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土地是民生之本，发展之基，财富之源。改革开放30年来，特是1992年以来全国各地依靠土地资源开发投入，工业化、城市化日新月异，交通建设突飞猛进，创造了连续多年高速增长的经济奇迹。然而应该看到土地资源和环境的承载力已经越来越难以支撑可持续的发展，经济发展过度依赖土地和各种资源投入的弊端也越来越明显。
一、背景与现状
土地资源的紧张在中国特色城市化进程中，成为日益突出的矛盾焦点。统计数据显示，2006年全国土地出让金达7000亿元人民币；2007年全国土地出让收入接近1.3万亿元；2008年中国土地市场明显降温，全国土地出让总收入9600多亿元；根据国土资源部发布数据，2009年中国土地市场又迅速回温，土地出让总价款为1.59万亿元，同比增加63.4%；2010年中国国有土地使用权出让收入达到2.91万多亿元人民币，完成预算的213.2%。
中国指数研究院的数据显示，截至2010年11月22日，上海土地出让收入以1369.94亿元高居榜首，北京以1004.48亿元位列第二，大连以893.28亿元位居第三，其中，大连比去年同期增长了297.75%。从全国的统计数据来看，2010年1-10月，全国房地产开发企业完成土地购置面积3.28亿平方米，同比增长了36.2%，土地购置费8006亿元，增长了79.2%。
“土地是财富之母”在中国的城市化进程发展模式中得到了充分的诠释。这就是让人欢喜让人忧的“土地财政”。这种现象，不仅发生在一、二线城市，而且正在向三、四线城市，乃至县城蔓延。有专家预测，未来几年内，“土地财政”将在二线以下城市广泛兴起，全国的土地出让收入也将远高于现在的水平。
为缓解供应紧张带来的土地价格上涨，中央的调控政策要求地方政府加大土地供应力度，希望通过提高土地的供应量来抑制房价的过快上涨。但在现实中，土地供应的增加，不但强化了地方的“卖地冲动”，而且，由此带来的土地出让金的增加更强化了地方对“土地财政”的依赖。土地出让金占据财政“半壁江山”的体制亦让中央政府对房地产的调控重拳屡屡打在海绵上。今年房地产产市场调控不断，地王亦不断涌现即源于此。
二、依赖“土地财政”的弊端
“土地财政”后患无穷。其一，“土地财政”有悖于执政为民的目的，造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。低价征收农村集体土地，严重侵犯了被征地农民的合法权益。土地高价出让导致房价不断暴涨，普通百姓遭殃。其二，“土地财政”造成资金过度流向房地产领域，不利于优化经济结构。房地产泡沫显而易见，泡沫的危害不言自明。地方政府大量土地抵押，购房的款项80％由银行按揭，房地产开发的资金75％由银行提供，一旦出现支付危机抑或恶性通胀，银行业的系统性风险随之发生，社会动荡的风险恐怕也可能即刻出现。国外资本投入以土地资源为依托的房地产市场，足于房地产的国外资本集团充分利用了中国人“重安居”的集体心理偏好，采用“坐庄对倒”的手法将房地产价格迅速拉升、并造成“涨势将长期持续的幻像”。国内投机性资本的参与为房地产价格飙升起到推波助澜的作用，地方政府的短视和私欲则使其成为一种资产买卖，正从核心城市的整体物业，延伸至更基础的资本载体---土地。此时，国际投资者看中的，是中国经济增长在全球范围内的资产重估，所带来的资产和汇率升值。“土地财政”实质是透支了未来几十年的收益，“寅吃卯粮”，损害子孙后代的利益。其三，由于地方对“土地财政”的过度使用，以及土地收益没有得到科学、合理的支配，不仅使房价出现了脱离实际的上涨，而且使地方政府的负债远远超出了地方可承受的能力。长久下去，房价和政府负债就都很难得到控制，不仅社会稳定面临巨大的考验，政府的公信力和诚信度也将面临严峻的考验。
权力寻租现象突出。土地资源的稀缺性，政府掌握了批地、征地、卖地的权力，权力寻租空间大，卖地过程中少数党政干部财大气粗挥金如土，“杈力寻租”为所欲为，土地“腐败”严重。市县委书记、市县长成高危人群，落马者都与“土地财政”有关。国土资源、建设住房部门热衷于滥用职权，靠土吃“土”成为通行的潜规则。国土资源、建设住房系统己沦为腐败重灾区。土地“腐败成本”必将推高房价，转嫁给消费者，导致中央宏观调控政策执行力弱化。
