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摘 要：项目制社区自治旨在以组织、关系和激励结构的变革，形成基层社区自下而上和自上而下的双轨动员治理，化解科层体制与基层自治的张力，实现共生式发展。围绕项目制展开的社区自治通过自治金的嵌入、自治团队的协作和自治机制的设计等治理要求，诱发了基层社区治理体系的重构并产生了强大的溢出效应。项目制自下而上的“反向发包”特征，不仅释放了基层社区的活力，还促成基层社会治理重心下移，成为基层治理精准化、精细化服务的破题之钥，对基层治理具有持续性及不断增长的影响力。项目制的社区自治，将成为贯通基层社区与党、政府和社会的一种新双轨动员治理模式。
关键词：项目制;社区自治;双轨动员;社区治理
自党的十八届三中全会以来，“社会管理”这一概念被“社会治理”所替代，释放出一个重要信号，即基层社区事务的多元参与和组织协同。党的十九大报告中，对社会治理的表述更加清晰，提出要推动社会治理重心下移，发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，最终打造一个全民共建共治共享的社会治理格局[1]（p.49）。十九届四中全会进一步指出要完善基层社会治理的制度化渠道，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务[2]。显然，从中央历年政策表述的变化看，当前社会治理的重点是如何实现重心下移和精准化、精细化服务，并以制度化渠道来释放社会活力，建构新的治理秩序。基于此，本文力图通过项目制的制度化渠道分析基层社区动员式自治的具体运作，从而理顺基层社会治理重心下移与精准化、精细化服务的关系。
一、文献回溯与研究方法
（一）文献述评：基层社区自治的理论视角和研究前沿
随着社区建设的不断推进，关于基层自治的呼声很高。大量研究人员从不同角度探索基层自治的可能性和存在的问题，进一步挖掘基层自治的潜力，为社区善治提供思路和方案。关于基层社区自治的研究，有学者从自治主导力量出发探讨多主体互动情势。闵学勤发现城市社区自治主体的二元区隔现象较为严重，居委会和社区居民各自为政，在理念、方法、目标上完全区隔[3]。尤其是居委会等自治组织的内卷化导致的自治困境极为普遍[4]。这种内卷化造成社区自治空间被不断侵蚀，行政空间与自治空间严重失衡[5]。有学者还指出，这种失衡是经济体制和社会结构转型的必然结果[6]。夏建中进一步指出，社区自治组织的出现能够很好地弥补单位制解体后的空白，但需要为其发展留出一定空间[7]。近年来也有部分学者关注到社区治理中国家与社会的新型互动关系，如“共生式发展”[8]“双层动员结构”[9]等，拓展了我们对社区治理中国家与社会关系的认识。此外，还有学者从社区自治功能出发探讨社区自治对于社会稳定的意义，认为社区自治能够扩大公民政治参与和加强基层民主[10];自治功能的发挥离不开自治要素的挖掘，尤其是社区社会资本的培育[11]。显然，社区治理的研究成果已经非常丰富，但学理性分析仍然还很欠缺，且并未形成较好的解决办法。
如果说基层社区是自治的主要场域，那么项目制就是本文研究这一场域自治的方式。近年来，项目制成为国家治理的重要形式，对项目制的各种研究和讨论越来越多。如渠敬东、周雪光和折晓叶等学者认为，项目制作为一种新的国家治理体制，意欲突破传统科层体制的束缚，进行高效动员①。但项目制亦会导致与政策目标相悖的结果，在体制内形成一种“政治锦标赛”②的特殊现象。项目制在基层社区治理中的运用也較为常见。例如，陈家建研究了项目制的基层动员能力，发现上级政府部门通过项目资源激发基层活力，化解了行政资源的紧张[12]。王向民认为，社区社会组织的项目制治理能够降低政府行政成本，并能对社会组织进行分类控制[13]。甚至还包括目标责任制管理，都涉及项目制的运用[14]。国外一些研究也开始尝试通过项目的方式来培养社区精英和“职业”社区居民，依赖他们自己发现情况并采取行动[15]。成功的社区自治主要源于志同道合的邻居或社区居民协同政府与社会组织进行的设计和管理，比如社区花园、城市绿地这些项目，既满足了当地的需求，又是典型的低投资和自下而上的治理结构[16]。
总体而言，目前对项目制的研究，一方面注重宏观叙事，如从财政资金转移支付和项目分级运作的国家治理逻辑切入;另一方面也关注微观领域的运作，尤其是基层社区的具体实践。比较遗憾的是，现有研究很少将宏观层面的国家治理同微观层面的社区自治结合起来考察。更为重要的是，基层社会治理重心下移很难落到社区自治这一层面，以往研究过于重视自上而下的传统组织和动员模式，对于如何自下而上组织动员以承接国家下沉资源的学理性分析较少。从现实来看，近几年项目制已经被逐步运用到了社区自治实践领域并发挥了重要作用，尤其是江苏、浙江和上海等发展较快的地区，正在不断以项目来动员居民和社会组织进行自治，主动承接国家下沉的资源，并撬动社会资源，形成共建共治共享的社会治理格局。项目来源是自下而上，形成“反向发包”关系，并通过多元主体联动推进，改变了以往依靠“政府订单、社区供给和居民接受”的传统治理路径，形成新双轨动员治理，最大程度激发了基层自治的内生动力。
因此，立足基层社区自治，将项目制这一国家治理体制和基层行政体制改革纳入分析范畴，考察项目制在基层社区自治中的实践逻辑很有必要。对此，本文以上海市P街道为个案，重点考察项目制社区自治的结构条件、运作过程及其影响。
（二）研究方法与案例资料
本文以上海市P街道为例，研究项目制在基层社区自治中的运用，通过梳理项目制在基层运用所需的结构条件、运行过程及其影响，逐步呈现项目制在基层自治实践中的全貌。研究方法以档案材料、文字资料为主，其主要来自于田野观察、个案访谈以及政府文件和其他二手资料。
P街道位于上海J区，面积为326平方公里，有33个居委会，总人口近13万人，其中有1万多人是来沪人员。辖区内被认定的市级文明小区有21个，区级文明小区24个，是上海市社区治理的典范。2014年上海市将“创新基层治理，加强基层建设”列为一号课题并形成了“1+6”文件③。P街道紧紧围绕这一文件推进社区治理创新，J区在2015年又申报了创建全国社区治理和服务创新试验区。2015-2018年，J区对全区治理水平进行了全面评估，最终确立以“理顺社区发展基金运行体制机制，助推社区居民自治”为主题，制定了社区自治三年成长计划，到如今初见成效。P街道是J区最早推行项目化自治的街道，在J区实施方案的指导下，实现了社区自治项目化的高效运作。具体的推进步骤为三个阶段：前期准备阶段（2015-2016年）主要通过走访、问卷调查、座谈会了解街道需求和存在的相关问题，形成调研报告和工作方案，并着手推进居委会的标准化建设，即“十项制度、六个统一”④;推进阶段（2017年）的主要工作是完善社区自治平台，探索社区共治自治项目化运作，并制定社区分析工具和资金使用标准;全面总结和推广阶段（2018年至今）主要对前期的工作进行总结，并形成长效增能机制。本文之所以选取上海P街道的项目化自治实践进行分析，原因在于：一方面，P街道所在区是国家民政部确立的社区治理和服务试验区（2018年正式确立），这几年主要围绕自治共治展开探索，与本研究的主题较为契合;另一方面，P街道的项目化自治已经比较成熟，建构起了一套完整的项目化自治体系和自治队伍，成效显著，这对于我们探索项目制基层自治的整个结构和运行过程意义重大。 二、项目制社区自治的双轨动员结构
社区自治项目化成为基层自治的一种典型特例和治理逻辑，必有其制度根源和现实契机。改革开放以前，社区实行单位制，通过街道办事处和居民委员会进行双重管制，政府成为基层社区治理的唯一主体。改革开放以后，随着市场经济的发展，政府无法独自应对各类井喷式的社区需求和问题，行政体制改革迫在眉睫，街道办事处和居委会的职能也相应地做了调整。此时的街道办更多是起领导和监督作用，相应的治理权逐步下放到居委会，由居委会承担社区自治的重要任务。此后，围绕社区自治的各种探索如社区议事会、民主评议会、业委会等如雨后春笋般不断涌现。但社区自治组织内卷化、治理绩效和动员能力不足的问题仍然存在。近年来，上海市P街道的项目化自治实践走在了前面，在如何配置结构适当、激励有效、关系良好的社区自治结构上开拓了新的方向。
