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摘要我国现已进入高风险社会,各种不安定因素促使应急管理工作亟待加强。在全面推进依法行政的新形势下,法律在应急管理中发挥着重要的作用。由于我国应急管理工作尚处于起步阶段,应急法制的不健全影响了整个应急管理系统功能的发挥。我们应采取各种措施,不断完善应急法制,从多方面、多层次为应急管理工作保驾护航。
关键词风险社会 应急法制 依法行政
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-225-02
一、风险社会与应急管理体系
近年来,我国正经历着深层次的社会转型,表现为大规模的经济结构调整,显著的城乡差距和地区差距,收入分配不公的现象日益明显,社会利益多元化导致的利益冲突日渐加剧,生态环境破坏较为严重,各种自然灾害、公共突发事件频繁出现……毋庸置疑,我国已进入高风险社会。在这样的社会背景下,要实现社会的安定与和谐,就不得不加强风险社会下的应急管理工作。
国务委员、国务院秘书长马凯在谈到当前我国应急管理的严峻形势时指出:我国正处于工业化、城镇化快速发展时期,各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存,公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。一是自然灾害处于多发频发期;二是安全生产形势严峻,生产安全事故总量居高不下,重特大事故时有发生;三是公共卫生事件防控难度增大;四是社会安全面临新的挑战,各种利益关系错综复杂。可见,一系列的不稳定因素使得我国的应急管理工作任重而道远。
目前,我国已初步建立了以“一案三制”为核心的应急管理体系,“一案”是指国家突发公共事件应急预案;“三制”是指国家应急管理的体制、机制和和法制。其中的应急法制,即突发事件应急法制,也称公共应急法制,是突发事件应对机制的法律保障体系。莫于川教授将其定义为“关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间,公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。”作为该体系的重要组成部分,法律无疑在应急管理中发挥着至关重要的作用。有了法律制度的保障,应急管理过程中相关主体的权利(权力)义务将更加明确,“一案三制”中其他要素的功能将得以更加充分的发挥,应急管理体系的整体价值也会得以提升。不过,这一系列预设是置放在我国应急法律制度十分完善的前提之下的。也就是说,如果当下的应急法制环节出现了问题,那么,整个应急管理体系的功能发挥和价值实现将受到影响。于是,我们必须审视当下的应急法律制度,找出其存在的问题,并不断加以修改和完善,以确保其在我国应急管理系统中制度支撑功能的充分发挥,从而为风险社会背景下我国的应急管理工作保驾护航。
二、我国应急法制的现状及其存在的问题
近年来,我国应急法制建设取得了显著成效。据统计,到目前为止,涉及突发事件应急处置的法律有三十五件,行政法规三十六件、部门规章五十五件、有关文件一百一十一件。在第四次宪法修正案中,对紧急状态制度做了明确规定,为健全和完善我国突发事件应急法律体系提供了宪法依据,2007年《突发事件应对法》的出台,更具有里程碑的意义,我国拥有了一部紧急状态基本法。此外,还有戒严法、防洪法、消防法、防震减灾法、传染病防治法、核事故应急处理条例、突发公共卫生应急条例等特别紧急状态法等等。然而,我国应急法律制度仍存在着以下不足:
(一)立法方面
1.应急法制的系统性有待完善。前面已经提到,虽然以宪法为根本,以突发事件应对法为基本,以相关单行法、行政法规、行政规章、应急预案等为依托的应急法制体系已初具规模,应急法制的系统性得以逐步显现。然而,也还存在着一些问题:一是宪法在应急法制体系中的根本功能尚未完全体现。如宪法中公民对突发公共事件知情权的规定尚不确定,致使公民的知情权在很多突发事件中得不到保障和体现。二是应急基本法的相对缺失。虽然我国于2007年颁布了《突发事件应对法》,填补了应急基本法的立法空白,但由于《突发事件应对法》仅是对常态下的政府应急管理做出规定,而对实践中一般应急措施难以解决的“特殊紧急状态”则无从下手。因此,仅有《突发事件应对法》还不够,我们应当在条件成熟时制定一部《紧急状态法》。三是应急立法在内容的规定上较为原则,缺乏具体的实施细则相配合,相关的应急单行法及其配套措施不够完善,可操作性、针对性不强,应急法制的系统性功能难以充分发挥。