土地浪费严重。中国城市规模的无序扩张，耕地被吞食的越来越多，建设用地的利用越来越粗放。目前，中国城市建设用地总量已达世界第一。城市人均建设用地已达133平方米，高于国家最高标准人均100平方米33%，高于发达国家人均82.4平方米61.41%、发展中国家人均83.3平方米59.66%。目前，全国失地农民总数约6000多万人。其中许多人成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。城市发展对土地的依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出，土地出让制度亟待进一步改革完善。
三、对策与建议
(一)削弱对“土地财政”依赖，强化楼市调控力度
从一个国家来看，房地产沉淀的社会资金越多，对其他领域的发展越不利，没有一个国家因房地产发达而成为世界强国。从一个企业来看，沉迷在房地产就会丧失斗志，荒废主业。日本泡沫经济时代购买不动产越多的大企业，受到的拖累就越大。靠非理性疯狂拉高房地产等资产价格拉动的经济增长是不可持续的，并可能使整体经济和社会受害。目前我国正处于经济发展方式转变的大好时机，地方政府一定会按照中央“十二五”规划的建议，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，遏制高房价先从停止土地拍卖做起，真正地摆脱“土地财政”的束缚，把房价降下去。在调控楼市的同时，加大保障性住房建设，大规模推进保障性安居工程建设，一方面可以改善社会民生，让普通百姓居者有其屋，有利于构建和谐社会；另一方面保障性住房投资的上行，将有效对冲商品房投资可能出现下行带来的经济遽然减速，保证经济平稳较快增长。继续推进工业化，培育和发展战略性新兴产业，增加工人农民收入，增强老百姓购房能力，这也是未来房地产调控取得最终胜利的关键所在。
（二）发展战略性新兴产业和服务业
过度依靠土地的发展模式现在已经难以为继，必须培育和发展战略性新兴产业和服务业。第一，培育新型产业体系。坚持以新型工业化为主攻方向，把着力点放在结构调整上，大力发展新兴产业，提升传统优势产业，以新兴产业带动当地产业整体转型升级。在这个过程中，资源、环境的压力会更趋强烈。所以战略性的问题是必须要实现节能环保，开发新能源，新材料。只有在新兴产业、节能环保方面取得实质性和全面性的进展，才能够实现经济社会的可持续发展。第二，实施创新发展，拓展产业竞争力新源泉。过去的竞争力主要依赖于低价格的资源，低标准的环境保护，低水平的劳动报酬优势，然而这一优势现在正在弱化，所以必须要转变发展方式，要主要构建区域创新体系，依靠技术创新和制度优势这样一个新的源泉来支撑产业的竞争力。在加快推进自主创新方面，重点建设以企业为主体的自主创新平台、产学研结合为主的科技创新服务平台和科技成果转化平台。在体制机制创新上，积极探索有利于转变发展方式的体制机制，开展资源有偿使用改革试点，创新银企对接机制和公共项目招标管理机制，完善一系列促进大企业发展、支持企业上市融资的政策措施。第三，要坚持把现代服务业作为主导产业来培育，积极推进第三产业发展，放宽市场准入，坚持“非禁即入”，强化财税支持力度，着重发展商贸物流业、金融保险业、旅游业、文化产业和房地产业等具有一定基础和规模的“五大”优势服务产业，加快培育信息服务业、科教服务业、中介服务业、社区服务业、公共服务业等具有发展潜力、符合发展趋势的“五大”新兴服务产业，扩大就业。
（三）完善制度建设
一方面，加大金融体制改革力度。进一步规范银行的信贷行为，解决银行在信贷投放方面的短期行为和盲目意识，加强对银行信贷工作的监管力度，确保银行在信贷投放方面不再出现向地方政府融资平台、开发企业过度投放资金等现象。从而，有效消解地方政府运用“土地财政”的外在支持力。另一方面，完善监督制度。地方基金预算制度的滞后，造成目前大多数土地出让金的收支仍然缺乏公众监督。因此，地方政府不但需要公开每年土地出让金的总额，更要公开土地出让金的用途。地方基金预算固然有很大的不稳定性，但是，其编制也应该像一般财政预算那样严格，同样应该接受地方人大和公众的监督。
（四）大力发展实体经济
积极拓展实体经济投资渠道，引导虚拟资本进入实体经济，为制造业、服务业等输血。按照国家政策和上级规定，积极完善市场公平准入机制，拓宽民营经济准入领域，积极引导民间资本进入土地整理开发、基础设施、公用事业等领域。针对民间投资、尤其是制造业民间投资增速低的局面，制定具体政策，适当限制民间资本在虚拟资本上的过度投机，鼓励民营资本投资实体经济和创新发展。
（五）加强土地资源保护力度
