社会力量赋权，从立法、制度上充分保障他们的各项环境权益，为环境 NGO 提供更为开放的政治空间和宽松的政策环境，使其逐步成长起来，发挥应有的环境监督作用。通过以上努力，将有助于建立环境问责的多元主体参与机制，确保严格的环境问责制之构建。
参考文献：
[1]徐祥民，孟庆垒.政府环境责任简论[J]. 学习论坛，2007.
[2]蔡守秋.环境资源法学[M].北京：中国人民公安大学出版社， 2003.
[3]张建伟.论环境立法存在的问题及其克服[J].中国地质大学学报（社会科学版），2008（2）.
[4]钱水苗，沈玮.论强化政府环境责任[J].环境污染与防治，2008（3）.
[5]巩固.政府环境责任理论基础探析[J].中国地质大学学报（社会科学版），2008（2）.
[6]尹常庆.对重大环境污染事故罪的探讨[J].环境保护，1998，（2）.
[7]李亚. 实现经济与生态和谐发展的机制探索[J].中州学刊， 2005（ 2） .
（作者单位：南京工业大学）