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【摘要】 我国正处在高速城市化（城镇化）的阶段。北京的城镇化建设直接关系着北京城市建设的质量以及城市可持续发展。本文结合作者在旧村改造工作中的调研，整理出现阶段北京城镇化型村庄旧村改造过程中存在的问题，并就村庄开发时序、开发模式以及管理模式方面提出自己的看法和见解。
【关键词】 北京；城镇化型村庄；旧村改造；开发时序；开发模式；管理模式
【中图分类号】 TU982.29【文献标识码】 C 【文章编号】 1727-5123（2013）02-060-02
研究表明，当一个国家的城镇化率在30%～70%之间时，这个国家处于快速城镇化时期。我国的城镇化大致经历三个阶段，第一个阶段是1949 年～1958 年的稳步发展阶段，这一阶段内我国城镇化率由10.6%上升到了16.3%；第二个阶段是1958 年～1978 年的徘徊停滞阶段，在这20 年内我国城镇化率仅由16.3%上升到17.9%；第三个阶段是1978 年至今的快速发展阶段，这一阶段我国的城市化率快速增长，在2002、2003、2004 这三年内平均以1%/年的速度增长。这表明我国已经进入城镇的快速发展时期。城镇化又名城市化，主要表现有两个方面。一方面，城市内部功能和建设将继续完善，城市自身不断发展。另一方面，由于城市或城镇建设的不断扩大，对周边村庄产生有力吸引和经济推动，促进村庄的不断发展，使得农村实现城镇化。
北京是我国的首都，无论在地理位置上，还是在经济文化等方面，都有着别的城市所无法代替的特殊性。近些年来北京城市建设飞速发展，城市版图不断扩大，建国初期的二环、三环内的城市用地规模远远不能够满足城市发展的建设需要。最近在2008年的《北京城市总体规划》中，政府重新调整并规划了北京城市建设的用地范围。（如图1）随着北京城市规模的不断扩大，原属于北京郊区的许多村庄被纳入城市建设的版图之中，变为城市中的一部分，村庄实现城镇化。
北京的旧村改造建设从八十年代开始。先后确定多个试点村展开试点改造工作，积累了丰富的旧村改造经验。
2010年初，北京市启动城乡结合部50个重点村的拆迁工作，截止2012年底，已全部启动50个旧村拆迁工作，其中38个村完成拆迁任务，35个村启动回迁安置楼建设，7个村陆续回迁；集体经济产权制度改革全部启动，已有37个村完成；整建制农转居工作稳步推进，已有13个村基本实现。（数据来源：市委农工委、市农委2011年工作总结）
1城镇化型村庄旧村改造中存在的共性问题
旧村改造、迁村并点工作是一项长期的、艰苦的工作，因为它存在着很多的困难和问题。笔者通过对调研过的各个城镇化型村庄旧村改造建设中存在的问题进行归类和总结，结果发现，各个村存在的问题具有一定的共同性、相似性和趋同性。其主要表现在以下几个方面：
1.1由于农民的知识水平有限，掌握的专业技能的人更少，村民上楼后失去原有的土地，相当于失业。没有明确的就业保障，农民的搬迁积极性不能够很好的调动起来，为旧村改造工作带来一定的困难。
1.2旧村改造往往结合着商品住宅楼的开发，不同生活背景的人共同居住在一个小区内，却没有统一的管理制度，造成管理的两重性，引发了许多的纠纷。
1.3农村城镇化并不是简单的城市化，城镇化农民并不是完全与一产脱节，而是由以一产为主导的生产方式逐步向多元化产业转变，然而在设计中，并没有考虑到这种复合产业模式对空间的需求。
1.4居住区的配套建设存在一定不足。从目前来看，新社区的基础设施配置标准不一。
2现状问题产生的原因
通过调研和上述对城镇化村庄未来发展变化的分析，造成目前旧村改造中诸多问题的主要原因归为以下几点：