（一）组织结构的变革：网络化动员
P街道立足于社区自治能力提升，按照“整体设计、分层治理”的思路，全面推进街道组织结构创新，构建了“街道、社区、居民”三级治理体系，注重不同层级依据项目进行联动和功能互补，形成网络化动员系统。第一，在街道层面，自2015年以来，上海市就积极探索街道体制改革，目的是更好地开展社区共治自治。在“1+6”文件基础上，上海市对街道体制改革采取“6+2”⑤的设置方式，新增社区自治办，以突出自治功能。此外，还成立了街道志愿者协会、社区自愿服务中心等，促成多元主体共建共治共享的治理格局。街道组织结构的创新设置还赋予了街道党工委对各职能部门的人事考核和综合治理权，以社区治理绩效为考评依据，对街道各职能科室有很强的激励动员作用，各职能科室从原来“向上对口”管理转为“向下对口”服务[17]。新设立的社区发展办和社区自治办的理念和运作方式是全新的，目的是推进社区治理和服务重心下移，并通过结构调整来撬动社区自治资源，强化社区自治能力。第二，在社区层面，主要是推进社区自治平台的创建，形成多中心的网状治理格局。一方面，推进社区居委会按照“十项制度、六个统一”进行标准化建设，街道将更多的行政事务抽离居委会，使居委会的自治功能得以增强，并形成制度化和规范化的自治运作机制。另一方面，主动培育社区基金会、社区自愿服务组织、公益事业发展中心等，以不断强化社会协同意识，夯实社区协同自治的组织基础。第三，在居民层面，强调小区居民的自我服务、助人自助理念，通过邻里中心的组织和制度设计，激励居民开展个性化自助服务。
基层组织结构的网络化重组与动员，使社区自治的项目化运作成为可能。它既不同于传统街道结构设置和自上而下的管理路径，避免了基层被过多的行政事务缠身;也不同于常规项目制自上而下的“发包-打包-抓包”模式，促进了基层的自主性和创造性。在新的组织结构下，社区项目化运作采取自下而上的问题梳理、项目制定方式，街道层面组织团队负责联合审批，保证公平、公开、公正，并提供资金、技术和规则的指导和服务。项目设置的主动权掌握在社区居民、社区自治组织以及其他社会组织手中，这形成了城市社区项目化自治的重要结构条件。
（二）激励结构的创新：差异化激励
组织结构的变革产生了新的激勵结构，即差异化激励，以此保证动员效力。差异化激励中的差异化有着政治、经济、社会等多重含义。一是对基层机构和行政人员的激励。街道党工委组织结构的变革，赋予了街道更多的管理权限和资源配置的能力。其中人事考核权和“征得同意权”的赋予，既体现了国家权力下放，也大大激发了基层干部的积极性。街道还根据岗位等级设置了业绩激励，并将基层干部的治理绩效作为考核依据。社区自治组织承担的上级条线式行政事务也明显减少，工作人员可以拿出更多的精力投入到社区自治中。基层干部在晋升锦标赛体制下，激励社区居民和自治组织争取各种自治项目，提升治理业绩。二是P街道项目自治金设置对社区社会力量的激励。过去，社区自治更多的是靠着少数热心公益的大爷大妈来维系，极少有专业化力量的介入，在没有资金支持的情况下，社区居民和社会组织很难被带动起来。而自治金的项目化嵌入迅速点燃了社区社会力量的激情，社区自治有了运作的现实条件。项目自治金还通过星级设置方式激励社区居民和其他社区自治组织参与，并去挖掘影响社区治理中的那些深层次问题。如P街道设置了3个星级的项目自治金，按照不同的星级来划拨自治金，自治金的配置也在几千到几万元不等。
当然，项目制社区自治的激励还表现在社区自治项目效果的反馈上。社区自治项目化以后，能够针对性地解决很多问题，通过项目评比能够发掘出社区真正紧迫性和有价值的问题。例如，2018年P街道的“老年乐园”睦邻项目的服务人次达4015万次，目前已辐射到全部居委会，精准对接了社区老年人多方面需求，如老年培训、精神关爱、非正式生活照料和每周两次的聊天活动等。项目制社区自治还培育了社区社会资本，造就了一个更加有归属感和安全感的熟人社区[11]。譬如，通过项目之间的交流和合作，政府能够更多地接触社区居民，了解其真实感受。社区居民之间的关系也因为项目走得更近，参与度和熟识度都更高。
（三）关系结构的重塑：竞争性互惠
关系结构的重塑是社区自治项目化的一个重要结构条件，项目制社区自治中关系结构的重塑表现为纵横两个层次的创新变化。第一，在纵向层次上，这种创造性转变体现在主导地位的变化上。P街道社区居民、志愿团体以及其他社会组织正在成为社区自治的主导人群，自治项目的产生遵循自下而上逻辑，即由居民和社会组织共同推荐的原则，街道层面负责提供资源支持和评审监督工作。这种关系的转型重塑为国家资源精准、高效地进入社区提供了条件，且在真正意义上形成了自上而下和自下而上双轨并进。第二，在横向层次上，表现为竞争性互惠，即强调竞争与互惠同构的关系结构。其中，竞争是指多元主体之间处在一个开放性的社区治理体制和治理场域中，通过项目竞争为社区提供服务。而互惠被嵌入到竞争的结构之中，竞争主体之间事实上不仅分享了项目成果，还形成了社区自治共治的价值理念。从P街道的经验来看，这种竞争性互惠分为两种情况，一种是社区与社区之间的项目竞争，另一种是社区内部项目之间的竞争。因此，需要注意的是，在这种双重竞争格局下如何保障互惠关系结构的弹性，而不至于出现关系崩塌，形成新的治理危机。P街道的做法是设置项目的星级方案，即将项目按照解决社区重难点问题、普遍性问题、一般性问题等标准分为不同的星级，从而尽可能将项目纳入治理范畴，激发治理信心。街道还规定每个社区的项目要保证质量，在数量上每个年度不超过4个，保证项目的效力才是最重要的。此外，在项目评审环节，P街道通过联合评审的方式，让竞争性互惠成为增强多元主体间互信的契机，避免多元共治因公共观念缺乏或者其他不公平手段导致互惠退化为局部利益甚至是个人利益。只有这样才能将自治共治关系维持在一种协调共生的状态中，从而有利于增强社区多元主体间合作竞争关系的抗风险能力。 关系结构的变革再塑了基层社区治理的特质，尤其是竞争性互惠能够更好地甄别社区存在的不同问题，并进一步触发原有行政体制和基层自治模式的变革。在持续不断的关系创建中，基层社区治理的一些要素发生了关键性变化，更大系统的关系格局的开放式吸纳，对处理复杂化公共事务的整体协同至关重要，也关乎未来中国国家治理体系和治理能力现代化建设。
三、项目制社区自治的双轨动员过程
项目制对基层自治的要领在于，它区别于行政化手段为社区提供了服务。这种治理方式不再采用单向行政决策，而是通过自上而下和自下而上的双轨路径并行推进。社区自治的項目化运作不同于常规行政，也不同于运动式自治，上海市P街道集中优势力量与资源不断打造社区自治的项目化平台，展示了基层社区自治项目化的运作过程，为多元主体参与基层自治提供了制度化、规范化路径。
（一）自治金的项目化嵌入与管理
自治金⑥对于社区自治的作用不言而喻。一方面，相较于以往依靠社区居民的热情、兴趣以及零散的资金来动员，自治金的项目化嵌入更具制度化和激励性;另一方面，很多社区项目的开展本就需要资金支持，否则无法从根本上解决问题。自治金的项目化嵌入不仅能将社区问题明确化、精细化，还能够撬动更多社会资源，有效激发社区居民自治的内生动力。
