缅甸是东南亚地区重要国家，也是东盟组织的重要成员。由于经济发展水平落后，外界普遍认为缅甸只是东南亚的一个小国。但实际上，缅甸国土面积达67.66万平方公里，大约相当于英法两国本土面积的总和，为中南半岛上面积最大的国家，也是东盟中国土面积仅次于印尼的第二大国家;总人口达5300万，是中南半岛上仅次于越南和泰国的第三人口大国。
　　作为全球经济最不发达的国家之一，缅甸长期陷入内战及军政府执政后外部经济封锁的泥沼，一度自外于全球经济体系。但自2010年推动民主化改革以来，缅甸逐渐融入全球经济体系，经济快速成长。缅甸经济的起飞也引起了台湾当局的高度关注。过去由于缅甸经济封闭，台缅官方往来基本中断，缅甸长期以来没有成为台湾当局推动“南向政策”的锁定目标。但随着近年来的逐渐开放，缅甸日益成为台湾当局推动对外经济合作的重点目标。蔡英文上台后，将缅甸列为其“新南向政策”的新兴市场，希望推动台商开拓这一投资的“处女地”，并借此深化台缅实质关系发展。

　　未来缅甸将在蔡英文当局“新南向政策”中扮演怎样的角色？台商在缅甸是否会掀起一波投资热潮？台缅实质关系能否出现前所未有的突破？带着这些问题，笔者先后前往缅甸仰光、曼德勒等地区，期望通过一些实地调研，“以管窥豹”，探析蔡英文当局“新南向政策”在缅甸的可能发展走向。

民主化改革后台缅关系日益热络

　　东南亚历来是台湾当局拓展对外经济关系的主要目标，但在东南亚十国中，台缅互动极少，不仅双边缺乏经贸往来，而且双方公权力部门间的接触也几为空白，这与台湾和新加坡等其他东南亚国家之间绵密的互动往来形成鲜明对比。从统计数据看，2000年台缅双方贸易总额仅为2.36亿美元，占双方外贸总额的比重微乎其微。2000年后受西方制裁等影响，台缅贸易额进一步萎缩至2006年的1.17亿美元。从投资方面看，缅甸几乎为台商投资的“处女地”，据台湾当局统计，台湾对缅甸投资额不到几百万美元。虽然有些台商通过新加坡等第三地赴缅甸投资，但由于缅甸国内政局动荡、投资环境较差等因素的影响，实际上赴缅甸投资的台商规模很小。可以说，缅甸是东南亚少有的（其他为老挝、柬埔寨）与台湾互动极少的国家之一。
　　2010年缅甸军政府宣布启动民主化改革，昂山素季等反对派领导人开始活跃在缅甸政坛，缅甸受到西方国家的高度欢迎。西方国家纷纷解除对缅甸的经济制裁，同时缅甸开始推动经济改革，大力吸引外资，逐渐成长为东南亚国家中亮眼的经济新星。缅甸打开关闭已久的“国门”引起当时在台湾执政的马英九当局的高度关注，在其制定的最新“加强对东南亚地区经贸工作纲领”中首次将缅甸列入其中。为了抢占新一波的市场红利，许多台商纷纷赴缅甸探路。由于在马英九执政时期两岸关系处于和平发展的轨道，台湾向缅甸伸出的“橄榄枝”也获得缅甸的积极回应。
　　2010年后，台缅双方关系迅速升温，取得了过去几十年所未曾有过的新进展。相较于过去，其发展速度可谓一日千里。一方面，台商对缅甸的投资开始迅猛增长，部分年份增速超过100%以上，显示越来越多的台商将缅甸作为强力拓展的新兴目标;另一方面，双方贸易额也由2009年的1.37亿美元增至2013年的2.82亿美元，短短五年时间增幅高达106%。与此同时，台缅之间的官方及半官方互动明显增多，台湾当局首次在仰光成立了驻缅代表处，台缅在举办经贸论坛、签订经贸协议等方面也取得了历史性的进展。台湾国际经济合作协会与缅甸商工总会先后举办多次“台缅经济联席会议”，台缅还签订了《台缅资通讯合作备忘录》等一系列经贸协议。台缅双方互动的增多也带来了人员往来快速增长，特别是赴缅旅游的台湾民众人数大幅增长。此外，台缅还以“国会”等平台加强双方互动，双方在教育、医疗、农业等领域的合作日益升温。特别是昂山素季领导的全国民主联盟在2015年缅甸大选中取得压倒性胜利后，台湾当局认为加强对缅甸关系的“春天”已经来临。2016年蔡英文上台后，民进党当局评估认为中国大陆对缅甸的影响力日益下滑，缅甸政府将拥抱欧美日等西方国家而疏离大陆，同时蔡英文与昂山素季均为女性领导人，双方在领导特质等方面有很多的共性，这将为台缅关系深化发展提供历史性的契机。鉴于此，蔡英文上台后将缅甸列为“新南向政策”的重点目标，希望利用台湾优势的资金、技术等资源，推动台缅双方各领域关系向纵深发展。