2.1建设时序选择不够恰当。我国农民的主要支柱产业是一产，家庭收入有限，根基薄，土地是农民生活的根本。因此一旦触及土地问题，也就触及到了农民的生计问题。经济水平较好，产业结构多元化的村庄旧村改造的意愿更高，主观能动性好。反之的则犹豫不前，顾虑较多。因此判断一个村庄究竟是否适宜进行旧村改造建设是旧村改造工作成功与否的先决条件。
2.2建设启动资金量大，难以满足。据宋庄镇联合开发公司估算，搬迁1000人的村庄需投入资金约2亿元。如此庞大的建设资金，除了政府和开发商之外，就是由村集体支出，但村集体无法一次性的负担如此庞大的开销，在建设过程中就会减少基础设施和公共设施的建设，降低小区的居住环境质量，限制了小区的后续发展。
2.3管理制度不够健全。改造后村庄管理制度不健全。例如，某村位于镇中心区，定位为镇中心重要的生活区。但新村管理等级仍为村级领导集体，与镇政府衔接不当。造成村庄道路维护责任不明问题，新村外来居民户口“无处容身”问题等一系列的问题。小区欠缺社区文化，居民共识性低，村民和外来居民之间发生磨合而难以调解。
2.4村庄社区规划思考不足。我国现阶段的规划多关注于空间和功能的规划，针对村庄特点的产业和宜居性的深入研究还不够，旧村改造规划多以城市小区为范本，住宅类型多为多层住宅，住区空间布局规整，功能单一，不能够满足农民的需求，造成使用上的不适。
2.5对农民的引导不足。社会职能转化为城镇的村庄，其旧村改造的主要难关之一就是要引导农民意识的转变。城镇化型村庄未来的产业主导方向将由一产逐步向三产转变，农民的生产、生活方式也将发生变化，旧的生活方式已经不再适合。但现在相对应的引导却不够。
建设时序和资金投入等开发前期的基础工作是改造工作顺利开展的基础。规划效果是旧村改造成果的具体体现。管理制度是旧村改造成果的维护手段。
3旧村改造村庄试点选定和开发时序策略
城镇化型村庄是向城市化、城镇化发展的村庄，未来的功能定位和城市相结合。《北京城市总体规划》和各区县的总体规划中都明确了城市的界限。在未来，被划入范围内的村庄将发展成为城市的一部分。但这并不代表这些村庄可以马上着手进行旧村改造计划。每一个项目在实施之前都应该作详细的可行性分析，对村庄进行判断，再决定进行改造时序。 3.1城镇规划中的功能定位分析。村庄试点的选择首先要注重村庄的区位和在镇域规划中的功能定位。城市、城镇的区域发展战略是村庄发展的宏观背景，是村庄未来城镇化发展方向的指导思想。在试点选定过程中切忌以村论村，单纯的考虑村庄的相关因素，而是要结合上位规划，对城镇总的发展做出判断，结合城镇的发展来选定试点村。借助城镇的发展来带动村庄的发展，借助旧村改造建设适当推动城镇的建设。（见图2）
3.2区位分析。试点选定要注意地理位置交通状况，生态环境等因素，保证改造后村民的生活质量，交通便利。
3.3村庄经济分析。有关研究资料表明：一个村庄在农民人均收入达到1万元水平的时候，具备了进行农民住房改造的条件，以此为“村庄住房改造启动时期”；一个村庄在人均收入在7000～1万元水平的时候，部分农民具备了住房改造的条件，以此为“村庄住房改造准备时期”；农民人均收入7000元以下的村庄，假定为“不具备村庄住房改造”条件。村民收入过低意味着村民无力开展改造建设，同时也意味着政府投资压力的增加和村庄后续建设的隐患。调查村民收入不仅仅要了解年人均收入，还要了解村庄收入水平分布情况，即各个收入段上村民所占比重。这一信息能够帮助规划人员从实际出发了解大部分村民收入情况，掌握村民实际承受能力。
3.4村庄建设情况分析。农民建造房屋有一个周期，一旦这个周期中的高峰期过去，农民住房建设将进入一个相对平稳的时期，为旧村改造工作带来一定的难度。因此在选择旧村改造试点村庄时，要对村庄现状建设情况作相应的了解。避免建设的重复和浪费。
3.5村民的就业情况分析。村民中从事非农产业的人数越多，旧村改造对村民的影响就会越小。村中有一定数量从事非农产业的人，对因旧村改造而脱离农业劳动的农民再就业方向上起到一定示范作用，同时，也能够减少剩余劳动力一次性的释放量，减少村集体和社会的压力。
