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【摘 要】在国家扶贫开发投入持续增加的背景下，完善农村低保制度是使精准扶贫更精准的有效途径，为此，笔者通过调研发现目前农村低保制度主要存在低保对象认定不精准，缺乏有效监督机制等问题，建议：一完善认定机制，提高低保对象精准度；二、加强部门间协调统一，形成政策合力；三、倡导“造血式”理念，加大产业扶贫力度；四、强化社会监督和责任追究机制。
【关键字】精准扶贫；农村低保制度；路径
2016年9月17日，国务院发布《关于做好农村低保生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，指出“要坚持应扶尽扶、应保尽保、动态管理资源统筹等原则，通过农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，形成脱贫攻坚合力，对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。”低保制度和扶贫开发政策都是政府主导实施的两项重大民生工程，其主要目的都是反貧困。因此，新形势下，如何完善农村低保制度对“十三五”期间贫困人口全部脱贫和全面建成小康社会有非常重要的意义。
一、农村低保制度存在的问题
（1）低保对象认定不精准
一是重病、重残人员刚性支出较大，但在计算低保家庭经济情况时只算收入不算支出，导致核算不准。二是广大群众为享受惠民政策隐瞒收入，导致收入核算与实际有误差。三是因为经济信息比对系统不够健全，导致经济信息核实无法精准。四是部分基层干部执行政策有偏差。
（2）部门间利益分割，各自为政
在我国，农村扶贫开发和低保政策实施过程中，资源配置分散，涉及到多个部门，主要有民政、扶贫、财政、农业、金融等部门，需要各部门相互协调合作，才能集中力量办大事。但是由于部门间的利益分割、政策规定及实施上的不一致等导使得各部门在扶贫过程中缺乏协作与联动，具体表现在两个方面： 一是贫困对象识别环节缺乏联动，各自为政，基础数据信息难以共享； 二是扶贫资金供给分散，单个项目资金有限，难以形成扶贫合力。
（3）理念上重救济，轻帮扶
低保制度和扶贫都是国家为改变贫困地区贫困面貌和保障贫困人口基本生活所采取的政策安排，体现了政府保障公民的基本生存权的责任和义务。但在政策实施过程中，更多强调政府要履行救济的义务，表现为重视政府资金投入和救济，而忽视了促进公民个人发展和个人在政府扶持下摆脱贫困的要求，导致部分困难家庭或个人不能正确地认识自己的权利和义务，很多人认为低保是政府和社会给予的恩惠，更有甚者，为申请到低保，不如实提供个人和家庭真实资料的义务，对社会诚信环境造成不良影响。
（4）缺乏有效监督机制
在低保制度和扶贫政策的实施过程中，政府既是政策制定者，又是执行者，还是扶贫效果的直接评价者。这种由上而下进行监督和评估的方式，往往因人力有限、组织机构不健全而出现监督空白和疏漏。另外，政府监督大多是事后的检查和验收，缺乏民主、公开、透明、及时的监督机制，容易导致制度实施的低效以及资金的流失，同时助长各地“等、靠、要”的行政顽疾，出现弄虚作假、“数字脱贫”“文件脱贫”“纸面脱贫”，以及“不作为、乱作为、假作为”等腐败乱象。
二、精准扶贫视野下完善低保制度的现实路径
（1）完善认定机制，提高低保对象精准度
一是完善低保对象收入测算机制。在计算家庭收入时，对于需长期接受治疗、医疗费用较重、家庭贫困的重大疾病患者，扣除长期刚性支出费用；对参与扶贫开发项目实现就业的农村最低生活保障家庭，核算家庭收入扣减必要的就业成本。二是切实加强基层干部管理。严格开展基层干部责任倒查，针对低保对象认定过程中的违纪违规行为严肃追究责任，提高违规违纪成本，督促其严格按有关程序规定认定低保对象。三是完善骗保人员制约机制。对通过隐瞒收入、人情关系等纳入保障范围的骗保人员，加倍处罚，纳入信用黑名单，在经商和其他惠民政策方面给予严格限制。
