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摘要：社会转型期下我国各种社会矛盾比较突出，最低保障制度的稳健运行仍面对一系列困境。而《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）也存在着保障对象界定漏洞等主要问题。基于此，笔者拟针对《条例》中有关保障对象上的突出立法漏洞进行探讨。
关键词：最低生活保障制度；立法缺陷；保障对象
中图分类号：DF391.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-00-01
城市居民最低生活保障制度是我国政府为城市低收入居民设立的保障其家庭成员最低生活需要的“生命线”制度。90 年代以来，在向市场经济转轨过程中，多种因素导致我国城市居民贫困人口的增加。为此，国务院自1999年10月1日起正式颁布实施该《条例》，从实际操作来看，《条例》实行未达到预期目的，存在审查程序不严格、管理体制设置不完善、标准的计算方法不科学等立法缺陷。
保障或救助对象的明确界定与审查是法律实现制定目标并有效开展的前提，准确把握救助对象的条件、特征与资格是制定法律的关键所在。然而，透视现状，在救助对象层面，《条例》存在不足。本文将仅针对有关保障对象层面遇到的具体实际，对突出的立法漏洞试作进一步探讨。
一、对象的界定
《条例》第2条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”其规定保障对象是“持有非农业户口的城市居民”，但事实上，在城市中还存在着持有农业户口的常住居民、流动人口等。笔者认为不能简单的将他们排除在保障对象之外。
条例的这一规定不仅反映了“重城轻农”的传统意识，并在原本不断扩大的城乡差距基础上新增了城乡不平等。因此，条例对保障对象的界定不尽完善。《条例》以是否持有非农业户口为受保标准，把农民户口排除在外，这样既不利于我国社会主义现代化建设，也激发不起农民的生产积极性，影响社会秩序的稳定。
另外，在具体实施时，该条例还对符合条件的非农业户口城市居民的保障主体进行划分。根据《条例》规定，地方政府应结合本地区的实际情况具体实施，为方便统计和有利于保障金的发放，可将救助对象依据有无工作单位来进行标准划分。一类是有工作单位的，另一类为无工作单位者，如孤老残幼、社会贫困户等，约占贫困人口的13%左右。①我国城市居民的四类人中， 已纳入最低保障范围的人口，仅占已达到最低保障标准的25%左右，大部分的贫困人口还未纳入。值得注意的是从有无工作单位的视角来判断保障对象，就可能遗漏部分有劳动能力的人。他们被列入救助对象是生存权的体现，一旦他们能够自谋生路， 就不再作为救助对象。这样， 政府的社会保障政策才会具有最广泛的普遍性和公平性。
二、低保对象的“身份化”
社会学视角下，制度的效果或功用非常复杂，制度一般为社会行动者的行动背景或可利用的资源。在行动者实践活动中往往会对制度再阐释和创造，推进发挥了制度的意外功能。同样，《条例》所定的低保制度在各地具体实施过程中，也出现了一系列的“意外（延伸）效果”，表现为最低生活保障对象的“身份化”。
低保“身份化”指一旦贫困者拥有了“低保”身份，不但可以享受应得的最低生活保障救助金，部分经济发达的城市低保者还会获得身份所赋予的其他特权②。这些特权往往具有一定的“排他性”，比如医疗补助、教育补贴等。这些虽不是制度本身的救助，但享受这些福利的前提就是获得“低保身份”。从实践来看，部分城市低保对象“身份化”包括地域性、稳定性、“不劳而获”性的特征。
由于法律缺失与管理漏洞等原因，致使我国低保对象“身份化”产生了不少非预期后果。不可否认，低保对象“身份化”存在一些积极意义，如彰显了政府作用、促进了社会融合等。但政策在实现其直接效果的同时产生了一系列附带效果，部分非预期的效果超出了政策制定者原定目标而成为政策的副产品。低保对象的“身份化”同样对整个低保制度的实施产生了负价值，阻碍其进一步发展，包括：
1.增强低保对象就业惰性。理论上解释，贫困救助的意义体现在低保受助群体数目在较长时期内会逐步递减。而现实表明，我国的低保制度正有创造一个长期低收入群体的发展倾向。
2.出现低保边缘群体相对剥夺感。“身份化”使低保边缘群体实际收入或生活水平低于低保对象，变为隐性“社会底层”③，继而产生一种相对剥夺感，造成不公平状态。
3.激化福利侵占行为的发生，低保制度中低保对象的资格审查和程序设计存在漏洞，促使部分申请人借机获得低保资格，侵占低保资源。
应该说，以上种种负面结果是由多种因素共同造就的，但不可否认的是，低保对象“身份化”一定程度上激化了这些现象发生和恶化，也从实际反映出低保制度、立法存在的不足。因此，弱化“低保身份”的“吸引力”，首先须削弱制度本身的诱导性，即在把握社会救助政策发展规律的基础上，完善制度建设，特别是对方法和策略的选择，以此来使城市低保制度良性运转，更好地发挥实效。
注释：
①杨立雄，胡姝.城镇居民最低生活保障标准调整机制研究[J].中国软科学，2010.
②祝建华.我国城市居民最低生活保障制度的政策效果评估[J].经济论坛，2009（12）.
③李棉管.城市低保制度与贫困者的“福利依赖”[J].社会工作，2008（02）.