自治金的管理主要由自治金的来源、额度设置、管理责任、经费使用和报销办法等环节构成。自治金主要源自于街道年度财政预算，还有部分源于自治项目组自筹资金，按照街道出资与社会自筹基金比例的2∶1来配置，然后再以项目专项资金的形式运作。2018年J区社区自治项目的总预算是1000余万元，用于支持各街道推进自治工作，扶持社区营造项目。P街道还采取星级管理制度来配置项目自治金额度，按照自治共治构成要素、居民参与的广度与深度、预期受益、创造性等衡量指标，采取三星设置，并根据不同的星级进行等级管理。通常，一星项目致力于解决社区一部分人群的基本需求，多集中于小区的公益项目和基础补缺项目，其自治金的支配空间和支配数额并不大，在几千元左右，居委会申报这类项目的数量最多控制在2个以内。两星项目回应了特定人群需要，并关注到了社区治理的重难点问题，也带动了足够多的居民参与，并积极同社区各类组织协同，产生了较好的预期收益。这类项目一般鼓励居民担任项目负责人，培养他们的自治能力，项目的金额在5万元上下浮动。三星项目注重社区的开拓性项目的探索，如自治平台（业委会）的创建等，一般由居民发起并广泛参与，社会组织全程指导，街道办重点讨论并通过，金额配置在8万左右。通过自治金的设置，P街道在2018年共收到33个居委会105个自治项目，涉及垃圾分类、楼道自治、文化服务、低碳环保、群团建设和助老公益等。
在自治金运作上，由于不同社区面临不同的自治情况，其运作路径各异。大致上有两种路径：一种模式是自上而下政府主导式项目资源的提取，社区自治办依托居委会和专业社会组织进入社区进行摸底调查，搜集民意，以此为基础形成项目方案呈报给自治办，由自治办配套自治金;另一种模式是自下而上主动发掘式项目申请，即社区居民和自愿团体以及社工组织自行开展社区调研，自主挖掘社区问题，并设计项目草稿和方案，最后参加项目评比，获胜者将得到自治金资助。通常，社区自治办会对项目资金进行管理、分配和查验，并负责向区财政报告资金使用情况，避免自治金的滥用和流失。
（二）自治团队的协同化创建与整合
项目制社区自治的成功运作离不开自治团队的创建和协作。传统科层体制和居委会的职能内卷导致社区自治的局面很难打开，一方面是因为传统科层体制层级较多，传递信息和任务慢，且完全由政府主导采取自上而下的任务式社区治理，很难精准识别和对接社区存在的问题;另一方面是由于来自“上头”的任务积压，基层行政事务繁多，居委会作为社区自治组织无论是组织结构、组织功能还是组织成员均陷入内卷化困境[18]。为此，上海P街道率先通过社区自治团队的协同创建与整合，解决社区自治主体动能缺乏和原子化趋向的问题。
一是社区居民和志愿者团队，这是自治的“主力部队”。社区存在的问题直接影响到社区居民的居住生活，所以，他们对社区问题最敏锐，也最有发言权。项目制社区自治的思路是通过项目发现社区潜在的公益居民和志愿者，尽可能建设一支规模宏大的居民志愿者团队。事实证明，效果是明显的。P街道自2015以来通过项目化组建了一批社区居民志愿者队伍，其数量远超预期。他们根据业缘、趣缘和地缘分布在各个社区并提供精细化服务。到目前为止，整个街道有上千人的志愿者在党建服务点和社会组织的带领下开展问题自查自治。从近几年的项目申请来看，参赛都是以团队形式出现，通过采取头脑风暴法等方式实现了问题向问题化转变，形成项目共识。
二是专业社会组织，也就是所谓的“强力外援”。一般在社区居民自治力量不足的情况下，自治办会主动引进社会组织和公益组织，这些组织多由年轻社工人员构成，能够充分发挥他们的专业优势，为社区自治方案出谋划策。如街道会依托社工进行自治，社工们也非常卖力，包装出了各种社区常见问题。有研究者统计了P街道专业社会组织参与的自治项目，像“植物大战僵尸”的方案致力于解决社区违停乱放的车辆，“候鸟新巢”项目主打外来人口与本地人口的融合，“社区资源网”项目重在打造社区资源的集散库等[19]。这些项目的具体落实最终也大多由专业社会组织来完成，相较于传统科层体制的管理模式，专业团队能够快速精准地推动项目的形成和实施，实现项目制基层自治的初衷，推动社区自治的成长。
三是后台支持团队，主要是指自治办和包括居委会、业委会在内的自治组织。之所以将其归为一类，是因为这些组织的设置是基本固定的，且在一定程度上都和政府职能相关联。由于社区居民或者社会组织一般只是发现问题，在解决问题的能力上有限，因此，就需要有相应的后台支持。换言之，从问题调查到形成问题解决方案再到项目的申报评估及最后的实施，这整个过程都需要后台支持团队提供支持。如社区自治办要在这个过程中提供资金、技术和规则方面的支持;居委会要负责协助指导，并主动去了解社区需要;业委会要做好本职工作带动居民参与等。 （三）自治机制的简优化设计与运作
通过自治金和自治团队打破社区自治的行动束缚后，又应当通过何种机制保证项目制社区自治的有效运行呢？P街道社区自治项目化运作流程可简化为研判操作机制、项目评审机制、监督评估机制三个环节。
一是研判操作机制。以往尽管社区拥有丰富治理经验，但苦于没有专业化分析工具，导致社区治理效能不高。为此，社区自治办摸索出一套社区自治成长和培育手册，并依托上海市顶尖大学的专家学者对社区干部、社工人员以及社区居民进行轮训，以提高社区自治团队的分析和动手能力。这套分析工具不仅注重传统的座谈会和走访入户的调研形式，而且更加注重培养社区居民的问题识别能力，使其能从不同的数据中提炼社區问题和需求，从而能够形成更加精准的自治项目。此外，区民政局和相关院校还研制了一套“社区分析工具”，涵盖了“通关攻略”和“核心技术”等项目操作指南。这属于技术层面的指导，目的是培养社区居民项目拟定的能力，增加自治项目的科学性与可行性。
二是项目评审机制。就评审的过程看，大致上涵盖从社区问题分析的起始阶段到项目考核的整个过程：社区居民可以根据自身感受来评价和筛选;社会组织从专业化的视角进行服务提议，并参与社区事务的商议指导;社区自治办和居委会则要做好全程协同指导和支持。就评审的方法看，P街道为了保证项目质量，通过组织现场评审会，邀请区民政局、区社建办、各领域专家和各社区书记组成专家评审团，对项目进行审查并提出指导意见。项目终审时则采取项目展示、专家点评与300余名社区居民代表共同打分的方式评选。整体思路是，社区自治团队上台陈述自己团队的项目方案，专家团根据项目内容、可行性及意义等进行点评和打分，最后由大众投票来定夺，体现民主性。
三是监督评估机制。项目通过评审以后，对其实施过程的监督和实施后的效果评估是自治机制的重要内容。一般来说，自治金项目由街道总负责，居民区党委是主要监管方，社区居委会是主要责任方，各项目团队要定期向居委会汇报资金使用情况，并协助居委会进行项目经费报销。对于项目的最终评估，多数街道采取计分制考核（总分115分），考核的基本内容可概括为 “两个层次、四个方面和十一个指标”。“两个层次”是指，考核分为基础分（100分）和加分项（15分）。“四个方面”是社区自治的一级指标，分别为项目实施情况（50分）、项目成效（30分）、财务管理（20分）、加分项（15分）。“十一个指标”是“四个方面”下的二级指标，分别为项目实施情况中的项目完成情况（20分）、档案管理（10分）、团队管理（10分）、项目宣传（10分），项目成效中的目标达成情况（15分）、服务对象满意度评价（15分），财务管理中的财务使用合理性（10分）、财务处理进度（10分），加分项中的项目推介（7分）、项目自筹资金（5分）、群团培育（3分）。按此计算，最后的权重分配是日常监测分数占40%，中期评估占30%，末期评估占30%。如此，构成了社区自治项目化的精细化考核体系，监督着社区自治行为。
四、社区自治项目化的影响：基层社区治理体系的重构
项目制使基层社区治理产生了重要变化。一方面，社区自治项目化重构了基层社区治理体系和治理模式;另一方面，社区自治项目化还产生了强大的溢出效应。
（一）基层社区治理体系的重构
首先，基层社区治理体系由科层体制向项目体制转变。这种转变主要体现在制度和结构上的不同。就制度而言，这种转变是从制度的激励结构中演化出来的主体间共生关系，是人类对机会集合变化的感知和反应所组成的回馈过程[20]（p.8）。当现有的制度无法为政府带来效益，同时无法满足社区居民需求时，这种转变就发生了。传统科层层级结构过多，信息传递不仅非常缓慢而且容易失真，加重了政府工作负担。相比之下，基层社区在项目化自治上尽可能减少机构的设置层级，依赖更加灵活和扁平的组织结构，重点围绕项目运作。例如，在街道层面设置自治办一个机构，仅围绕项目开展工作，推动基层行政体制的变革，居委会也因行政职能的收缩获得了更大的自主性空间。更为关键的是，这种项目体制是自下而上触发的，即通过居民等自治主体构建起可有效进行社区自查自治的协作团队，然后形成自治议题和自治项目，对接国家资源和社会资源，实现基层社区治理的精细化和精准化服务。这种转变，一方面防止了基层自治组织职能的内卷化，另一方面建立起了以项目为核心的治理体系和组织结构，形成了自下而上的项目制社区自治常态机制。