（2）加强部门间协调统一，形成政策合力
一是加强财政、发改、城建、国土、扶贫、医疗、教育、民政、残联等部门协作，整合政策资源，制订农村低保与扶贫政策对接方案，对有劳动能力的低保户纳入扶贫系统，对建卡贫困户、低保户中无劳动能力的纳入低保兜底，确保农村低保群众“两不愁、三保障”。二是统一的信息平台建设，实行信息资源共享，涉及到数据信息、办事程序、幫扶信息、政策法规等资源可互相参考和利用时，可以试行建立信息通报制度，各成员单位之间定期相互通报贫困、低保户信息以及工作措施、经验做法、问题研究等情况。三是在精准扶贫推进过程中，应充分利用建档立卡贫困户数据信息系统，提高扶贫工作的整体精准性，实现民政、社保、住建和扶贫等部门之间的信息共享，建立统一的资源和信息发布调度平台。
（3）倡导“造血式”理念，加大产业扶贫力度
一是加快制定针对农村低保家庭的产业扶贫补助政策，同步协调推进农村低保家庭与贫困户产业政策扶持工作。二是对有劳动能力有意愿发展产业的农村低保家庭，加强产业发展指导和业务培训，因户施策、因地制宜科学制定产业发展帮扶计划。三是加快低保家庭特别是无劳动能力低保家庭的土地流转，健全土地入股分红等机制，有针对性地落实产业扶贫方法，带动低保家庭实现长效增收。
（4）强化社会监督和责任追究机制
一是加大对农村扶贫开发和低保政策实施工作的社会监督力度，广开监督举报投诉渠道，充分重视和解决群众反映强烈的问题，加大对违规使用和分配资金等方面违法违纪行为的打击和查处力度。二是为保证资金使用合理规范，应着力改变当前在扶贫和低保资金审计监管方面存在的诸如独立性不够、重财务收支审计而轻绩效审计、重事后检查审计而轻事前预决策审计等亟待解决的问题。三是以突出政策实施成效的原则，设置相应的考核指标，把提高贫困人口生活水平、减少贫困人口数量作为主要指标，细化扶贫开发考核内容，以精准考核促反贫困效果实现。四是为保障反贫困效果的透明、真实，引入第三方评估机制，解决政府当政策制定者，也是具体执行者，又是扶贫效果的直接评价者的问题。
（作者单位：石柱县委党校）
【关键字】精准扶贫；农村低保制度；路径
2016年9月17日，国务院发布《关于做好农村低保生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，指出“要坚持应扶尽扶、应保尽保、动态管理资源统筹等原则，通过农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，形成脱贫攻坚合力，对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。”低保制度和扶贫开发政策都是政府主导实施的两项重大民生工程，其主要目的都是反貧困。因此，新形势下，如何完善农村低保制度对“十三五”期间贫困人口全部脱贫和全面建成小康社会有非常重要的意义。
一、农村低保制度存在的问题
（1）低保对象认定不精准
一是重病、重残人员刚性支出较大，但在计算低保家庭经济情况时只算收入不算支出，导致核算不准。二是广大群众为享受惠民政策隐瞒收入，导致收入核算与实际有误差。三是因为经济信息比对系统不够健全，导致经济信息核实无法精准。四是部分基层干部执行政策有偏差。
（2）部门间利益分割，各自为政
在我国，农村扶贫开发和低保政策实施过程中，资源配置分散，涉及到多个部门，主要有民政、扶贫、财政、农业、金融等部门，需要各部门相互协调合作，才能集中力量办大事。但是由于部门间的利益分割、政策规定及实施上的不一致等导使得各部门在扶贫过程中缺乏协作与联动，具体表现在两个方面： 一是贫困对象识别环节缺乏联动，各自为政，基础数据信息难以共享； 二是扶贫资金供给分散，单个项目资金有限，难以形成扶贫合力。
