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摘要：融媒体时代，我国媒介生态发展已经由简单的“相加”走向“纵深发展”阶段。网络社会崛起之时，传统广播电视如何在平台林立的媒体生态环境中保证和增强其公共服务的质量，如何在促进文化建设和满足公众需求的基础上加快公共服务标准化建设，需要结合国家政策和媒介环境，深入全国占比较大的县区广电一线做实证研究。课题小组赴内蒙古乌拉特前旗进行调研，研究在做好相关文献分析的基础上综合采用实地考察、案例研究、深度访谈方法，整体把握当地县域广电公共服务标准化的管理现状和能力水平、突显的问题和难点，进而给予针对性的管理提升意见和应对策略建议。
关键词：媒体融合；公共服务；县区广电；标准化；融媒体
课题： 北京市社会科学基金项目“习近平总书记关于意识形态与新闻传播工作的重要论述研究”（19ZDA07）2019年国家社会科学基金特别委托项目“把宣传思想工作创新发展的战略重点放到互联网上来”（19@ZH032）
DOI：10.3969/j.issn.2095-0330.2020.01.008
一、研究背景与目的
广播电视公共服务是公共文化服务的重要组成部分，习近平总书记明确指出构建广播电视现代公共服务体系是全面深化文化体制改革、保障改善民生的重要举措、促进广播电视事业繁荣发展的必然要求。2015年1月，中共中央办公厅、国务院印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，提出到2020年“公共文化服务体系基本建成”的战略目标1。自此以后，“完善公共服务体系”“推动公共文化服务标准化、均等化”在数次中央会议中被强调提及，与此同时，国家也持续加强广播电视传输覆盖等基础设施建设，推进数字广播电视户户通和应急广播体系建设，亦强调了强化数字文化服务和流动文化服务。全国县域占全国国土总面积的93%2，近年来，国家向县域市场推出了“信息下乡”“宽带下乡”与“家电下乡”等政策倾斜和市场引导。我国广播电视公共服务以1998年“村村通”工程启动为标志，开始推动广播电视公共服务体系建设。“十二五”和“十三五”期间，国家继续加大对广播电视传输覆盖的投入，通过中央广播电视节目无线数字化覆盖工程、西新工程、直播星户户通、广播电视无线发射台站基础设施二期建设等工程的实施完善体系建设，整体上为广播电视公共服务普及奠定了硬件基础。
我国县域广播电视媒体在发展水平、地域特色、历史进程、文化背景等方面都不尽相同，老少边穷县区广播电视公共服务体系建设还需进一步加强，在国家宏观政策引导下虽有一定进步，但伴随的矛盾及问题同样比较突出。
乌拉特前旗位于我国内蒙古自治区巴彦淖尔市东部，东临包头，南与鄂尔多斯隔河相望，北与乌拉特中旗接壤，旗域总面积7 476平方公里，地形地貌复杂，东西长达120公里。横亘于乌拉特前旗东部的乌拉山、德岭山和查石太山，将乌拉特前旗分为套内、前山和后山三个地区。乌拉特前旗全旗共有34万人口，其中农村牧区人口24万、6.8万户，是一个以蒙古族为主体、汉族居多数，回、满、朝鲜等16个民族聚居的旗县。辖区内有11个苏木镇、5个农牧场，93个嘎查村、49个分场、595个村民小组。此外，还有一个乌梁素海渔场，下设10个分场，由市河灌总局管理，乌拉特前旗承担社会管理服务职能。由于乌拉特前旗地域广阔、地形复杂、人口居住较为分散，多年来广播电视信号覆盖困难。
本研究选取内蒙古乌拉特前旗（中部）作为调研考察地，在做好相关文献分析的基础上，2019年9月中旬前赴目的地，综合采用实地考察、案例研究、深度访谈方法，整体把握当地县域广电公共服务标准化的管理现状和能力水平、突显的问题和难点，进而给予针对性的管理提升意见和应对策略建议。本地实地考察对于如何进一步克服旧有观念、体制机制、人才资金等障碍，实现广播电视媒体融合转型、服务升级，从而摸索出一条既符合科学标准要求，又量体裁衣、因势利导的发展路径，以期达到更好更快地提升广播电视公共服务质量的目标，具有重要意义。
二、县区广电公共服务标准化建设现状
随着国家和自治区广播电视电影公共服务建设力度的加大，乌拉特前旗旗委政府围绕看电视、听广播、看电影等群众基本文化权益，不断提高硬件建设标准，规范公共服务标准，探索制定了一套与地方经济社会发展水平相适应、具有地域特色的广播电视基本公共服务标准和指标体系。