其次，基层社区治理的运作模式由层级治理向专项治理转变。在科层体制下，基层治理的运作模式是层级式治理，主要为完成上级政府交代的任务，缺乏对社区需求和问题的精准识别，最终的治理效果差强人意。而推行社区自治项目化以后，基层自治尽管仍然处于“街道、社区、居民”的三级治理体系中，但三个层级主要依托专项事务的联动治理，按照一个项目一个专项进行灵活治理。不难看出，从层级治理到专项治理的转变就是要去行政化，在治理理念上主张社区的多中心治理，实践上体现为社区多元自治团队的创建，并主要围绕项目开展专项自治。另外，非常重要的一点是，项目制不仅是一种治理模式，更体现为一种思维模式[21]，正改变着社区自治氛围和行动策略。例如，社区居委会干部思维观念发生了转换，不再对社区自治采取守旧和抵触的心理，自动将自身的角色和职责定位为服务;同时，社区居民在心理层面正逐渐树立主人公意识，主动寻求参与，以实现自身利益诉求。
（二）项目制社区自治的溢出效应
自基层社区自治引入项目化运作机制后，就对社区治理产生了强大的溢出效应⑦，这种溢出效应也被心理学、社会学和经济学等领域学者高度关注。根据其对社区治理的影响，本文将这种溢出效应分为正溢出效应和负溢出效应。
一是正溢出效应。项目制被引入基层社区自治后，逐步培育了基层自治的文化基础，使自治传统得以复归。社区自治需要有文化支撑，没有文化的自治谈不上真正的自治，也注定是不可持续的。理想状态下社区自治应是费孝通笔下充满乡土气息的熟人社会，在项目制社区自治实施过程中就营造出了熟人社区的自治文化。事实上，社区集体文化的形成往往需要某种中介的支持，项目制恰好就起到了这种作用，它将个人吸纳进团体自治中，同时又保持了团体中独特的个体意识，最终在个人权利和集体利益中间找到了平衡点。此外，项目制促进了社区居民自治技术的提升，自治团队充分利用项目习得治理技术，从而更好地定位和分析社区需求和问题。技术溢出效应的发生来自两个方面。其一，来源于示范、模仿和传播，这是技术信息差异的增函数，也就是通过项目技术的示范效应获得成功，进而进行模仿和传播，从而增加这种技术的贡献[22]。不过，和传统技术溢出的非自愿扩散理论不同的是，基层社区自治中的项目溢出是一种自愿和有意的行为。其二，来源于竞争，主要取决于社区自治团队的相互影响。也就是通过项目制的优势吸引了更多的社区团队进行自主治理，由于项目的最终确定是一个择优的过程，中间的竞争会强化这种项目的技术含量，增强基层自治的能力，促使社区精英更好地发掘社区治理问题。 二是负溢出效应。项目制的渗透能力非常强大，项目在运行过程中夹杂着太多的意图和目的，容易让原有的关系和运行机制变得更加复杂化，且项目所遵循的“专项专办”容易造成项目意识扩大化，进而形成项目垄断集团，一旦与权威、技术结合起来，就会培育出各种利维坦[21]。如基层社区存在着一种假参与或配合式参与，居民参与到团队中的存在感和主体性较低，居民的观点和想法容易被居委会左右和其他组织替代，导致最终项目的拟定更多体现的是基层社区领导的个人意志，参与的平衡性与自治绩效很难保正[23]。此外，以业绩增长为基础的晋升锦标赛，是一种独具中国特色的地方官员激励模式。而这恰恰是造成当前基层自治过度竞争的重要原因。在晋升锦标赛体制下，各街道、各社区积极申报项目，依托项目资源提高自身考评业绩。对基层社区来说，项目本身的诱惑力远低于晋升的激励，他们会不断地向上申报各种项目，造成社区之间过度竞争，出现诸多意外后果。
五、结论与讨论
文章讨论了项目制社区自治的结构与过程及其影响。文章认为，项目制社区自治尽管仍然受科层制影响，但也实现了对传统科层体制的逐步超越，表现在社区组织结构、激励结构和关系结构的重塑上。围绕项目制展开的社区自治通过自治金的嵌入、自治团队的协作和自治机制的建构等治理要求，形塑了基层社区自治的“双轨动员”模式。一是绕开了传统科层体制繁琐的程序，直接围绕项目形成了全新的项目动员体制，并通过激励机制的设置，从上到下积极动员基层政府推进国家资源和治理重心下沉，实现社区治理的精准化和精细化。二是改变了传统行政层层下达任务的单向度管理模式，形成了以项目为中心的专项治理，治理的主体由政府变为社区居民、自治组织和其他社会组织组成的自治团队，由其自下而上推进项目。
项目制在基层自治中的运用，对基层产生了强大的溢出效应，如文化溢出和技术溢出。但是，在未来的发展过程中仍需要注意几个问题。一是如何在社区自治中将项目制与社区居民更好地结合起来，不断提高社区居民参与的主体性，真正使社区自治的主导权完全掌握在居民手中，这是未来努力的方向和着眼点。二是健全项目制社区自治的考核激励机制。项目制的重要作用不仅仅是要动员基层干部和工作人员“怎么做事儿”，还要解决好“做对的事儿”，因此，未来需要不断推进项目考核激励机制的建立健全。三是项目制社区自治要更加注重人文关怀。社区自治项目化的一个可取之处在于服务精神，注重精准化和精细化服务。社区自治不是一个个冷冰冰的项目，我们完全可以通过项目来创造一个温暖的、具有归属感的社区，这是未来值得期待的。
注释：
①关于项目制的相关研究现已非常多，其在中国的实践运用也被广泛认可，并在基层社区治理中产生了重要影响。关于项目制的治理体制，可参见渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期;周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期;折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。
②关于锦标赛体制的研究，参见周飞舟：《锦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期;周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。
③2014年上海市委發布了“1+6”文件，作为创新社会治理和基层建设的指导性文件，其中“1”是指《中共上海市委上海市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，“6”是指涉及街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与、社区工作者的6个配套文件。
④为了贯彻落实《上海市居民委员会工作条例》和《关于规范居村功能畅通为民服务的指导意见》等文件要求，J区制定了居委会“十项制度、六个统一”的标准化建设，创新依法治理实践的方法。“十项制度”即全年无休、错时工作制度，全科接待制度，首问接待制度，工作例会制度，工作总结制度，巡查走访制度，联系群众制度，居民区“1+5+X”共治联席会议制度，“三会一代理”制度，约请制度。“六个统一”为统一办公用房、统一标识标牌、统一功能分区、统一装修样式、统一宣传版面、统一设施配置。
⑤根据上海市“6+2”街道体制改革方案，“6”为全市统一设置的办公室，包括党政办公室、社区党建办公室、社区平安办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区自治办公室。另外，P街道自主选择成立了党群工作办公室和社区发展办公室。党政办公室增挂人大代表联络室，而社区平安办公室则增挂信访办公室牌子。
⑥自治金简单地说就是由街道办事处和社区共同出资，然后用于社区自治项目上，根据筹集的方式分为街道出资和社区自筹两种。这些项目资金均由居民自己自下而上“说了算”，目的是将有限的自治金花在刀刃上，并通过团队来解决社区的需要和问题。