2.中央立法以行政法规和政府规章居多,立法层次偏低。公共应急管理职能作为政府的一项重要职能,理应有健全完备,多层次的法律制度来保障。但现有的应急法制多由行政法规、规章及以下的法律制度组成,法律位阶较低,法律效力等级低下。此外,较之其他低位阶的法律规定,我国高位阶的《突发事件应对法》出台时间较晚,这使得不同层级的法律之间,无论在立法原则还是法律条文中都缺乏协调性和一致性,应急法律体系内部存在许多冲突。
3.立法的内容存在某些偏差:
(1)重视研究城市突发事件管理问题,而忽视农村问题研究,严重脱离了我国的农业大国国情。从某种意义上说,我国法治的现代化,离不开农村法律制度尤其是农村应急法制的现代化,但目前我国在该方面的立法研究基本上呈空白状态,值得反思。
(2)重救轻防——对已发生的各类社会突发事件应对措施,做了详细的归纳总结,但对如何预防突发事件,特别是深入研究社会突发事件预警、应急与责任机制,缺乏足够的重视。
(3)重视应急措施上的实体性规定,忽视应急法律程序。重实体,轻程序是我国法律体系中的一个通病,在应急法律制度中尤为明显。应急法制作为危机应对过程中公权力规范化行使的一个规定,时间的紧迫性要求其必须具有明确的法律程序,而现行法律存在着这一方面的疏漏。
(4)重视官方机关和上级的领导与强制,忽视非政府组织的配合与支持。随着我国“小政府、大社会”的发展格局以及政府职能重心下移的趋势,单纯依靠政府应对公共危机而忽视其他社会组织功能的发挥,已成为过去模式。在危机处理过程中,非政府组织在缓解危机压力、增强公民信念、提供资源支持和监督国家权力等方面发挥着政府所不能替代的作用。而我国现行应急法律中,非政府组织在危机应对中的权利内容规定较少,不利于相关工作的开展,应当在立法中明确作出规定。
(二)应急法制的执行力方面
首先,在对现有应急法律制度的执行过程中传统的“人治”思想依然存在,已有的应急法律规范执行不到位。实践中,地方政府应急措施的采取与否往往不是依照法律的规定,而是依靠地方甚至国家领导人的认识水平和判断能力,缺乏法定的科学评估机制和预警机制。主要表现为有法不依、执法不严等。例如,《突发事件应对法》明确规定了进入哪一级状态后,就应该采取哪一级的措施,依据法律进行对应。但现实中,各级政府显然对分级分类程序运用还不够成熟,更多仍倚重自上而下的行政预案和行政会议。这种方式规范程度较低,预防性不强。
其次,应急管理中协调机制欠缺,部门分隔、条块分割、分兵把守、各自为战、启动缓慢的问题突出,应对危机的责任不够明确。
再次,在执法过程中,应急行政权力的自由裁量权太大,虽可弥补现行法律规定的空白,填补法律之间的不衔接性,但由于缺乏相应的程序规则和权力对抗规定,容易造成应急权力失控和资源浪费。再加上一些领导干部责任心不强,滥用权力或消极履行职责,给国家和人民群众造成重大的损失而得不到法律的制裁。
最后,相关的应急制度支撑乏力。如政府信息公开制度,行政征用、强制隔离、捐赠制度、信息评估制度、巨灾风险保险制度以及救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等制度,仅是在应急立法中予以明确,上述制度的真正建立和完善仍然有许多工作要做。
三、对完善我国应急法制的几点构想
(一)建立健全我国突发事件应急法律体系
1.应将公共应急法制纳入宪法的调整范围,明确其在我国宪政体制和“依法治国”基本方略中的应有地位。特别是将公民对突发事件的知情权作为公民的基本权利纳入宪法之中,充分体现以人为本的宪政理念。
2.制定统一的《紧急状态法》,改变我国目前应急法律体系中基本法环节薄弱的现状,使突发事件应对法和紧急状态法分别以一般的和特殊的应急法律措施,并行不悖地发挥作用。
3.制定和完善相应的单行法及其配套法律措施,增强应急法制体系的针对性和可操作性。
4.对现有各层级的应急法律规范进行全面系统的编纂和清理,消除各项规定之间冲突和矛盾的现象,增强法律规定的协调性。