4旧村改造开发模式策略
政府引领的开发模式是：通过镇域规划明确旧村改造村庄和开发用地，由政府领导，统一成立联合开发公司，各村集体与开发公司签订协议，委托开发公司对本村土地进行运作开发。镇政府负责大型市政项目的建设，包括“七通一平”等。开发小区内部的市政由开发商来负责。
主要运作流程是：镇域规划——明确土地——招商引资——房产考察——签订协议——村民搬迁（建造一期住宅楼）——对旧村址进行拆除——打造品牌——二期开发。（见图3）
这一开发模式具有以下优点。首先，政府的导引性能够确保上位规划的彻底执行，避免村庄过度开发；能够保证规划城镇区域范围内的开发和保护的平衡，有利于维护城镇发展空间，同时政府能够为房地产的开发作政策性的引导，避免了开发商的目光短浅性；其次，能够政府保证开发商的资金投入。由政府出面进行招商引资，所经渠道均合法且明朗，房地产商的信誉能够保证；最后，政府的介入有助于市政公共基础设施的相应配备，提高改造村庄的生活质量。同时，这一开发模式能够避免韩国新村运动中政府在旧村改造建设中投入过多，引发农民的依赖心理的失误。当然，政府在建设过程中要积极引导村民的自主创造性，让农民成为旧村改造建设大军中的一支生力军。
5旧村改造建设管理模式研究
5.1建立专业技能培训中心，拓宽农民就业方向。组建包含多种技能培训和知识培训的专业技能培训中心将有效缓解以上村民就业问题。由于村集体难以办到，因此建议将此内容提至镇政府工作内容之中。由镇政府联合镇域内的企业和专业技术培训中心，共同组建为公司培养专业人才的培训中心，同时解决村民就业。
此培训中心面向社会，镇政府优先扶持失地农民培训。培训以专业基础技能和文化教育为主，与企业联合，为企业培养人才，同时培训失地农民的谋生技能，择优者推荐到企业。这样的管理政策既能够为企业推荐优秀人才，又能够解决农民就业中没有知识技能这一最重要的制约因素。政府在这其中起到联系、沟通和组织的作用。
5.2调整农民补偿政策。我国针对农村旧村改造、住房拆迁和土地征用的相关补偿政策以货币补偿形式为主。这种政策的最大弊病在于完全切断了农民和土地的联系，断绝农民未来发展资源。无论一次性补偿多少、是否有保险，都不能使失去土地的农民真正得到满足。
鉴于城镇化村庄土地性质在城镇规划规划中被定性为城市建设用地，因此针对此类村庄的土地问题研究可借鉴城中村问题研究的理论与实践经验。目前，城中村改造中运用较为广泛的模式为建立村集体所有制的股份公司，对村内土地统一管理和开发。在对村民进行搬迁时可采用股份的形式，将村民的利益与村庄发展结合起来，保证村民的收益权。在规划中必须征地建设的，除了进行合理补偿以外，要留出一定比例土地给当地集体经济组织用于发展产业、安排就业、取得稳定收入；未
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转为国有土地的，可在相当时期内保持土地集体性质，具备条件时再转为国有；无论是否转为国有，农民宅基地应享有同承包地类似的政策，即保持归属家庭的性质长期不变，在此期间可采取股权形式保留其收益权，也可采取多种交换方式改变其家庭归属性质。
城镇化型村庄是混合型的生活社区，村庄内部的生活、生产和管理制度等内容都要比单一的农业村庄或者城市小区复杂得多，旧村改造工作的开展需要十分慎重。在改造过程中，开发、规划和管理有着举足轻重的作用。农村问题是一个复杂的，多变的问题，单凭一个学科领域的研究不能够彻底的解决村庄建设中的所有问题，要想从根本解决现状中的种种问题，需要从各个学科的角度出发深入研究。只有做到从政策上正确引领，制度上明确管理，执法力度上严格执行，规划内容上以人为本，适度超前，才能够达到理想的状态。
参考文献
1严书翰.谢志强等.中国城市化进程.中国水利水电出版社，2006
2北京市规划委员会.北京市村庄体系规划.2006