⑦所谓溢出效应，本文意指基层社区自治在项目化运作过程中产生的意外效果。这些效果并不是项目制直接作用的结果，而是在项目制运作过程中附带产出的，这种溢出效应将对基层社区自治产生重要影响。
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[责任编辑：张英秀]
关键词：项目制;社区自治;双轨动员;社区治理
自党的十八届三中全会以来，“社会管理”这一概念被“社会治理”所替代，释放出一个重要信号，即基层社区事务的多元参与和组织协同。党的十九大报告中，对社会治理的表述更加清晰，提出要推动社会治理重心下移，发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，最终打造一个全民共建共治共享的社会治理格局[1]（p.49）。十九届四中全会进一步指出要完善基层社会治理的制度化渠道，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务[2]。显然，从中央历年政策表述的变化看，当前社会治理的重点是如何实现重心下移和精准化、精细化服务，并以制度化渠道来释放社会活力，建构新的治理秩序。基于此，本文力图通过项目制的制度化渠道分析基层社区动员式自治的具体运作，从而理顺基层社会治理重心下移与精准化、精细化服务的关系。
一、文献回溯与研究方法
（一）文献述评：基层社区自治的理论视角和研究前沿
随着社区建设的不断推进，关于基层自治的呼声很高。大量研究人员从不同角度探索基层自治的可能性和存在的问题，进一步挖掘基层自治的潜力，为社区善治提供思路和方案。关于基层社区自治的研究，有学者从自治主导力量出发探讨多主体互动情势。闵学勤发现城市社区自治主体的二元区隔现象较为严重，居委会和社区居民各自为政，在理念、方法、目标上完全区隔[3]。尤其是居委会等自治组织的内卷化导致的自治困境极为普遍[4]。这种内卷化造成社区自治空间被不断侵蚀，行政空间与自治空间严重失衡[5]。有学者还指出，这种失衡是经济体制和社会结构转型的必然结果[6]。夏建中进一步指出，社区自治组织的出现能够很好地弥补单位制解体后的空白，但需要为其发展留出一定空间[7]。近年来也有部分学者关注到社区治理中国家与社会的新型互动关系，如“共生式发展”[8]“双层动员结构”[9]等，拓展了我们对社区治理中国家与社会关系的认识。此外，还有学者从社区自治功能出发探讨社区自治对于社会稳定的意义，认为社区自治能够扩大公民政治参与和加强基层民主[10];自治功能的发挥离不开自治要素的挖掘，尤其是社区社会资本的培育[11]。显然，社区治理的研究成果已经非常丰富，但学理性分析仍然还很欠缺，且并未形成较好的解决办法。
如果说基层社区是自治的主要场域，那么项目制就是本文研究这一场域自治的方式。近年来，项目制成为国家治理的重要形式，对项目制的各种研究和讨论越来越多。如渠敬东、周雪光和折晓叶等学者认为，项目制作为一种新的国家治理体制，意欲突破传统科层体制的束缚，进行高效动员①。但项目制亦会导致与政策目标相悖的结果，在体制内形成一种“政治锦标赛”②的特殊现象。项目制在基层社区治理中的运用也較为常见。例如，陈家建研究了项目制的基层动员能力，发现上级政府部门通过项目资源激发基层活力，化解了行政资源的紧张[12]。王向民认为，社区社会组织的项目制治理能够降低政府行政成本，并能对社会组织进行分类控制[13]。甚至还包括目标责任制管理，都涉及项目制的运用[14]。国外一些研究也开始尝试通过项目的方式来培养社区精英和“职业”社区居民，依赖他们自己发现情况并采取行动[15]。成功的社区自治主要源于志同道合的邻居或社区居民协同政府与社会组织进行的设计和管理，比如社区花园、城市绿地这些项目，既满足了当地的需求，又是典型的低投资和自下而上的治理结构[16]。
总体而言，目前对项目制的研究，一方面注重宏观叙事，如从财政资金转移支付和项目分级运作的国家治理逻辑切入;另一方面也关注微观领域的运作，尤其是基层社区的具体实践。比较遗憾的是，现有研究很少将宏观层面的国家治理同微观层面的社区自治结合起来考察。更为重要的是，基层社会治理重心下移很难落到社区自治这一层面，以往研究过于重视自上而下的传统组织和动员模式，对于如何自下而上组织动员以承接国家下沉资源的学理性分析较少。从现实来看，近几年项目制已经被逐步运用到了社区自治实践领域并发挥了重要作用，尤其是江苏、浙江和上海等发展较快的地区，正在不断以项目来动员居民和社会组织进行自治，主动承接国家下沉的资源，并撬动社会资源，形成共建共治共享的社会治理格局。项目来源是自下而上，形成“反向发包”关系，并通过多元主体联动推进，改变了以往依靠“政府订单、社区供给和居民接受”的传统治理路径，形成新双轨动员治理，最大程度激发了基层自治的内生动力。
因此，立足基层社区自治，将项目制这一国家治理体制和基层行政体制改革纳入分析范畴，考察项目制在基层社区自治中的实践逻辑很有必要。对此，本文以上海市P街道为个案，重点考察项目制社区自治的结构条件、运作过程及其影响。
（二）研究方法与案例资料
本文以上海市P街道为例，研究项目制在基层社区自治中的运用，通过梳理项目制在基层运用所需的结构条件、运行过程及其影响，逐步呈现项目制在基层自治实践中的全貌。研究方法以档案材料、文字资料为主，其主要来自于田野观察、个案访谈以及政府文件和其他二手资料。
P街道位于上海J区，面积为326平方公里，有33个居委会，总人口近13万人，其中有1万多人是来沪人员。辖区内被认定的市级文明小区有21个，区级文明小区24个，是上海市社区治理的典范。2014年上海市将“创新基层治理，加强基层建设”列为一号课题并形成了“1+6”文件③。P街道紧紧围绕这一文件推进社区治理创新，J区在2015年又申报了创建全国社区治理和服务创新试验区。2015-2018年，J区对全区治理水平进行了全面评估，最终确立以“理顺社区发展基金运行体制机制，助推社区居民自治”为主题，制定了社区自治三年成长计划，到如今初见成效。P街道是J区最早推行项目化自治的街道，在J区实施方案的指导下，实现了社区自治项目化的高效运作。具体的推进步骤为三个阶段：前期准备阶段（2015-2016年）主要通过走访、问卷调查、座谈会了解街道需求和存在的相关问题，形成调研报告和工作方案，并着手推进居委会的标准化建设，即“十项制度、六个统一”④;推进阶段（2017年）的主要工作是完善社区自治平台，探索社区共治自治项目化运作，并制定社区分析工具和资金使用标准;全面总结和推广阶段（2018年至今）主要对前期的工作进行总结，并形成长效增能机制。本文之所以选取上海P街道的项目化自治实践进行分析，原因在于：一方面，P街道所在区是国家民政部确立的社区治理和服务试验区（2018年正式确立），这几年主要围绕自治共治展开探索，与本研究的主题较为契合;另一方面，P街道的项目化自治已经比较成熟，建构起了一套完整的项目化自治体系和自治队伍，成效显著，这对于我们探索项目制基层自治的整个结构和运行过程意义重大。 二、项目制社区自治的双轨动员结构
社区自治项目化成为基层自治的一种典型特例和治理逻辑，必有其制度根源和现实契机。改革开放以前，社区实行单位制，通过街道办事处和居民委员会进行双重管制，政府成为基层社区治理的唯一主体。改革开放以后，随着市场经济的发展，政府无法独自应对各类井喷式的社区需求和问题，行政体制改革迫在眉睫，街道办事处和居委会的职能也相应地做了调整。此时的街道办更多是起领导和监督作用，相应的治理权逐步下放到居委会，由居委会承担社区自治的重要任务。此后，围绕社区自治的各种探索如社区议事会、民主评议会、业委会等如雨后春笋般不断涌现。但社区自治组织内卷化、治理绩效和动员能力不足的问题仍然存在。近年来，上海市P街道的项目化自治实践走在了前面，在如何配置结构适当、激励有效、关系良好的社区自治结构上开拓了新的方向。
（一）组织结构的变革：网络化动员