台商在缅甸的机遇与挑战

　　随着近年来缅甸步入政经新局，台缅之间过去几无往来的局面开始打破，双方经济、文化等各项领域交流迈入新的发展阶段，这对台商及台湾当局可谓积极的信号。笔者在缅甸调研期间发现，过去几乎进入不了台商视线的缅甸逐渐变得有吸引力了，台商圈内弥漫着“缅甸热”的氛围。对于不少台商而言，缅甸近些年的开放宛如当年的越南。
　　从发展机遇上，虽然过去台商对缅甸投资额极少，但实际上仍有少量台商不畏当地投资环境险恶而在缅甸当地深耕。由于当时缅甸被欧美国家强力制裁，在缅甸从事加工出口几无空间，这些先去的台商就只好著眼于缅甸较大的内需市场，从事产品的生产销售。这些台商中的先锋部队在缅甸投资经营虽然筚路蓝缕，但也积累了较丰富的经验。缅甸启动政经改革后，随着欧美国家制裁的消除，这些在缅甸深耕多年的台商抢占了较好的发展契机。此后，受缅甸经济的开放的吸引，大量从事加工出口业的台商也来到缅甸投资。根据笔者调研结果，目前缅甸整体营商环境大致相当于上世纪90年初的中国大陆，劳动力、土地等生产成本很低，同时由于缅甸受佛教影响很深，民众淳朴善良，治安良好，这对从事制造业台商的吸引力日增。此外，随着缅甸仰光等地土地投资的价值被逐步发掘，不少台商前往缅甸投资写字楼、工业园区或者炒地炒房，从而助推了台商对缅甸服务业投资的快速增长。 　　除发展机遇外，台商对缅甸投资也面临着越来越多的挑战。随着欧美日等外资大量涌入缅甸，与台资形成了较强的竞争关系，特别是陆資在缅甸深耕多年，拥有很强的影响力，台资想挤入的难度很大。国际资金的大量涌入也助长了仰光等地的资产价格，工业园区等土地价格飙升，客观上增大了台商的生产成本。此外，缅甸国内落后的基础设施、民众“淡泊名利”的价值取向等也在相当程度上影响了台商的经营发展。加之昂山素季上台后缅甸整体外交并未如西方国家预期的“倒向西方”，中缅之间仍保持着较为密切的关系，一个中国原则仍是缅甸新政府恪守的基本政策，这些都使得台湾当局期待的台缅实质关系大幅提升的目标难以实现，从而也影响了台商在当地经营发展。

蔡当局推动“新南向政策”将更加柔性

　　面对缅甸国内政经新局以及一个中国政策的制约，蔡英文当局未来推动“新南向政策”可能将更加柔性，将根据缅甸的实际发展情况因地制宜地采取一些政策举措。
　　首先，蔡英文当局将力推台商赴缅投资。鉴于缅甸低廉的生产成本及日益改善的投资环境，蔡英文当局将通过举办经贸交流会议等形式推动更多台商赴缅甸投资，一方面是为了抢占缅甸开放的市场红利，另一方面也是为了引导更多大陆台商转往缅甸投资，以降低台湾对大陆的经济依赖。通过加强与缅甸的经济合作，蔡英文当局还可适时以开放缅甸劳工来台就业等为筹码，吸引缅甸政府深化与台湾的实质关系，扩大“以经促政”效果。
　　其次，推动签订双边投资保障等功能性经贸协议将是未来蔡英文当局的重中之重。与其他东南亚国家相比，台缅经济联系有限，且尚未签订投资保障、海关合作等一系列的功能性经贸协议。未来，为鼓励更多台商赴缅投资以及强化双边经济合作，蔡英文当局将复制过去与越南、菲律宾等国的经济合作模式，力推签订双边功能性经贸协议，举办经济部门首长联席会议，甚至以在缅甸当地设立台商工业园区等形式深化双边经济关系。
　　再次，蔡英文当局将凭借台湾的医疗、教育等资源优势强化对缅甸的民间工作。缅甸为全球经济最不发达国家之一，在医疗、教育等方面亟需外界的支持。由于缅甸恪守一个中国原则，蔡英文当局想在官方层面寻求突破难度极大。鉴于此，积极拓展民间“外交”、强化与缅甸民间领域交流合作势必将成为蔡英文当局强化与缅实质关系、提升台湾“国际能见度”的必由之路。同时，缅甸国内拥有数量可观的华人，这些华人多为过去国民党军人在解放战争期间败退缅甸的后裔，素来与台湾有较深的渊源。未来，蔡英文当局势必将借重缅甸华人等群体，利用“台湾慈济”等非政府组织加强在缅甸民间活动，并在医疗、教育、文化等领域输出所谓“软实力”，以在缅甸民间侵蚀“一个中国”框架。
　　总之，从未来走向看，在缅甸启动新一波政经改革及其低廉生产成本比较优势带动下，台商对缅甸投资仍有较大的增长空间，台缅在贸易、投资、人员往来等领域的交流合作也有望持续深化。但缅甸国内政局变化及未来政策走向仍将是影响台缅经济关系发展的重要变量，特别是昂山素季领导的全国民主联盟的执政状况将直接影响台商对缅甸的投资信心。展望未来，台缅关系仍将在一个中国框架下运行，其发展仍将决定于中缅关系及两岸关系走向。蔡英文当局试图通过“新南向政策”突破一个中国政策框架几无可能，但其通过各种柔性、隐性的方式强化台缅实质关系的举措仍值得大陆高度关注。
　　（作者为中国社科院台湾研究所助理研究员、经济学博士）