坚持最严格的耕地保护制度，严格土地利用规划和年度建设用地计划管理，从严控制非农建设占用耕地，落实耕地占补平衡，加快推进农村土地综合整治，进一步增强土地资源保障能力。合理安排国土资源利用的结构、布局和时序，以国土资源优化配置促进经济发展方式转变。
（罗飞单位：兰州输油气分公司；李楠单位：中国石油大学（华东））
一、背景与现状
土地资源的紧张在中国特色城市化进程中，成为日益突出的矛盾焦点。统计数据显示，2006年全国土地出让金达7000亿元人民币；2007年全国土地出让收入接近1.3万亿元；2008年中国土地市场明显降温，全国土地出让总收入9600多亿元；根据国土资源部发布数据，2009年中国土地市场又迅速回温，土地出让总价款为1.59万亿元，同比增加63.4%；2010年中国国有土地使用权出让收入达到2.91万多亿元人民币，完成预算的213.2%。
中国指数研究院的数据显示，截至2010年11月22日，上海土地出让收入以1369.94亿元高居榜首，北京以1004.48亿元位列第二，大连以893.28亿元位居第三，其中，大连比去年同期增长了297.75%。从全国的统计数据来看，2010年1-10月，全国房地产开发企业完成土地购置面积3.28亿平方米，同比增长了36.2%，土地购置费8006亿元，增长了79.2%。
“土地是财富之母”在中国的城市化进程发展模式中得到了充分的诠释。这就是让人欢喜让人忧的“土地财政”。这种现象，不仅发生在一、二线城市，而且正在向三、四线城市，乃至县城蔓延。有专家预测，未来几年内，“土地财政”将在二线以下城市广泛兴起，全国的土地出让收入也将远高于现在的水平。
为缓解供应紧张带来的土地价格上涨，中央的调控政策要求地方政府加大土地供应力度，希望通过提高土地的供应量来抑制房价的过快上涨。但在现实中，土地供应的增加，不但强化了地方的“卖地冲动”，而且，由此带来的土地出让金的增加更强化了地方对“土地财政”的依赖。土地出让金占据财政“半壁江山”的体制亦让中央政府对房地产的调控重拳屡屡打在海绵上。今年房地产产市场调控不断，地王亦不断涌现即源于此。
二、依赖“土地财政”的弊端
“土地财政”后患无穷。其一，“土地财政”有悖于执政为民的目的，造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。低价征收农村集体土地，严重侵犯了被征地农民的合法权益。土地高价出让导致房价不断暴涨，普通百姓遭殃。其二，“土地财政”造成资金过度流向房地产领域，不利于优化经济结构。房地产泡沫显而易见，泡沫的危害不言自明。地方政府大量土地抵押，购房的款项80％由银行按揭，房地产开发的资金75％由银行提供，一旦出现支付危机抑或恶性通胀，银行业的系统性风险随之发生，社会动荡的风险恐怕也可能即刻出现。国外资本投入以土地资源为依托的房地产市场，足于房地产的国外资本集团充分利用了中国人“重安居”的集体心理偏好，采用“坐庄对倒”的手法将房地产价格迅速拉升、并造成“涨势将长期持续的幻像”。国内投机性资本的参与为房地产价格飙升起到推波助澜的作用，地方政府的短视和私欲则使其成为一种资产买卖，正从核心城市的整体物业，延伸至更基础的资本载体---土地。此时，国际投资者看中的，是中国经济增长在全球范围内的资产重估，所带来的资产和汇率升值。“土地财政”实质是透支了未来几十年的收益，“寅吃卯粮”，损害子孙后代的利益。其三，由于地方对“土地财政”的过度使用，以及土地收益没有得到科学、合理的支配，不仅使房价出现了脱离实际的上涨，而且使地方政府的负债远远超出了地方可承受的能力。长久下去，房价和政府负债就都很难得到控制，不仅社会稳定面临巨大的考验，政府的公信力和诚信度也将面临严峻的考验。
权力寻租现象突出。土地资源的稀缺性，政府掌握了批地、征地、卖地的权力，权力寻租空间大，卖地过程中少数党政干部财大气粗挥金如土，“杈力寻租”为所欲为，土地“腐败”严重。市县委书记、市县长成高危人群，落马者都与“土地财政”有关。国土资源、建设住房部门热衷于滥用职权，靠土吃“土”成为通行的潜规则。国土资源、建设住房系统己沦为腐败重灾区。土地“腐败成本”必将推高房价，转嫁给消费者，导致中央宏观调控政策执行力弱化。
土地浪费严重。中国城市规模的无序扩张，耕地被吞食的越来越多，建设用地的利用越来越粗放。目前，中国城市建设用地总量已达世界第一。城市人均建设用地已达133平方米，高于国家最高标准人均100平方米33%，高于发达国家人均82.4平方米61.41%、发展中国家人均83.3平方米59.66%。目前，全国失地农民总数约6000多万人。其中许多人成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。城市发展对土地的依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出，土地出让制度亟待进一步改革完善。