P街道立足于社区自治能力提升，按照“整体设计、分层治理”的思路，全面推进街道组织结构创新，构建了“街道、社区、居民”三级治理体系，注重不同层级依据项目进行联动和功能互补，形成网络化动员系统。第一，在街道层面，自2015年以来，上海市就积极探索街道体制改革，目的是更好地开展社区共治自治。在“1+6”文件基础上，上海市对街道体制改革采取“6+2”⑤的设置方式，新增社区自治办，以突出自治功能。此外，还成立了街道志愿者协会、社区自愿服务中心等，促成多元主体共建共治共享的治理格局。街道组织结构的创新设置还赋予了街道党工委对各职能部门的人事考核和综合治理权，以社区治理绩效为考评依据，对街道各职能科室有很强的激励动员作用，各职能科室从原来“向上对口”管理转为“向下对口”服务[17]。新设立的社区发展办和社区自治办的理念和运作方式是全新的，目的是推进社区治理和服务重心下移，并通过结构调整来撬动社区自治资源，强化社区自治能力。第二，在社区层面，主要是推进社区自治平台的创建，形成多中心的网状治理格局。一方面，推进社区居委会按照“十项制度、六个统一”进行标准化建设，街道将更多的行政事务抽离居委会，使居委会的自治功能得以增强，并形成制度化和规范化的自治运作机制。另一方面，主动培育社区基金会、社区自愿服务组织、公益事业发展中心等，以不断强化社会协同意识，夯实社区协同自治的组织基础。第三，在居民层面，强调小区居民的自我服务、助人自助理念，通过邻里中心的组织和制度设计，激励居民开展个性化自助服务。
基层组织结构的网络化重组与动员，使社区自治的项目化运作成为可能。它既不同于传统街道结构设置和自上而下的管理路径，避免了基层被过多的行政事务缠身;也不同于常规项目制自上而下的“发包-打包-抓包”模式，促进了基层的自主性和创造性。在新的组织结构下，社区项目化运作采取自下而上的问题梳理、项目制定方式，街道层面组织团队负责联合审批，保证公平、公开、公正，并提供资金、技术和规则的指导和服务。项目设置的主动权掌握在社区居民、社区自治组织以及其他社会组织手中，这形成了城市社区项目化自治的重要结构条件。
（二）激励结构的创新：差异化激励
组织结构的变革产生了新的激勵结构，即差异化激励，以此保证动员效力。差异化激励中的差异化有着政治、经济、社会等多重含义。一是对基层机构和行政人员的激励。街道党工委组织结构的变革，赋予了街道更多的管理权限和资源配置的能力。其中人事考核权和“征得同意权”的赋予，既体现了国家权力下放，也大大激发了基层干部的积极性。街道还根据岗位等级设置了业绩激励，并将基层干部的治理绩效作为考核依据。社区自治组织承担的上级条线式行政事务也明显减少，工作人员可以拿出更多的精力投入到社区自治中。基层干部在晋升锦标赛体制下，激励社区居民和自治组织争取各种自治项目，提升治理业绩。二是P街道项目自治金设置对社区社会力量的激励。过去，社区自治更多的是靠着少数热心公益的大爷大妈来维系，极少有专业化力量的介入，在没有资金支持的情况下，社区居民和社会组织很难被带动起来。而自治金的项目化嵌入迅速点燃了社区社会力量的激情，社区自治有了运作的现实条件。项目自治金还通过星级设置方式激励社区居民和其他社区自治组织参与，并去挖掘影响社区治理中的那些深层次问题。如P街道设置了3个星级的项目自治金，按照不同的星级来划拨自治金，自治金的配置也在几千到几万元不等。
当然，项目制社区自治的激励还表现在社区自治项目效果的反馈上。社区自治项目化以后，能够针对性地解决很多问题，通过项目评比能够发掘出社区真正紧迫性和有价值的问题。例如，2018年P街道的“老年乐园”睦邻项目的服务人次达4015万次，目前已辐射到全部居委会，精准对接了社区老年人多方面需求，如老年培训、精神关爱、非正式生活照料和每周两次的聊天活动等。项目制社区自治还培育了社区社会资本，造就了一个更加有归属感和安全感的熟人社区[11]。譬如，通过项目之间的交流和合作，政府能够更多地接触社区居民，了解其真实感受。社区居民之间的关系也因为项目走得更近，参与度和熟识度都更高。
（三）关系结构的重塑：竞争性互惠
关系结构的重塑是社区自治项目化的一个重要结构条件，项目制社区自治中关系结构的重塑表现为纵横两个层次的创新变化。第一，在纵向层次上，这种创造性转变体现在主导地位的变化上。P街道社区居民、志愿团体以及其他社会组织正在成为社区自治的主导人群，自治项目的产生遵循自下而上逻辑，即由居民和社会组织共同推荐的原则，街道层面负责提供资源支持和评审监督工作。这种关系的转型重塑为国家资源精准、高效地进入社区提供了条件，且在真正意义上形成了自上而下和自下而上双轨并进。第二，在横向层次上，表现为竞争性互惠，即强调竞争与互惠同构的关系结构。其中，竞争是指多元主体之间处在一个开放性的社区治理体制和治理场域中，通过项目竞争为社区提供服务。而互惠被嵌入到竞争的结构之中，竞争主体之间事实上不仅分享了项目成果，还形成了社区自治共治的价值理念。从P街道的经验来看，这种竞争性互惠分为两种情况，一种是社区与社区之间的项目竞争，另一种是社区内部项目之间的竞争。因此，需要注意的是，在这种双重竞争格局下如何保障互惠关系结构的弹性，而不至于出现关系崩塌，形成新的治理危机。P街道的做法是设置项目的星级方案，即将项目按照解决社区重难点问题、普遍性问题、一般性问题等标准分为不同的星级，从而尽可能将项目纳入治理范畴，激发治理信心。街道还规定每个社区的项目要保证质量，在数量上每个年度不超过4个，保证项目的效力才是最重要的。此外，在项目评审环节，P街道通过联合评审的方式，让竞争性互惠成为增强多元主体间互信的契机，避免多元共治因公共观念缺乏或者其他不公平手段导致互惠退化为局部利益甚至是个人利益。只有这样才能将自治共治关系维持在一种协调共生的状态中，从而有利于增强社区多元主体间合作竞争关系的抗风险能力。 关系结构的变革再塑了基层社区治理的特质，尤其是竞争性互惠能够更好地甄别社区存在的不同问题，并进一步触发原有行政体制和基层自治模式的变革。在持续不断的关系创建中，基层社区治理的一些要素发生了关键性变化，更大系统的关系格局的开放式吸纳，对处理复杂化公共事务的整体协同至关重要，也关乎未来中国国家治理体系和治理能力现代化建设。
三、项目制社区自治的双轨动员过程
项目制对基层自治的要领在于，它区别于行政化手段为社区提供了服务。这种治理方式不再采用单向行政决策，而是通过自上而下和自下而上的双轨路径并行推进。社区自治的項目化运作不同于常规行政，也不同于运动式自治，上海市P街道集中优势力量与资源不断打造社区自治的项目化平台，展示了基层社区自治项目化的运作过程，为多元主体参与基层自治提供了制度化、规范化路径。
（一）自治金的项目化嵌入与管理
自治金⑥对于社区自治的作用不言而喻。一方面，相较于以往依靠社区居民的热情、兴趣以及零散的资金来动员，自治金的项目化嵌入更具制度化和激励性;另一方面，很多社区项目的开展本就需要资金支持，否则无法从根本上解决问题。自治金的项目化嵌入不仅能将社区问题明确化、精细化，还能够撬动更多社会资源，有效激发社区居民自治的内生动力。
自治金的管理主要由自治金的来源、额度设置、管理责任、经费使用和报销办法等环节构成。自治金主要源自于街道年度财政预算，还有部分源于自治项目组自筹资金，按照街道出资与社会自筹基金比例的2∶1来配置，然后再以项目专项资金的形式运作。2018年J区社区自治项目的总预算是1000余万元，用于支持各街道推进自治工作，扶持社区营造项目。P街道还采取星级管理制度来配置项目自治金额度，按照自治共治构成要素、居民参与的广度与深度、预期受益、创造性等衡量指标，采取三星设置，并根据不同的星级进行等级管理。通常，一星项目致力于解决社区一部分人群的基本需求，多集中于小区的公益项目和基础补缺项目，其自治金的支配空间和支配数额并不大，在几千元左右，居委会申报这类项目的数量最多控制在2个以内。两星项目回应了特定人群需要，并关注到了社区治理的重难点问题，也带动了足够多的居民参与，并积极同社区各类组织协同，产生了较好的预期收益。这类项目一般鼓励居民担任项目负责人，培养他们的自治能力，项目的金额在5万元上下浮动。三星项目注重社区的开拓性项目的探索，如自治平台（业委会）的创建等，一般由居民发起并广泛参与，社会组织全程指导，街道办重点讨论并通过，金额配置在8万左右。通过自治金的设置，P街道在2018年共收到33个居委会105个自治项目，涉及垃圾分类、楼道自治、文化服务、低碳环保、群团建设和助老公益等。
