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摘要：我国决策类听证会已经有多年历史，历史上也已经有过多起影响重大的听证会，但在具体制度的操作上，还有诸多不完善之处。这些缺陷的广泛存在，严重地影响了我国正式听证功能的有效发挥。从我国历史上第一个公开召开的全国性价格听证会，2002年1月12日举行的价格听证会这一实例入手，分析我国现行决策类听证制度存在的不合理的地方，寻找完善行政决策类正式听政制度存在问题的解决方法。
关键词：行政决策；听政制度；正式听证；听证代表人
中图分类号：D922.1 文献标志码：Ａ 文章编号：1673－291Ｘ（2008）10－0125－02
一、两组需要说明的概念
在对行政决策类正式听证制度进行探讨之前，有必要先对行政决策和正式听证做一下简要的说明：
（一）行政决策与行政决定
行政决策是指国家机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或者事物，做出决定。在行政管理活动蕴涵的领导、控制、决策、人事任免等多项功能中，行政决策是最重要、主导性的一项功能。
目前，在我国适用听证的行政事项，主要包括行政决策类和行政决定类，其中决策类听证涉及的人数较多，其结果影响不特定人的权利义务，而决定类听证的结果影响的是特定人的权利。由于二者不同的特征，在举行听证时适用的规则对应也不同。比如，在听证的参加人这一点上，决策类听证由于涉及人数众多，我国现行的立法都是采用代表制，而决定类听证多是利害关系人直接参加听证；再有，决策类听证多着眼于具体事实的调查与研究，而决定类听证过程中，需要认定的多是具体事实的正确性。
（二）正式听证与非正式听证
通常而言，用听证会的形式举行听证的，为正式听证，而用听证会以外的方式，如座谈会、专家讨论会等形式的，为非正式听证。听证会的形式有裁决者、行政主体和行政当事人三方的参与，有半司法的特征。
从适用范围的角度看，由于正式听证适用的多是涉及当事人重大的权利，而非正式听证适用的是涉及当事人一般性的权利，所以正式听证的适用范围较非正式听证的适用范围要小得多。正式听证适用的是涉及当事人更为切身和重大的利益，一般认为，满足以下两个标准的行政事项，即适用正式听证：其一，参加听证的正反双方对事实问题没有太大的争议；其二，最终的结果对公民的自由权、财产权等重要权利有重大的影响。
实际上，在我国，“听证”一词是作为正式听证来使用的。目前在我国，正式听证的适用范围是比较狭窄的，仅限于《行政处罚法》规定的责令停产等行政处罚决定和《价格法》规定的价格听证。就决策类事项而言，目前，法律明确规定的可能就只是价格听证，正式听证在决策事项中的适用范围之窄可见一斑。这不是我们今天所要讨论的重点，但也不能因此就认定在中国讨论正式听证制度没有意义。
二、2002年铁路价格听证会情况介绍①
2002年的铁路价格听证会是我国历史上第一个公开举行的全国性价格听证会，此次听证会是由铁道部向当时国家计委提出申请后，由国家计委组织进行的。听证会的主持人是国家计委价格司司长李德昆，听证会代表由33名正式代表（其中包括12名消费者代表）、30名非正式代表、申请人代表以及中介机构代表等组成。消费者代表主要是通过消费者自愿报名和中国消费者协会推荐两种方式产生，12名消费者代表产生后，除了中国消费者协会的副会长董京生外，其余11名代表的名单和详细情况都没有向外界透露。
听证会从上午8点半开到下午4点半，主要进程包括了申请人说明定价方案、依据和理由，价格主管部门介绍有关价格政策、法律、法规、初审意见及其他需要说明的情况，和听证会代表对申请人提出定价方案和有关评审机构的评审依据及意见进行论证和辩论等阶段。据悉，在听证会上，几乎每一位代表在发言时都超过了事前所限定的5分钟发言时间。
此次听证会颁发给记者的证件共分A、B、C三档，听证会正式开始时，现场里只有持A证的新华社、人民日报和中央电视台等媒体的少数记者参加旁听和拍摄，其他的记者则在听证会开始前就被要求离开或者另外安排场所。
三、行政决策类正式听证会存在的问题及完善
通过透析此次听证会的全部过程，我们不难发现我国行政决策类正式听证制度存在着不少普遍性的问题。这主要表现在以下几个方面：
（一）听证代表人欠缺代表能力
在听证中采用代表制是否合理，我们这里姑且不谈，那么我国现行的代表制中还是存在以下问题：