三、对策与建议
(一)削弱对“土地财政”依赖，强化楼市调控力度
从一个国家来看，房地产沉淀的社会资金越多，对其他领域的发展越不利，没有一个国家因房地产发达而成为世界强国。从一个企业来看，沉迷在房地产就会丧失斗志，荒废主业。日本泡沫经济时代购买不动产越多的大企业，受到的拖累就越大。靠非理性疯狂拉高房地产等资产价格拉动的经济增长是不可持续的，并可能使整体经济和社会受害。目前我国正处于经济发展方式转变的大好时机，地方政府一定会按照中央“十二五”规划的建议，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，遏制高房价先从停止土地拍卖做起，真正地摆脱“土地财政”的束缚，把房价降下去。在调控楼市的同时，加大保障性住房建设，大规模推进保障性安居工程建设，一方面可以改善社会民生，让普通百姓居者有其屋，有利于构建和谐社会；另一方面保障性住房投资的上行，将有效对冲商品房投资可能出现下行带来的经济遽然减速，保证经济平稳较快增长。继续推进工业化，培育和发展战略性新兴产业，增加工人农民收入，增强老百姓购房能力，这也是未来房地产调控取得最终胜利的关键所在。
（二）发展战略性新兴产业和服务业
过度依靠土地的发展模式现在已经难以为继，必须培育和发展战略性新兴产业和服务业。第一，培育新型产业体系。坚持以新型工业化为主攻方向，把着力点放在结构调整上，大力发展新兴产业，提升传统优势产业，以新兴产业带动当地产业整体转型升级。在这个过程中，资源、环境的压力会更趋强烈。所以战略性的问题是必须要实现节能环保，开发新能源，新材料。只有在新兴产业、节能环保方面取得实质性和全面性的进展，才能够实现经济社会的可持续发展。第二，实施创新发展，拓展产业竞争力新源泉。过去的竞争力主要依赖于低价格的资源，低标准的环境保护，低水平的劳动报酬优势，然而这一优势现在正在弱化，所以必须要转变发展方式，要主要构建区域创新体系，依靠技术创新和制度优势这样一个新的源泉来支撑产业的竞争力。在加快推进自主创新方面，重点建设以企业为主体的自主创新平台、产学研结合为主的科技创新服务平台和科技成果转化平台。在体制机制创新上，积极探索有利于转变发展方式的体制机制，开展资源有偿使用改革试点，创新银企对接机制和公共项目招标管理机制，完善一系列促进大企业发展、支持企业上市融资的政策措施。第三，要坚持把现代服务业作为主导产业来培育，积极推进第三产业发展，放宽市场准入，坚持“非禁即入”，强化财税支持力度，着重发展商贸物流业、金融保险业、旅游业、文化产业和房地产业等具有一定基础和规模的“五大”优势服务产业，加快培育信息服务业、科教服务业、中介服务业、社区服务业、公共服务业等具有发展潜力、符合发展趋势的“五大”新兴服务产业，扩大就业。
（三）完善制度建设
一方面，加大金融体制改革力度。进一步规范银行的信贷行为，解决银行在信贷投放方面的短期行为和盲目意识，加强对银行信贷工作的监管力度，确保银行在信贷投放方面不再出现向地方政府融资平台、开发企业过度投放资金等现象。从而，有效消解地方政府运用“土地财政”的外在支持力。另一方面，完善监督制度。地方基金预算制度的滞后，造成目前大多数土地出让金的收支仍然缺乏公众监督。因此，地方政府不但需要公开每年土地出让金的总额，更要公开土地出让金的用途。地方基金预算固然有很大的不稳定性，但是，其编制也应该像一般财政预算那样严格，同样应该接受地方人大和公众的监督。
（四）大力发展实体经济
积极拓展实体经济投资渠道，引导虚拟资本进入实体经济，为制造业、服务业等输血。按照国家政策和上级规定，积极完善市场公平准入机制，拓宽民营经济准入领域，积极引导民间资本进入土地整理开发、基础设施、公用事业等领域。针对民间投资、尤其是制造业民间投资增速低的局面，制定具体政策，适当限制民间资本在虚拟资本上的过度投机，鼓励民营资本投资实体经济和创新发展。
（五）加强土地资源保护力度
坚持最严格的耕地保护制度，严格土地利用规划和年度建设用地计划管理，从严控制非农建设占用耕地，落实耕地占补平衡，加快推进农村土地综合整治，进一步增强土地资源保障能力。合理安排国土资源利用的结构、布局和时序，以国土资源优化配置促进经济发展方式转变。
（罗飞单位：兰州输油气分公司；李楠单位：中国石油大学（华东））