在自治金运作上，由于不同社区面临不同的自治情况，其运作路径各异。大致上有两种路径：一种模式是自上而下政府主导式项目资源的提取，社区自治办依托居委会和专业社会组织进入社区进行摸底调查，搜集民意，以此为基础形成项目方案呈报给自治办，由自治办配套自治金;另一种模式是自下而上主动发掘式项目申请，即社区居民和自愿团体以及社工组织自行开展社区调研，自主挖掘社区问题，并设计项目草稿和方案，最后参加项目评比，获胜者将得到自治金资助。通常，社区自治办会对项目资金进行管理、分配和查验，并负责向区财政报告资金使用情况，避免自治金的滥用和流失。
（二）自治团队的协同化创建与整合
项目制社区自治的成功运作离不开自治团队的创建和协作。传统科层体制和居委会的职能内卷导致社区自治的局面很难打开，一方面是因为传统科层体制层级较多，传递信息和任务慢，且完全由政府主导采取自上而下的任务式社区治理，很难精准识别和对接社区存在的问题;另一方面是由于来自“上头”的任务积压，基层行政事务繁多，居委会作为社区自治组织无论是组织结构、组织功能还是组织成员均陷入内卷化困境[18]。为此，上海P街道率先通过社区自治团队的协同创建与整合，解决社区自治主体动能缺乏和原子化趋向的问题。
一是社区居民和志愿者团队，这是自治的“主力部队”。社区存在的问题直接影响到社区居民的居住生活，所以，他们对社区问题最敏锐，也最有发言权。项目制社区自治的思路是通过项目发现社区潜在的公益居民和志愿者，尽可能建设一支规模宏大的居民志愿者团队。事实证明，效果是明显的。P街道自2015以来通过项目化组建了一批社区居民志愿者队伍，其数量远超预期。他们根据业缘、趣缘和地缘分布在各个社区并提供精细化服务。到目前为止，整个街道有上千人的志愿者在党建服务点和社会组织的带领下开展问题自查自治。从近几年的项目申请来看，参赛都是以团队形式出现，通过采取头脑风暴法等方式实现了问题向问题化转变，形成项目共识。
二是专业社会组织，也就是所谓的“强力外援”。一般在社区居民自治力量不足的情况下，自治办会主动引进社会组织和公益组织，这些组织多由年轻社工人员构成，能够充分发挥他们的专业优势，为社区自治方案出谋划策。如街道会依托社工进行自治，社工们也非常卖力，包装出了各种社区常见问题。有研究者统计了P街道专业社会组织参与的自治项目，像“植物大战僵尸”的方案致力于解决社区违停乱放的车辆，“候鸟新巢”项目主打外来人口与本地人口的融合，“社区资源网”项目重在打造社区资源的集散库等[19]。这些项目的具体落实最终也大多由专业社会组织来完成，相较于传统科层体制的管理模式，专业团队能够快速精准地推动项目的形成和实施，实现项目制基层自治的初衷，推动社区自治的成长。
三是后台支持团队，主要是指自治办和包括居委会、业委会在内的自治组织。之所以将其归为一类，是因为这些组织的设置是基本固定的，且在一定程度上都和政府职能相关联。由于社区居民或者社会组织一般只是发现问题，在解决问题的能力上有限，因此，就需要有相应的后台支持。换言之，从问题调查到形成问题解决方案再到项目的申报评估及最后的实施，这整个过程都需要后台支持团队提供支持。如社区自治办要在这个过程中提供资金、技术和规则方面的支持;居委会要负责协助指导，并主动去了解社区需要;业委会要做好本职工作带动居民参与等。 （三）自治机制的简优化设计与运作
通过自治金和自治团队打破社区自治的行动束缚后，又应当通过何种机制保证项目制社区自治的有效运行呢？P街道社区自治项目化运作流程可简化为研判操作机制、项目评审机制、监督评估机制三个环节。
一是研判操作机制。以往尽管社区拥有丰富治理经验，但苦于没有专业化分析工具，导致社区治理效能不高。为此，社区自治办摸索出一套社区自治成长和培育手册，并依托上海市顶尖大学的专家学者对社区干部、社工人员以及社区居民进行轮训，以提高社区自治团队的分析和动手能力。这套分析工具不仅注重传统的座谈会和走访入户的调研形式，而且更加注重培养社区居民的问题识别能力，使其能从不同的数据中提炼社區问题和需求，从而能够形成更加精准的自治项目。此外，区民政局和相关院校还研制了一套“社区分析工具”，涵盖了“通关攻略”和“核心技术”等项目操作指南。这属于技术层面的指导，目的是培养社区居民项目拟定的能力，增加自治项目的科学性与可行性。
二是项目评审机制。就评审的过程看，大致上涵盖从社区问题分析的起始阶段到项目考核的整个过程：社区居民可以根据自身感受来评价和筛选;社会组织从专业化的视角进行服务提议，并参与社区事务的商议指导;社区自治办和居委会则要做好全程协同指导和支持。就评审的方法看，P街道为了保证项目质量，通过组织现场评审会，邀请区民政局、区社建办、各领域专家和各社区书记组成专家评审团，对项目进行审查并提出指导意见。项目终审时则采取项目展示、专家点评与300余名社区居民代表共同打分的方式评选。整体思路是，社区自治团队上台陈述自己团队的项目方案，专家团根据项目内容、可行性及意义等进行点评和打分，最后由大众投票来定夺，体现民主性。
三是监督评估机制。项目通过评审以后，对其实施过程的监督和实施后的效果评估是自治机制的重要内容。一般来说，自治金项目由街道总负责，居民区党委是主要监管方，社区居委会是主要责任方，各项目团队要定期向居委会汇报资金使用情况，并协助居委会进行项目经费报销。对于项目的最终评估，多数街道采取计分制考核（总分115分），考核的基本内容可概括为 “两个层次、四个方面和十一个指标”。“两个层次”是指，考核分为基础分（100分）和加分项（15分）。“四个方面”是社区自治的一级指标，分别为项目实施情况（50分）、项目成效（30分）、财务管理（20分）、加分项（15分）。“十一个指标”是“四个方面”下的二级指标，分别为项目实施情况中的项目完成情况（20分）、档案管理（10分）、团队管理（10分）、项目宣传（10分），项目成效中的目标达成情况（15分）、服务对象满意度评价（15分），财务管理中的财务使用合理性（10分）、财务处理进度（10分），加分项中的项目推介（7分）、项目自筹资金（5分）、群团培育（3分）。按此计算，最后的权重分配是日常监测分数占40%，中期评估占30%，末期评估占30%。如此，构成了社区自治项目化的精细化考核体系，监督着社区自治行为。
四、社区自治项目化的影响：基层社区治理体系的重构
项目制使基层社区治理产生了重要变化。一方面，社区自治项目化重构了基层社区治理体系和治理模式;另一方面，社区自治项目化还产生了强大的溢出效应。
（一）基层社区治理体系的重构
首先，基层社区治理体系由科层体制向项目体制转变。这种转变主要体现在制度和结构上的不同。就制度而言，这种转变是从制度的激励结构中演化出来的主体间共生关系，是人类对机会集合变化的感知和反应所组成的回馈过程[20]（p.8）。当现有的制度无法为政府带来效益，同时无法满足社区居民需求时，这种转变就发生了。传统科层层级结构过多，信息传递不仅非常缓慢而且容易失真，加重了政府工作负担。相比之下，基层社区在项目化自治上尽可能减少机构的设置层级，依赖更加灵活和扁平的组织结构，重点围绕项目运作。例如，在街道层面设置自治办一个机构，仅围绕项目开展工作，推动基层行政体制的变革，居委会也因行政职能的收缩获得了更大的自主性空间。更为关键的是，这种项目体制是自下而上触发的，即通过居民等自治主体构建起可有效进行社区自查自治的协作团队，然后形成自治议题和自治项目，对接国家资源和社会资源，实现基层社区治理的精细化和精准化服务。这种转变，一方面防止了基层自治组织职能的内卷化，另一方面建立起了以项目为核心的治理体系和组织结构，形成了自下而上的项目制社区自治常态机制。