1.代表广泛性不够。目前的做法是由各组织机关确定参与代表的构成，而从价格听证中代表的组成来看，广泛性有所欠缺，如作为竞争者的其他运营者，如民航、长途汽车公司等都没有参加价格听证。为了确保决策者获得广泛的信息，以保证决策的正确，同时也为了维护公众参与行政管理的权利，应确保听证会参与主体的广泛性，如在价格听证中，作为竞争者的其他运输经营机构都应当能够参加听证会并发表意见。
2.消费者代表的产生方式存在问题。（1）在价格听证中，有不少消费者代表是通过摇号的方式产生。这种方式，形式上是民主的，但却让广大消费者怀疑代表者代表广大消费者的能力。因为，既然采用代表制，就要求代表能够真正地代表广大被代表的利益，即对代表的专业知识、辩论能力、责任能力等方面有一定的要求，若采用简单的摇号、抓阄的方式，很难保证代表参与的效果。（2）听证代表要有决策者审核、聘请，这种做法与代表人作为首决策影响人的身份不符合。代表人参加听证会，应该是为了自身和广大被代表人的利益，而不是受决策者的聘请而参加听证会的。听证代表经过决策者的审核或聘请，势必使人们对这些代表的独立性产生怀疑，也不利于事实真相的调查和解决。
行政决策类正式听证与民事诉讼中人数不确定的多数人之诉有极为相似的地方，因此，在这一点上，我们可以借鉴民事诉讼中关于诉讼代表人的相关制度。民事诉讼中，对诉讼代表人有一些基本的条件要求，即诉讼代表人需要：（1）是本案的当事人，（2）具有诉讼能力，（3）具有与进行该诉讼相应的能力，（4）能够善意地履行诉讼代表人指责。另外，法律还规定，当事人一方人数众多在起诉时不确定时，由当事人推选代表人，当事人推选不出的，可以由人民法院与当事人协商，协商不成的，也可以由人民法院在起诉的当事人中指定代表人。
通过借鉴民事诉讼中的相关制度，我们认为在行政决策类正式听证中，听证代表也应该有一定的要求，如专业知识、法律知识、辩论能力、责任能力等方面的要求；同时，代表的产生方式也应该是由广大利害关系人进行推选或者与组织者协商，而不能是决策者的单方面的审核和聘请。
（二）听证的透明度不够
在此次铁路价格听证中，消费者代表的名单和信息，以及铁道部的调价方案都没有公布，这一点是值得讨论的。实行代表制，就必须保证代表与被代表者之间有充分的交流，否则，代表就无从真实的反映被代表的利益。因此，代表的名单、基本信息以及联系方式等应当在报纸、网站等媒体上公布，让公众周知，以与代表交流讨论。另外，公布铁道部的调价方案，一方面可以使公众将自己的意见有针对性地与代表交流，另一方面公众也可以通过其他方式如电子邮件、信件、传真等，直接向决策机关陈述其意见。
除此之外，上面提到的记者在采访听证会时被分为不同的档次，而不同档次的记者的采访权限又有不同，这在一定程度上也限制了媒体对此次听证会的报道能力，从而减少了公众获知听证会进程的渠道，不利于其及时与听证代表进行沟通、交流或者讨论。
（三）听证会的举行时间太短
上面我们已经提到，在听证会上，几乎每一位代表在发言时都超过了事前所限定的时间限制，而且，整个听证会只从上午8点半开到下午4点半，在除去中午的就餐、休息时间，真正在听证的时间非常少，这很不利于听证代表充分的了解相关的事实，阐述自己的观点，并与其他人进行讨论或者辩论。
对此，我们应该改变听证会仅举行一天就结束的做法，而是视具体的情况而定具体的时间，以保证听证会对决策真正发挥作用。此外，我们还可以将听证会与其他听取意见的方式结合起来运用，比如，我们可以事先通过电子邮件、信件、传真等方式收集意见，整理争论点，听证会上专门就争论点逐一展开讨论，以节省举行听证会的时间。
（四）最终决策的作出要说明理由
由于决策类事项涉及的行业或者问题，其情况非常复杂，为作出合理的决策，决策机关需要考虑多个方面的因素。应松年教授也说：“价格听证会不是决策会议，没有决策权” 。①正式听证在其中起着很重要的作用，但对决策的最终作出并不是起着决定性的作用。
2002年1月27号国家计委公布了最终的调价方案，但该方案到底是怎样作出的，代表们和一般的公众却无从知晓，这就不得不让人怀疑听证会对最终决策的作出的意义何在。长期以往，听证会可能沦为一种形式或者“过场”，而公众参与的兴趣和热情也势必会逐渐的下降乃至全消，最终导致听证制度的不复存在。
对此，我们可以要求决策机关在公布最终决策时，一并说明听证会上的意见和建议，对没有采纳相关意见的理由或原因作出说明。一方面让公众知悉决策是如何形成的，决策机关是如何采纳各种意见的，体现对公众参与的尊重；另一方面也加强公众对决策的理解，有利于决策的最终实施和执行。