作者简介：栾 奕（1993-），女，江苏盐城人，南京师范大学本科，学生会主席，班长，研究方向：劳动与社会保障 企业人力资源。
关键词：最低生活保障制度；立法缺陷；保障对象
中图分类号：DF391.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-00-01
城市居民最低生活保障制度是我国政府为城市低收入居民设立的保障其家庭成员最低生活需要的“生命线”制度。90 年代以来，在向市场经济转轨过程中，多种因素导致我国城市居民贫困人口的增加。为此，国务院自1999年10月1日起正式颁布实施该《条例》，从实际操作来看，《条例》实行未达到预期目的，存在审查程序不严格、管理体制设置不完善、标准的计算方法不科学等立法缺陷。
保障或救助对象的明确界定与审查是法律实现制定目标并有效开展的前提，准确把握救助对象的条件、特征与资格是制定法律的关键所在。然而，透视现状，在救助对象层面，《条例》存在不足。本文将仅针对有关保障对象层面遇到的具体实际，对突出的立法漏洞试作进一步探讨。
一、对象的界定
《条例》第2条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”其规定保障对象是“持有非农业户口的城市居民”，但事实上，在城市中还存在着持有农业户口的常住居民、流动人口等。笔者认为不能简单的将他们排除在保障对象之外。
条例的这一规定不仅反映了“重城轻农”的传统意识，并在原本不断扩大的城乡差距基础上新增了城乡不平等。因此，条例对保障对象的界定不尽完善。《条例》以是否持有非农业户口为受保标准，把农民户口排除在外，这样既不利于我国社会主义现代化建设，也激发不起农民的生产积极性，影响社会秩序的稳定。
另外，在具体实施时，该条例还对符合条件的非农业户口城市居民的保障主体进行划分。根据《条例》规定，地方政府应结合本地区的实际情况具体实施，为方便统计和有利于保障金的发放，可将救助对象依据有无工作单位来进行标准划分。一类是有工作单位的，另一类为无工作单位者，如孤老残幼、社会贫困户等，约占贫困人口的13%左右。①我国城市居民的四类人中， 已纳入最低保障范围的人口，仅占已达到最低保障标准的25%左右，大部分的贫困人口还未纳入。值得注意的是从有无工作单位的视角来判断保障对象，就可能遗漏部分有劳动能力的人。他们被列入救助对象是生存权的体现，一旦他们能够自谋生路， 就不再作为救助对象。这样， 政府的社会保障政策才会具有最广泛的普遍性和公平性。
二、低保对象的“身份化”
社会学视角下，制度的效果或功用非常复杂，制度一般为社会行动者的行动背景或可利用的资源。在行动者实践活动中往往会对制度再阐释和创造，推进发挥了制度的意外功能。同样，《条例》所定的低保制度在各地具体实施过程中，也出现了一系列的“意外（延伸）效果”，表现为最低生活保障对象的“身份化”。
低保“身份化”指一旦贫困者拥有了“低保”身份，不但可以享受应得的最低生活保障救助金，部分经济发达的城市低保者还会获得身份所赋予的其他特权②。这些特权往往具有一定的“排他性”，比如医疗补助、教育补贴等。这些虽不是制度本身的救助，但享受这些福利的前提就是获得“低保身份”。从实践来看，部分城市低保对象“身份化”包括地域性、稳定性、“不劳而获”性的特征。
由于法律缺失与管理漏洞等原因，致使我国低保对象“身份化”产生了不少非预期后果。不可否认，低保对象“身份化”存在一些积极意义，如彰显了政府作用、促进了社会融合等。但政策在实现其直接效果的同时产生了一系列附带效果，部分非预期的效果超出了政策制定者原定目标而成为政策的副产品。低保对象的“身份化”同样对整个低保制度的实施产生了负价值，阻碍其进一步发展，包括：
1.增强低保对象就业惰性。理论上解释，贫困救助的意义体现在低保受助群体数目在较长时期内会逐步递减。而现实表明，我国的低保制度正有创造一个长期低收入群体的发展倾向。
2.出现低保边缘群体相对剥夺感。“身份化”使低保边缘群体实际收入或生活水平低于低保对象，变为隐性“社会底层”③，继而产生一种相对剥夺感，造成不公平状态。
3.激化福利侵占行为的发生，低保制度中低保对象的资格审查和程序设计存在漏洞，促使部分申请人借机获得低保资格，侵占低保资源。
应该说，以上种种负面结果是由多种因素共同造就的，但不可否认的是，低保对象“身份化”一定程度上激化了这些现象发生和恶化，也从实际反映出低保制度、立法存在的不足。因此，弱化“低保身份”的“吸引力”，首先须削弱制度本身的诱导性，即在把握社会救助政策发展规律的基础上，完善制度建设，特别是对方法和策略的选择，以此来使城市低保制度良性运转，更好地发挥实效。
注释：
①杨立雄，胡姝.城镇居民最低生活保障标准调整机制研究[J].中国软科学，2010.
②祝建华.我国城市居民最低生活保障制度的政策效果评估[J].经济论坛，2009（12）.
③李棉管.城市低保制度与贫困者的“福利依赖”[J].社会工作，2008（02）.
作者简介：栾 奕（1993-），女，江苏盐城人，南京师范大学本科，学生会主席，班长，研究方向：劳动与社会保障 企业人力资源。