5.完善应急法律的相关规定,纠正现存的疏漏和偏差。正视我国农业大国的国情,加强对农村应急法制的规定;建立起对突发事件预警、应急与责任机制的规定,实现应急管理关口前移;加强对应急法律程序的规定,增强法律的可操作性。
(二)加强应急法制的执行力建设
1.全面贯彻依法行政的原则,严格按照应急法律制度执法。亚里士多德说过,法治的实现有两个条件:一是已成立的法律获得普遍的服从,二是大家所服从的法律本身是制定得良好的法律。我国应急法制的实效性不强,很重要的一个原因就是其执行力不足,而且法律相关规定的缺失致使在执行过程中,政府的行政自由裁量权太大,难免影响法律预设功能的实现。因此,必须严格依法行政,促使相关部门及按照法律规定的内容和相关程序行事。
2.不断进行我国应急管理体制、机制改革,打破条块分割、各自为政的现状。加强在公共突发事件应对与处置过程中的部门联动与协调,实现从横向到纵向的联合,提高政府应急管理的实效性。
3.强化非政府组织在公共突发事件应对过程中的参与。鉴于非政府组织在突发事件应对过程中的特殊作用,我们应当通过法律权利的设置、程序的保障等形式,强化非政府组织在公共突发事件应对过程中的参与作用。
(三)加强应急法制中的具体制度建设
应急立法中,行政征用、强制隔离、捐赠制度、信息评估制度、巨灾风险保险制度以及救助、补偿、抚慰、安置以及对应急法制执行情况的监督等制度都略有提及,但均只是简单涉及。因此,应细化相关的法律操作规程和实施细则,赋予具体制度很强的操作性,使应急法制的内容逐步完善和规范,以增强其对应急机制的保障力。
总之,在高风险社会状态下,我们应随时做好应对公共突发事件的准备。只有通过不断地加强和完善应急法律规范和应急制度建设,把应急系统纳入法治化轨道,确保公民权利获得更有效的法律保护,公共权力能更有效地依法实施,我国以“一案三制”为核心的公共应急管理体系才能更好地发挥作用,为经济的发展和社会的和谐服务。
参考文献:
[1]韩大元,莫于川.应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究.北京:法律出版社.2005.
[2]马凯.落实科学发展观,推进应急管理工作.求是.2009(3).
[3]莫于川.公共危机管理的行政法治现实课题.法学家.2003(4).
[4]莫起升.行政法治视野下构建我国突发事件决策机制研究.社会科学论.2010(12).
[5]马道明.基于五律协同理论再论社会危机应对中非政府组织的地位和作用.公共行政.2010(1).
关键词风险社会 应急法制 依法行政
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-225-02
一、风险社会与应急管理体系
近年来,我国正经历着深层次的社会转型,表现为大规模的经济结构调整,显著的城乡差距和地区差距,收入分配不公的现象日益明显,社会利益多元化导致的利益冲突日渐加剧,生态环境破坏较为严重,各种自然灾害、公共突发事件频繁出现……毋庸置疑,我国已进入高风险社会。在这样的社会背景下,要实现社会的安定与和谐,就不得不加强风险社会下的应急管理工作。
国务委员、国务院秘书长马凯在谈到当前我国应急管理的严峻形势时指出:我国正处于工业化、城镇化快速发展时期,各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存,公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。一是自然灾害处于多发频发期;二是安全生产形势严峻,生产安全事故总量居高不下,重特大事故时有发生;三是公共卫生事件防控难度增大;四是社会安全面临新的挑战,各种利益关系错综复杂。可见,一系列的不稳定因素使得我国的应急管理工作任重而道远。
目前,我国已初步建立了以“一案三制”为核心的应急管理体系,“一案”是指国家突发公共事件应急预案;“三制”是指国家应急管理的体制、机制和和法制。其中的应急法制,即突发事件应急法制,也称公共应急法制,是突发事件应对机制的法律保障体系。莫于川教授将其定义为“关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间,公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。”作为该体系的重要组成部分,法律无疑在应急管理中发挥着至关重要的作用。有了法律制度的保障,应急管理过程中相关主体的权利(权力)义务将更加明确,“一案三制”中其他要素的功能将得以更加充分的发挥,应急管理体系的整体价值也会得以提升。不过,这一系列预设是置放在我国应急法律制度十分完善的前提之下的。也就是说,如果当下的应急法制环节出现了问题,那么,整个应急管理体系的功能发挥和价值实现将受到影响。于是,我们必须审视当下的应急法律制度,找出其存在的问题,并不断加以修改和完善,以确保其在我国应急管理系统中制度支撑功能的充分发挥,从而为风险社会背景下我国的应急管理工作保驾护航。