除了以上几个方面外，我国决策类正式听证制度中，还存在诸如主持人的选任欠缺中立性、主持人的专业性不强、对弱势群体的援助不够等一系列问题，都需要我们在以后的理论构建和实践操作中去逐一的探讨和把握。
关键词：行政决策；听政制度；正式听证；听证代表人
中图分类号：D922.1 文献标志码：Ａ 文章编号：1673－291Ｘ（2008）10－0125－02
一、两组需要说明的概念
在对行政决策类正式听证制度进行探讨之前，有必要先对行政决策和正式听证做一下简要的说明：
（一）行政决策与行政决定
行政决策是指国家机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或者事物，做出决定。在行政管理活动蕴涵的领导、控制、决策、人事任免等多项功能中，行政决策是最重要、主导性的一项功能。
目前，在我国适用听证的行政事项，主要包括行政决策类和行政决定类，其中决策类听证涉及的人数较多，其结果影响不特定人的权利义务，而决定类听证的结果影响的是特定人的权利。由于二者不同的特征，在举行听证时适用的规则对应也不同。比如，在听证的参加人这一点上，决策类听证由于涉及人数众多，我国现行的立法都是采用代表制，而决定类听证多是利害关系人直接参加听证；再有，决策类听证多着眼于具体事实的调查与研究，而决定类听证过程中，需要认定的多是具体事实的正确性。
（二）正式听证与非正式听证
通常而言，用听证会的形式举行听证的，为正式听证，而用听证会以外的方式，如座谈会、专家讨论会等形式的，为非正式听证。听证会的形式有裁决者、行政主体和行政当事人三方的参与，有半司法的特征。
从适用范围的角度看，由于正式听证适用的多是涉及当事人重大的权利，而非正式听证适用的是涉及当事人一般性的权利，所以正式听证的适用范围较非正式听证的适用范围要小得多。正式听证适用的是涉及当事人更为切身和重大的利益，一般认为，满足以下两个标准的行政事项，即适用正式听证：其一，参加听证的正反双方对事实问题没有太大的争议；其二，最终的结果对公民的自由权、财产权等重要权利有重大的影响。
实际上，在我国，“听证”一词是作为正式听证来使用的。目前在我国，正式听证的适用范围是比较狭窄的，仅限于《行政处罚法》规定的责令停产等行政处罚决定和《价格法》规定的价格听证。就决策类事项而言，目前，法律明确规定的可能就只是价格听证，正式听证在决策事项中的适用范围之窄可见一斑。这不是我们今天所要讨论的重点，但也不能因此就认定在中国讨论正式听证制度没有意义。
二、2002年铁路价格听证会情况介绍①
2002年的铁路价格听证会是我国历史上第一个公开举行的全国性价格听证会，此次听证会是由铁道部向当时国家计委提出申请后，由国家计委组织进行的。听证会的主持人是国家计委价格司司长李德昆，听证会代表由33名正式代表（其中包括12名消费者代表）、30名非正式代表、申请人代表以及中介机构代表等组成。消费者代表主要是通过消费者自愿报名和中国消费者协会推荐两种方式产生，12名消费者代表产生后，除了中国消费者协会的副会长董京生外，其余11名代表的名单和详细情况都没有向外界透露。
听证会从上午8点半开到下午4点半，主要进程包括了申请人说明定价方案、依据和理由，价格主管部门介绍有关价格政策、法律、法规、初审意见及其他需要说明的情况，和听证会代表对申请人提出定价方案和有关评审机构的评审依据及意见进行论证和辩论等阶段。据悉，在听证会上，几乎每一位代表在发言时都超过了事前所限定的5分钟发言时间。
此次听证会颁发给记者的证件共分A、B、C三档，听证会正式开始时，现场里只有持A证的新华社、人民日报和中央电视台等媒体的少数记者参加旁听和拍摄，其他的记者则在听证会开始前就被要求离开或者另外安排场所。
三、行政决策类正式听证会存在的问题及完善
通过透析此次听证会的全部过程，我们不难发现我国行政决策类正式听证制度存在着不少普遍性的问题。这主要表现在以下几个方面：
（一）听证代表人欠缺代表能力
在听证中采用代表制是否合理，我们这里姑且不谈，那么我国现行的代表制中还是存在以下问题：
1.代表广泛性不够。目前的做法是由各组织机关确定参与代表的构成，而从价格听证中代表的组成来看，广泛性有所欠缺，如作为竞争者的其他运营者，如民航、长途汽车公司等都没有参加价格听证。为了确保决策者获得广泛的信息，以保证决策的正确，同时也为了维护公众参与行政管理的权利，应确保听证会参与主体的广泛性，如在价格听证中，作为竞争者的其他运输经营机构都应当能够参加听证会并发表意见。