（3）理念上重救济，轻帮扶
低保制度和扶贫都是国家为改变贫困地区贫困面貌和保障贫困人口基本生活所采取的政策安排，体现了政府保障公民的基本生存权的责任和义务。但在政策实施过程中，更多强调政府要履行救济的义务，表现为重视政府资金投入和救济，而忽视了促进公民个人发展和个人在政府扶持下摆脱贫困的要求，导致部分困难家庭或个人不能正确地认识自己的权利和义务，很多人认为低保是政府和社会给予的恩惠，更有甚者，为申请到低保，不如实提供个人和家庭真实资料的义务，对社会诚信环境造成不良影响。
（4）缺乏有效监督机制
在低保制度和扶贫政策的实施过程中，政府既是政策制定者，又是执行者，还是扶贫效果的直接评价者。这种由上而下进行监督和评估的方式，往往因人力有限、组织机构不健全而出现监督空白和疏漏。另外，政府监督大多是事后的检查和验收，缺乏民主、公开、透明、及时的监督机制，容易导致制度实施的低效以及资金的流失，同时助长各地“等、靠、要”的行政顽疾，出现弄虚作假、“数字脱贫”“文件脱贫”“纸面脱贫”，以及“不作为、乱作为、假作为”等腐败乱象。
二、精准扶贫视野下完善低保制度的现实路径
（1）完善认定机制，提高低保对象精准度
一是完善低保对象收入测算机制。在计算家庭收入时，对于需长期接受治疗、医疗费用较重、家庭贫困的重大疾病患者，扣除长期刚性支出费用；对参与扶贫开发项目实现就业的农村最低生活保障家庭，核算家庭收入扣减必要的就业成本。二是切实加强基层干部管理。严格开展基层干部责任倒查，针对低保对象认定过程中的违纪违规行为严肃追究责任，提高违规违纪成本，督促其严格按有关程序规定认定低保对象。三是完善骗保人员制约机制。对通过隐瞒收入、人情关系等纳入保障范围的骗保人员，加倍处罚，纳入信用黑名单，在经商和其他惠民政策方面给予严格限制。
（2）加强部门间协调统一，形成政策合力
一是加强财政、发改、城建、国土、扶贫、医疗、教育、民政、残联等部门协作，整合政策资源，制订农村低保与扶贫政策对接方案，对有劳动能力的低保户纳入扶贫系统，对建卡贫困户、低保户中无劳动能力的纳入低保兜底，确保农村低保群众“两不愁、三保障”。二是统一的信息平台建设，实行信息资源共享，涉及到数据信息、办事程序、幫扶信息、政策法规等资源可互相参考和利用时，可以试行建立信息通报制度，各成员单位之间定期相互通报贫困、低保户信息以及工作措施、经验做法、问题研究等情况。三是在精准扶贫推进过程中，应充分利用建档立卡贫困户数据信息系统，提高扶贫工作的整体精准性，实现民政、社保、住建和扶贫等部门之间的信息共享，建立统一的资源和信息发布调度平台。
（3）倡导“造血式”理念，加大产业扶贫力度
一是加快制定针对农村低保家庭的产业扶贫补助政策，同步协调推进农村低保家庭与贫困户产业政策扶持工作。二是对有劳动能力有意愿发展产业的农村低保家庭，加强产业发展指导和业务培训，因户施策、因地制宜科学制定产业发展帮扶计划。三是加快低保家庭特别是无劳动能力低保家庭的土地流转，健全土地入股分红等机制，有针对性地落实产业扶贫方法，带动低保家庭实现长效增收。
（4）强化社会监督和责任追究机制
一是加大对农村扶贫开发和低保政策实施工作的社会监督力度，广开监督举报投诉渠道，充分重视和解决群众反映强烈的问题，加大对违规使用和分配资金等方面违法违纪行为的打击和查处力度。二是为保证资金使用合理规范，应着力改变当前在扶贫和低保资金审计监管方面存在的诸如独立性不够、重财务收支审计而轻绩效审计、重事后检查审计而轻事前预决策审计等亟待解决的问题。三是以突出政策实施成效的原则，设置相应的考核指标，把提高贫困人口生活水平、减少贫困人口数量作为主要指标，细化扶贫开发考核内容，以精准考核促反贫困效果实现。四是为保障反贫困效果的透明、真实，引入第三方评估机制，解决政府当政策制定者，也是具体执行者，又是扶贫效果的直接评价者的问题。
（作者单位：石柱县委党校）