3谢志岿.村落向城市社区的转型——制度、政策与中国城市化进程
中城中村问题研究.中国社会科学出版社，2005
4赵之枫. 城市化加速时期村庄集聚及规划建设研究.清华大学博士
学位论文.2001
【关键词】 北京；城镇化型村庄；旧村改造；开发时序；开发模式；管理模式
【中图分类号】 TU982.29【文献标识码】 C 【文章编号】 1727-5123（2013）02-060-02
研究表明，当一个国家的城镇化率在30%～70%之间时，这个国家处于快速城镇化时期。我国的城镇化大致经历三个阶段，第一个阶段是1949 年～1958 年的稳步发展阶段，这一阶段内我国城镇化率由10.6%上升到了16.3%；第二个阶段是1958 年～1978 年的徘徊停滞阶段，在这20 年内我国城镇化率仅由16.3%上升到17.9%；第三个阶段是1978 年至今的快速发展阶段，这一阶段我国的城市化率快速增长，在2002、2003、2004 这三年内平均以1%/年的速度增长。这表明我国已经进入城镇的快速发展时期。城镇化又名城市化，主要表现有两个方面。一方面，城市内部功能和建设将继续完善，城市自身不断发展。另一方面，由于城市或城镇建设的不断扩大，对周边村庄产生有力吸引和经济推动，促进村庄的不断发展，使得农村实现城镇化。
北京是我国的首都，无论在地理位置上，还是在经济文化等方面，都有着别的城市所无法代替的特殊性。近些年来北京城市建设飞速发展，城市版图不断扩大，建国初期的二环、三环内的城市用地规模远远不能够满足城市发展的建设需要。最近在2008年的《北京城市总体规划》中，政府重新调整并规划了北京城市建设的用地范围。（如图1）随着北京城市规模的不断扩大，原属于北京郊区的许多村庄被纳入城市建设的版图之中，变为城市中的一部分，村庄实现城镇化。
北京的旧村改造建设从八十年代开始。先后确定多个试点村展开试点改造工作，积累了丰富的旧村改造经验。
2010年初，北京市启动城乡结合部50个重点村的拆迁工作，截止2012年底，已全部启动50个旧村拆迁工作，其中38个村完成拆迁任务，35个村启动回迁安置楼建设，7个村陆续回迁；集体经济产权制度改革全部启动，已有37个村完成；整建制农转居工作稳步推进，已有13个村基本实现。（数据来源：市委农工委、市农委2011年工作总结）
1城镇化型村庄旧村改造中存在的共性问题
旧村改造、迁村并点工作是一项长期的、艰苦的工作，因为它存在着很多的困难和问题。笔者通过对调研过的各个城镇化型村庄旧村改造建设中存在的问题进行归类和总结，结果发现，各个村存在的问题具有一定的共同性、相似性和趋同性。其主要表现在以下几个方面：
1.1由于农民的知识水平有限，掌握的专业技能的人更少，村民上楼后失去原有的土地，相当于失业。没有明确的就业保障，农民的搬迁积极性不能够很好的调动起来，为旧村改造工作带来一定的困难。
1.2旧村改造往往结合着商品住宅楼的开发，不同生活背景的人共同居住在一个小区内，却没有统一的管理制度，造成管理的两重性，引发了许多的纠纷。
1.3农村城镇化并不是简单的城市化，城镇化农民并不是完全与一产脱节，而是由以一产为主导的生产方式逐步向多元化产业转变，然而在设计中，并没有考虑到这种复合产业模式对空间的需求。
1.4居住区的配套建设存在一定不足。从目前来看，新社区的基础设施配置标准不一。
2现状问题产生的原因
通过调研和上述对城镇化村庄未来发展变化的分析，造成目前旧村改造中诸多问题的主要原因归为以下几点：
2.1建设时序选择不够恰当。我国农民的主要支柱产业是一产，家庭收入有限，根基薄，土地是农民生活的根本。因此一旦触及土地问题，也就触及到了农民的生计问题。经济水平较好，产业结构多元化的村庄旧村改造的意愿更高，主观能动性好。反之的则犹豫不前，顾虑较多。因此判断一个村庄究竟是否适宜进行旧村改造建设是旧村改造工作成功与否的先决条件。