2.消费者代表的产生方式存在问题。（1）在价格听证中，有不少消费者代表是通过摇号的方式产生。这种方式，形式上是民主的，但却让广大消费者怀疑代表者代表广大消费者的能力。因为，既然采用代表制，就要求代表能够真正地代表广大被代表的利益，即对代表的专业知识、辩论能力、责任能力等方面有一定的要求，若采用简单的摇号、抓阄的方式，很难保证代表参与的效果。（2）听证代表要有决策者审核、聘请，这种做法与代表人作为首决策影响人的身份不符合。代表人参加听证会，应该是为了自身和广大被代表人的利益，而不是受决策者的聘请而参加听证会的。听证代表经过决策者的审核或聘请，势必使人们对这些代表的独立性产生怀疑，也不利于事实真相的调查和解决。
行政决策类正式听证与民事诉讼中人数不确定的多数人之诉有极为相似的地方，因此，在这一点上，我们可以借鉴民事诉讼中关于诉讼代表人的相关制度。民事诉讼中，对诉讼代表人有一些基本的条件要求，即诉讼代表人需要：（1）是本案的当事人，（2）具有诉讼能力，（3）具有与进行该诉讼相应的能力，（4）能够善意地履行诉讼代表人指责。另外，法律还规定，当事人一方人数众多在起诉时不确定时，由当事人推选代表人，当事人推选不出的，可以由人民法院与当事人协商，协商不成的，也可以由人民法院在起诉的当事人中指定代表人。
通过借鉴民事诉讼中的相关制度，我们认为在行政决策类正式听证中，听证代表也应该有一定的要求，如专业知识、法律知识、辩论能力、责任能力等方面的要求；同时，代表的产生方式也应该是由广大利害关系人进行推选或者与组织者协商，而不能是决策者的单方面的审核和聘请。
（二）听证的透明度不够
在此次铁路价格听证中，消费者代表的名单和信息，以及铁道部的调价方案都没有公布，这一点是值得讨论的。实行代表制，就必须保证代表与被代表者之间有充分的交流，否则，代表就无从真实的反映被代表的利益。因此，代表的名单、基本信息以及联系方式等应当在报纸、网站等媒体上公布，让公众周知，以与代表交流讨论。另外，公布铁道部的调价方案，一方面可以使公众将自己的意见有针对性地与代表交流，另一方面公众也可以通过其他方式如电子邮件、信件、传真等，直接向决策机关陈述其意见。
除此之外，上面提到的记者在采访听证会时被分为不同的档次，而不同档次的记者的采访权限又有不同，这在一定程度上也限制了媒体对此次听证会的报道能力，从而减少了公众获知听证会进程的渠道，不利于其及时与听证代表进行沟通、交流或者讨论。
（三）听证会的举行时间太短
上面我们已经提到，在听证会上，几乎每一位代表在发言时都超过了事前所限定的时间限制，而且，整个听证会只从上午8点半开到下午4点半，在除去中午的就餐、休息时间，真正在听证的时间非常少，这很不利于听证代表充分的了解相关的事实，阐述自己的观点，并与其他人进行讨论或者辩论。
对此，我们应该改变听证会仅举行一天就结束的做法，而是视具体的情况而定具体的时间，以保证听证会对决策真正发挥作用。此外，我们还可以将听证会与其他听取意见的方式结合起来运用，比如，我们可以事先通过电子邮件、信件、传真等方式收集意见，整理争论点，听证会上专门就争论点逐一展开讨论，以节省举行听证会的时间。
（四）最终决策的作出要说明理由
由于决策类事项涉及的行业或者问题，其情况非常复杂，为作出合理的决策，决策机关需要考虑多个方面的因素。应松年教授也说：“价格听证会不是决策会议，没有决策权” 。①正式听证在其中起着很重要的作用，但对决策的最终作出并不是起着决定性的作用。
2002年1月27号国家计委公布了最终的调价方案，但该方案到底是怎样作出的，代表们和一般的公众却无从知晓，这就不得不让人怀疑听证会对最终决策的作出的意义何在。长期以往，听证会可能沦为一种形式或者“过场”，而公众参与的兴趣和热情也势必会逐渐的下降乃至全消，最终导致听证制度的不复存在。
对此，我们可以要求决策机关在公布最终决策时，一并说明听证会上的意见和建议，对没有采纳相关意见的理由或原因作出说明。一方面让公众知悉决策是如何形成的，决策机关是如何采纳各种意见的，体现对公众参与的尊重；另一方面也加强公众对决策的理解，有利于决策的最终实施和执行。
除了以上几个方面外，我国决策类正式听证制度中，还存在诸如主持人的选任欠缺中立性、主持人的专业性不强、对弱势群体的援助不够等一系列问题，都需要我们在以后的理论构建和实践操作中去逐一的探讨和把握。