二、我国应急法制的现状及其存在的问题
近年来,我国应急法制建设取得了显著成效。据统计,到目前为止,涉及突发事件应急处置的法律有三十五件,行政法规三十六件、部门规章五十五件、有关文件一百一十一件。在第四次宪法修正案中,对紧急状态制度做了明确规定,为健全和完善我国突发事件应急法律体系提供了宪法依据,2007年《突发事件应对法》的出台,更具有里程碑的意义,我国拥有了一部紧急状态基本法。此外,还有戒严法、防洪法、消防法、防震减灾法、传染病防治法、核事故应急处理条例、突发公共卫生应急条例等特别紧急状态法等等。然而,我国应急法律制度仍存在着以下不足:
(一)立法方面
1.应急法制的系统性有待完善。前面已经提到,虽然以宪法为根本,以突发事件应对法为基本,以相关单行法、行政法规、行政规章、应急预案等为依托的应急法制体系已初具规模,应急法制的系统性得以逐步显现。然而,也还存在着一些问题:一是宪法在应急法制体系中的根本功能尚未完全体现。如宪法中公民对突发公共事件知情权的规定尚不确定,致使公民的知情权在很多突发事件中得不到保障和体现。二是应急基本法的相对缺失。虽然我国于2007年颁布了《突发事件应对法》,填补了应急基本法的立法空白,但由于《突发事件应对法》仅是对常态下的政府应急管理做出规定,而对实践中一般应急措施难以解决的“特殊紧急状态”则无从下手。因此,仅有《突发事件应对法》还不够,我们应当在条件成熟时制定一部《紧急状态法》。三是应急立法在内容的规定上较为原则,缺乏具体的实施细则相配合,相关的应急单行法及其配套措施不够完善,可操作性、针对性不强,应急法制的系统性功能难以充分发挥。
2.中央立法以行政法规和政府规章居多,立法层次偏低。公共应急管理职能作为政府的一项重要职能,理应有健全完备,多层次的法律制度来保障。但现有的应急法制多由行政法规、规章及以下的法律制度组成,法律位阶较低,法律效力等级低下。此外,较之其他低位阶的法律规定,我国高位阶的《突发事件应对法》出台时间较晚,这使得不同层级的法律之间,无论在立法原则还是法律条文中都缺乏协调性和一致性,应急法律体系内部存在许多冲突。
3.立法的内容存在某些偏差:
(1)重视研究城市突发事件管理问题,而忽视农村问题研究,严重脱离了我国的农业大国国情。从某种意义上说,我国法治的现代化,离不开农村法律制度尤其是农村应急法制的现代化,但目前我国在该方面的立法研究基本上呈空白状态,值得反思。
(2)重救轻防——对已发生的各类社会突发事件应对措施,做了详细的归纳总结,但对如何预防突发事件,特别是深入研究社会突发事件预警、应急与责任机制,缺乏足够的重视。
(3)重视应急措施上的实体性规定,忽视应急法律程序。重实体,轻程序是我国法律体系中的一个通病,在应急法律制度中尤为明显。应急法制作为危机应对过程中公权力规范化行使的一个规定,时间的紧迫性要求其必须具有明确的法律程序,而现行法律存在着这一方面的疏漏。
(4)重视官方机关和上级的领导与强制,忽视非政府组织的配合与支持。随着我国“小政府、大社会”的发展格局以及政府职能重心下移的趋势,单纯依靠政府应对公共危机而忽视其他社会组织功能的发挥,已成为过去模式。在危机处理过程中,非政府组织在缓解危机压力、增强公民信念、提供资源支持和监督国家权力等方面发挥着政府所不能替代的作用。而我国现行应急法律中,非政府组织在危机应对中的权利内容规定较少,不利于相关工作的开展,应当在立法中明确作出规定。
(二)应急法制的执行力方面
首先,在对现有应急法律制度的执行过程中传统的“人治”思想依然存在,已有的应急法律规范执行不到位。实践中,地方政府应急措施的采取与否往往不是依照法律的规定,而是依靠地方甚至国家领导人的认识水平和判断能力,缺乏法定的科学评估机制和预警机制。主要表现为有法不依、执法不严等。例如,《突发事件应对法》明确规定了进入哪一级状态后,就应该采取哪一级的措施,依据法律进行对应。但现实中,各级政府显然对分级分类程序运用还不够成熟,更多仍倚重自上而下的行政预案和行政会议。这种方式规范程度较低,预防性不强。