2.2建设启动资金量大，难以满足。据宋庄镇联合开发公司估算，搬迁1000人的村庄需投入资金约2亿元。如此庞大的建设资金，除了政府和开发商之外，就是由村集体支出，但村集体无法一次性的负担如此庞大的开销，在建设过程中就会减少基础设施和公共设施的建设，降低小区的居住环境质量，限制了小区的后续发展。
2.3管理制度不够健全。改造后村庄管理制度不健全。例如，某村位于镇中心区，定位为镇中心重要的生活区。但新村管理等级仍为村级领导集体，与镇政府衔接不当。造成村庄道路维护责任不明问题，新村外来居民户口“无处容身”问题等一系列的问题。小区欠缺社区文化，居民共识性低，村民和外来居民之间发生磨合而难以调解。
2.4村庄社区规划思考不足。我国现阶段的规划多关注于空间和功能的规划，针对村庄特点的产业和宜居性的深入研究还不够，旧村改造规划多以城市小区为范本，住宅类型多为多层住宅，住区空间布局规整，功能单一，不能够满足农民的需求，造成使用上的不适。
2.5对农民的引导不足。社会职能转化为城镇的村庄，其旧村改造的主要难关之一就是要引导农民意识的转变。城镇化型村庄未来的产业主导方向将由一产逐步向三产转变，农民的生产、生活方式也将发生变化，旧的生活方式已经不再适合。但现在相对应的引导却不够。
建设时序和资金投入等开发前期的基础工作是改造工作顺利开展的基础。规划效果是旧村改造成果的具体体现。管理制度是旧村改造成果的维护手段。
3旧村改造村庄试点选定和开发时序策略
城镇化型村庄是向城市化、城镇化发展的村庄，未来的功能定位和城市相结合。《北京城市总体规划》和各区县的总体规划中都明确了城市的界限。在未来，被划入范围内的村庄将发展成为城市的一部分。但这并不代表这些村庄可以马上着手进行旧村改造计划。每一个项目在实施之前都应该作详细的可行性分析，对村庄进行判断，再决定进行改造时序。 3.1城镇规划中的功能定位分析。村庄试点的选择首先要注重村庄的区位和在镇域规划中的功能定位。城市、城镇的区域发展战略是村庄发展的宏观背景，是村庄未来城镇化发展方向的指导思想。在试点选定过程中切忌以村论村，单纯的考虑村庄的相关因素，而是要结合上位规划，对城镇总的发展做出判断，结合城镇的发展来选定试点村。借助城镇的发展来带动村庄的发展，借助旧村改造建设适当推动城镇的建设。（见图2）
3.2区位分析。试点选定要注意地理位置交通状况，生态环境等因素，保证改造后村民的生活质量，交通便利。
3.3村庄经济分析。有关研究资料表明：一个村庄在农民人均收入达到1万元水平的时候，具备了进行农民住房改造的条件，以此为“村庄住房改造启动时期”；一个村庄在人均收入在7000～1万元水平的时候，部分农民具备了住房改造的条件，以此为“村庄住房改造准备时期”；农民人均收入7000元以下的村庄，假定为“不具备村庄住房改造”条件。村民收入过低意味着村民无力开展改造建设，同时也意味着政府投资压力的增加和村庄后续建设的隐患。调查村民收入不仅仅要了解年人均收入，还要了解村庄收入水平分布情况，即各个收入段上村民所占比重。这一信息能够帮助规划人员从实际出发了解大部分村民收入情况，掌握村民实际承受能力。
3.4村庄建设情况分析。农民建造房屋有一个周期，一旦这个周期中的高峰期过去，农民住房建设将进入一个相对平稳的时期，为旧村改造工作带来一定的难度。因此在选择旧村改造试点村庄时，要对村庄现状建设情况作相应的了解。避免建设的重复和浪费。
3.5村民的就业情况分析。村民中从事非农产业的人数越多，旧村改造对村民的影响就会越小。村中有一定数量从事非农产业的人，对因旧村改造而脱离农业劳动的农民再就业方向上起到一定示范作用，同时，也能够减少剩余劳动力一次性的释放量，减少村集体和社会的压力。
4旧村改造开发模式策略
政府引领的开发模式是：通过镇域规划明确旧村改造村庄和开发用地，由政府领导，统一成立联合开发公司，各村集体与开发公司签订协议，委托开发公司对本村土地进行运作开发。镇政府负责大型市政项目的建设，包括“七通一平”等。开发小区内部的市政由开发商来负责。