其次，基层社区治理的运作模式由层级治理向专项治理转变。在科层体制下，基层治理的运作模式是层级式治理，主要为完成上级政府交代的任务，缺乏对社区需求和问题的精准识别，最终的治理效果差强人意。而推行社区自治项目化以后，基层自治尽管仍然处于“街道、社区、居民”的三级治理体系中，但三个层级主要依托专项事务的联动治理，按照一个项目一个专项进行灵活治理。不难看出，从层级治理到专项治理的转变就是要去行政化，在治理理念上主张社区的多中心治理，实践上体现为社区多元自治团队的创建，并主要围绕项目开展专项自治。另外，非常重要的一点是，项目制不仅是一种治理模式，更体现为一种思维模式[21]，正改变着社区自治氛围和行动策略。例如，社区居委会干部思维观念发生了转换，不再对社区自治采取守旧和抵触的心理，自动将自身的角色和职责定位为服务;同时，社区居民在心理层面正逐渐树立主人公意识，主动寻求参与，以实现自身利益诉求。
（二）项目制社区自治的溢出效应
自基层社区自治引入项目化运作机制后，就对社区治理产生了强大的溢出效应⑦，这种溢出效应也被心理学、社会学和经济学等领域学者高度关注。根据其对社区治理的影响，本文将这种溢出效应分为正溢出效应和负溢出效应。
一是正溢出效应。项目制被引入基层社区自治后，逐步培育了基层自治的文化基础，使自治传统得以复归。社区自治需要有文化支撑，没有文化的自治谈不上真正的自治，也注定是不可持续的。理想状态下社区自治应是费孝通笔下充满乡土气息的熟人社会，在项目制社区自治实施过程中就营造出了熟人社区的自治文化。事实上，社区集体文化的形成往往需要某种中介的支持，项目制恰好就起到了这种作用，它将个人吸纳进团体自治中，同时又保持了团体中独特的个体意识，最终在个人权利和集体利益中间找到了平衡点。此外，项目制促进了社区居民自治技术的提升，自治团队充分利用项目习得治理技术，从而更好地定位和分析社区需求和问题。技术溢出效应的发生来自两个方面。其一，来源于示范、模仿和传播，这是技术信息差异的增函数，也就是通过项目技术的示范效应获得成功，进而进行模仿和传播，从而增加这种技术的贡献[22]。不过，和传统技术溢出的非自愿扩散理论不同的是，基层社区自治中的项目溢出是一种自愿和有意的行为。其二，来源于竞争，主要取决于社区自治团队的相互影响。也就是通过项目制的优势吸引了更多的社区团队进行自主治理，由于项目的最终确定是一个择优的过程，中间的竞争会强化这种项目的技术含量，增强基层自治的能力，促使社区精英更好地发掘社区治理问题。 二是负溢出效应。项目制的渗透能力非常强大，项目在运行过程中夹杂着太多的意图和目的，容易让原有的关系和运行机制变得更加复杂化，且项目所遵循的“专项专办”容易造成项目意识扩大化，进而形成项目垄断集团，一旦与权威、技术结合起来，就会培育出各种利维坦[21]。如基层社区存在着一种假参与或配合式参与，居民参与到团队中的存在感和主体性较低，居民的观点和想法容易被居委会左右和其他组织替代，导致最终项目的拟定更多体现的是基层社区领导的个人意志，参与的平衡性与自治绩效很难保正[23]。此外，以业绩增长为基础的晋升锦标赛，是一种独具中国特色的地方官员激励模式。而这恰恰是造成当前基层自治过度竞争的重要原因。在晋升锦标赛体制下，各街道、各社区积极申报项目，依托项目资源提高自身考评业绩。对基层社区来说，项目本身的诱惑力远低于晋升的激励，他们会不断地向上申报各种项目，造成社区之间过度竞争，出现诸多意外后果。
五、结论与讨论
文章讨论了项目制社区自治的结构与过程及其影响。文章认为，项目制社区自治尽管仍然受科层制影响，但也实现了对传统科层体制的逐步超越，表现在社区组织结构、激励结构和关系结构的重塑上。围绕项目制展开的社区自治通过自治金的嵌入、自治团队的协作和自治机制的建构等治理要求，形塑了基层社区自治的“双轨动员”模式。一是绕开了传统科层体制繁琐的程序，直接围绕项目形成了全新的项目动员体制，并通过激励机制的设置，从上到下积极动员基层政府推进国家资源和治理重心下沉，实现社区治理的精准化和精细化。二是改变了传统行政层层下达任务的单向度管理模式，形成了以项目为中心的专项治理，治理的主体由政府变为社区居民、自治组织和其他社会组织组成的自治团队，由其自下而上推进项目。
项目制在基层自治中的运用，对基层产生了强大的溢出效应，如文化溢出和技术溢出。但是，在未来的发展过程中仍需要注意几个问题。一是如何在社区自治中将项目制与社区居民更好地结合起来，不断提高社区居民参与的主体性，真正使社区自治的主导权完全掌握在居民手中，这是未来努力的方向和着眼点。二是健全项目制社区自治的考核激励机制。项目制的重要作用不仅仅是要动员基层干部和工作人员“怎么做事儿”，还要解决好“做对的事儿”，因此，未来需要不断推进项目考核激励机制的建立健全。三是项目制社区自治要更加注重人文关怀。社区自治项目化的一个可取之处在于服务精神，注重精准化和精细化服务。社区自治不是一个个冷冰冰的项目，我们完全可以通过项目来创造一个温暖的、具有归属感的社区，这是未来值得期待的。
注释：
①关于项目制的相关研究现已非常多，其在中国的实践运用也被广泛认可，并在基层社区治理中产生了重要影响。关于项目制的治理体制，可参见渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期;周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期;折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。
②关于锦标赛体制的研究，参见周飞舟：《锦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期;周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。
③2014年上海市委發布了“1+6”文件，作为创新社会治理和基层建设的指导性文件，其中“1”是指《中共上海市委上海市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，“6”是指涉及街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与、社区工作者的6个配套文件。
④为了贯彻落实《上海市居民委员会工作条例》和《关于规范居村功能畅通为民服务的指导意见》等文件要求，J区制定了居委会“十项制度、六个统一”的标准化建设，创新依法治理实践的方法。“十项制度”即全年无休、错时工作制度，全科接待制度，首问接待制度，工作例会制度，工作总结制度，巡查走访制度，联系群众制度，居民区“1+5+X”共治联席会议制度，“三会一代理”制度，约请制度。“六个统一”为统一办公用房、统一标识标牌、统一功能分区、统一装修样式、统一宣传版面、统一设施配置。
⑤根据上海市“6+2”街道体制改革方案，“6”为全市统一设置的办公室，包括党政办公室、社区党建办公室、社区平安办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区自治办公室。另外，P街道自主选择成立了党群工作办公室和社区发展办公室。党政办公室增挂人大代表联络室，而社区平安办公室则增挂信访办公室牌子。
⑥自治金简单地说就是由街道办事处和社区共同出资，然后用于社区自治项目上，根据筹集的方式分为街道出资和社区自筹两种。这些项目资金均由居民自己自下而上“说了算”，目的是将有限的自治金花在刀刃上，并通过团队来解决社区的需要和问题。
⑦所谓溢出效应，本文意指基层社区自治在项目化运作过程中产生的意外效果。这些效果并不是项目制直接作用的结果，而是在项目制运作过程中附带产出的，这种溢出效应将对基层社区自治产生重要影响。
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[责任编辑：张英秀]