其次,应急管理中协调机制欠缺,部门分隔、条块分割、分兵把守、各自为战、启动缓慢的问题突出,应对危机的责任不够明确。
再次,在执法过程中,应急行政权力的自由裁量权太大,虽可弥补现行法律规定的空白,填补法律之间的不衔接性,但由于缺乏相应的程序规则和权力对抗规定,容易造成应急权力失控和资源浪费。再加上一些领导干部责任心不强,滥用权力或消极履行职责,给国家和人民群众造成重大的损失而得不到法律的制裁。
最后,相关的应急制度支撑乏力。如政府信息公开制度,行政征用、强制隔离、捐赠制度、信息评估制度、巨灾风险保险制度以及救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等制度,仅是在应急立法中予以明确,上述制度的真正建立和完善仍然有许多工作要做。
三、对完善我国应急法制的几点构想
(一)建立健全我国突发事件应急法律体系
1.应将公共应急法制纳入宪法的调整范围,明确其在我国宪政体制和“依法治国”基本方略中的应有地位。特别是将公民对突发事件的知情权作为公民的基本权利纳入宪法之中,充分体现以人为本的宪政理念。
2.制定统一的《紧急状态法》,改变我国目前应急法律体系中基本法环节薄弱的现状,使突发事件应对法和紧急状态法分别以一般的和特殊的应急法律措施,并行不悖地发挥作用。
3.制定和完善相应的单行法及其配套法律措施,增强应急法制体系的针对性和可操作性。
4.对现有各层级的应急法律规范进行全面系统的编纂和清理,消除各项规定之间冲突和矛盾的现象,增强法律规定的协调性。
5.完善应急法律的相关规定,纠正现存的疏漏和偏差。正视我国农业大国的国情,加强对农村应急法制的规定;建立起对突发事件预警、应急与责任机制的规定,实现应急管理关口前移;加强对应急法律程序的规定,增强法律的可操作性。
(二)加强应急法制的执行力建设
1.全面贯彻依法行政的原则,严格按照应急法律制度执法。亚里士多德说过,法治的实现有两个条件:一是已成立的法律获得普遍的服从,二是大家所服从的法律本身是制定得良好的法律。我国应急法制的实效性不强,很重要的一个原因就是其执行力不足,而且法律相关规定的缺失致使在执行过程中,政府的行政自由裁量权太大,难免影响法律预设功能的实现。因此,必须严格依法行政,促使相关部门及按照法律规定的内容和相关程序行事。
2.不断进行我国应急管理体制、机制改革,打破条块分割、各自为政的现状。加强在公共突发事件应对与处置过程中的部门联动与协调,实现从横向到纵向的联合,提高政府应急管理的实效性。
3.强化非政府组织在公共突发事件应对过程中的参与。鉴于非政府组织在突发事件应对过程中的特殊作用,我们应当通过法律权利的设置、程序的保障等形式,强化非政府组织在公共突发事件应对过程中的参与作用。
(三)加强应急法制中的具体制度建设
应急立法中,行政征用、强制隔离、捐赠制度、信息评估制度、巨灾风险保险制度以及救助、补偿、抚慰、安置以及对应急法制执行情况的监督等制度都略有提及,但均只是简单涉及。因此,应细化相关的法律操作规程和实施细则,赋予具体制度很强的操作性,使应急法制的内容逐步完善和规范,以增强其对应急机制的保障力。
总之,在高风险社会状态下,我们应随时做好应对公共突发事件的准备。只有通过不断地加强和完善应急法律规范和应急制度建设,把应急系统纳入法治化轨道,确保公民权利获得更有效的法律保护,公共权力能更有效地依法实施,我国以“一案三制”为核心的公共应急管理体系才能更好地发挥作用,为经济的发展和社会的和谐服务。
参考文献:
[1]韩大元,莫于川.应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究.北京:法律出版社.2005.
[2]马凯.落实科学发展观,推进应急管理工作.求是.2009(3).
[3]莫于川.公共危机管理的行政法治现实课题.法学家.2003(4).
[4]莫起升.行政法治视野下构建我国突发事件决策机制研究.社会科学论.2010(12).
[5]马道明.基于五律协同理论再论社会危机应对中非政府组织的地位和作用.公共行政.2010(1).