主要运作流程是：镇域规划——明确土地——招商引资——房产考察——签订协议——村民搬迁（建造一期住宅楼）——对旧村址进行拆除——打造品牌——二期开发。（见图3）
这一开发模式具有以下优点。首先，政府的导引性能够确保上位规划的彻底执行，避免村庄过度开发；能够保证规划城镇区域范围内的开发和保护的平衡，有利于维护城镇发展空间，同时政府能够为房地产的开发作政策性的引导，避免了开发商的目光短浅性；其次，能够政府保证开发商的资金投入。由政府出面进行招商引资，所经渠道均合法且明朗，房地产商的信誉能够保证；最后，政府的介入有助于市政公共基础设施的相应配备，提高改造村庄的生活质量。同时，这一开发模式能够避免韩国新村运动中政府在旧村改造建设中投入过多，引发农民的依赖心理的失误。当然，政府在建设过程中要积极引导村民的自主创造性，让农民成为旧村改造建设大军中的一支生力军。
5旧村改造建设管理模式研究
5.1建立专业技能培训中心，拓宽农民就业方向。组建包含多种技能培训和知识培训的专业技能培训中心将有效缓解以上村民就业问题。由于村集体难以办到，因此建议将此内容提至镇政府工作内容之中。由镇政府联合镇域内的企业和专业技术培训中心，共同组建为公司培养专业人才的培训中心，同时解决村民就业。
此培训中心面向社会，镇政府优先扶持失地农民培训。培训以专业基础技能和文化教育为主，与企业联合，为企业培养人才，同时培训失地农民的谋生技能，择优者推荐到企业。这样的管理政策既能够为企业推荐优秀人才，又能够解决农民就业中没有知识技能这一最重要的制约因素。政府在这其中起到联系、沟通和组织的作用。
5.2调整农民补偿政策。我国针对农村旧村改造、住房拆迁和土地征用的相关补偿政策以货币补偿形式为主。这种政策的最大弊病在于完全切断了农民和土地的联系，断绝农民未来发展资源。无论一次性补偿多少、是否有保险，都不能使失去土地的农民真正得到满足。
鉴于城镇化村庄土地性质在城镇规划规划中被定性为城市建设用地，因此针对此类村庄的土地问题研究可借鉴城中村问题研究的理论与实践经验。目前，城中村改造中运用较为广泛的模式为建立村集体所有制的股份公司，对村内土地统一管理和开发。在对村民进行搬迁时可采用股份的形式，将村民的利益与村庄发展结合起来，保证村民的收益权。在规划中必须征地建设的，除了进行合理补偿以外，要留出一定比例土地给当地集体经济组织用于发展产业、安排就业、取得稳定收入；未
（下转第67页）
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转为国有土地的，可在相当时期内保持土地集体性质，具备条件时再转为国有；无论是否转为国有，农民宅基地应享有同承包地类似的政策，即保持归属家庭的性质长期不变，在此期间可采取股权形式保留其收益权，也可采取多种交换方式改变其家庭归属性质。
城镇化型村庄是混合型的生活社区，村庄内部的生活、生产和管理制度等内容都要比单一的农业村庄或者城市小区复杂得多，旧村改造工作的开展需要十分慎重。在改造过程中，开发、规划和管理有着举足轻重的作用。农村问题是一个复杂的，多变的问题，单凭一个学科领域的研究不能够彻底的解决村庄建设中的所有问题，要想从根本解决现状中的种种问题，需要从各个学科的角度出发深入研究。只有做到从政策上正确引领，制度上明确管理，执法力度上严格执行，规划内容上以人为本，适度超前，才能够达到理想的状态。
参考文献
1严书翰.谢志强等.中国城市化进程.中国水利水电出版社，2006
2北京市规划委员会.北京市村庄体系规划.2006
3谢志岿.村落向城市社区的转型——制度、政策与中国城市化进程
中城中村问题研究.中国社会科学出版社，2005
4赵之枫. 城市化加速时期村庄集聚及规划建设研究.清华大学博士
学位论文.2001