2010年以来，在国家、自治区和巴彦淖尔市的支持下，通过实施“村村通”“户户通”“无线覆盖”“地面数字覆盖”等一系列工程，以及自治区级“广播影视公共服务标准示范旗”、国家级“广播电视公共服务标准化试点”项目建设，乌拉特前旗广播电视局已实现了广播电视信号全覆盖，广播电視公共服务水平也有了显著提升。自2011年起乌拉特前旗广播电视基础设施建设和事业发展进入快车道，由国家和自治区主导的一系列广播电视惠民工程和项目相继实施，广播电视事业取得较好发展。
从2010年开始到2014年，乌拉特前旗全旗共安装了1.3813万套村村通和6.3780万套户户通设备3，农牧区基本实现了直播卫星设备全覆盖。安装模拟彩色固态电视发射机3部，转播中央1套、中央7套、内蒙古蒙语3套模拟电视节目；安装地面数字电视发射机4部，转播中央12套、内蒙古蒙语、内蒙古汉语、巴彦淖尔3套和乌拉特前旗自办节目共18套电视节目。
安装调频广播立体声发射机6部，转播中国之声、中央蒙语、内蒙古蒙语、内蒙古汉语、巴彦淖尔、乌拉特前旗人民广播电台共6套调频广播节目。建成了覆盖城乡的调频广播网络1套，安装调频广播400个。2015年完成了各行政村、农牧渔场分场152套广播“村村响”播出终端和1个“村村响”播出管理平台建设任务，并计划在条件成熟时建设1个应急广播平台。
2016年，国家实施数字音频广播试验，自治区局专门为乌拉特前旗配备一套数字音频广播发射机（CDR），目前可转播中央3套数字广播节目，计划转播4套，将来可转播不低于15套数字广播节目。 2017年底在大佘太、小佘太、明安、额尔登布拉格、联光微波站建设5个地面数字补点发射站，乌拉特前旗又申请自建沙德格、中滩2个补点发射站，配套中央地面数字电视发射机14部，从根本上解决地面数字广播电视全覆盖问题。这7个基站的机器设备已全部按规划安装到位，通过租用联通和铁塔公司的光缆联网并传送信号源信号，目前各站设备运行良好。
此外，乌拉特前旗广电中心设立了公共服务办公室和广播电视直播卫星服务中心，负责全旗直播卫星设备的管理和维修维护工作。以旗服务中心为依托，以方便群众为出发点，组建起一个遍布城乡的三级便民服务网络。
在2015年，自治区新闻出版广电局授予乌拉特前旗“广播影视公共服务标准示范旗”称号。同年，经自治区局推荐，自治区质监局上报国家并确定乌拉特前旗广播电视局为国家第二批社会管理和公共服务综合标准化试点项目单位。自治区广电局积极推动并协调相关部门对乌拉特前旗广播电视公共服务标准化试点项目给予政策、资金、人员培训等方面的大力支持。2017年5月，“乌拉特前旗国家级广播电视公共服务标准化试点项目”通过了国家标准委员会的验收。2018年12月乌拉特前旗政府投资40万元，向精准扶贫的贫困户发放1 300多套户户通设备，以改善贫困人口的收视条件。2019年3月，乌拉特前旗融媒体中心在乌拉特前旗广电中心挂牌成立，实现了广电服务半径、便民服务水平、服务保障能力“三个提升”，并成功通过了国家标准化管理委员会的考核评估，成为全国唯一一家实施并通过广播电视电影公共服务标准化试点验收的旗县。
三、县区广电公共服务标准化特性研究
1. 政策推动：全面开展标准化试点工作
围绕看电视、听广播、看电影等群众基本文化权益，针对地域面积广阔、地形地貌复杂的实际，乌拉特前旗通过深化改革，加大广播电视电影公共服务建设和标准化试点建设的力度，不断提高硬件建设标准，规范公共服务标准，探索制定了一套与地方经济社会发展水平相适应、具有地域特色的广播影视基本公共服务标准和指标体系，群众收听广播、收看电视、观赏电影的难题得到了有效解决，群众基本享受到了均等的、标准化的公共服务。
在组织领导方面，成立了标准化试点工作领导小组，负责组织、协调、谋划、推动标准化试点工作，领导小组下设标准化工作办公室并设为常设机构，抽调业务精能力强的专职工作人员4名、兼职人员3名，负责标准化建设的日常工作，并协调各部门推进标准化创建工作。制定出台了标准化建设实施方案，明确了指导思想、目标任务、具体内容、实施步骤及时间安排等，并结合各部门情况，对试点建设工作分阶段进行了详细安排，开展专业培训指导。
在经费与专业指导方面，自治区、巴彦淖市两级质监、广电等相关部门对乌拉特广电局的公共服务和标准化多次进行调研指导，开展标准体系顶层设计、制订和实施。专门邀请内蒙古标院专家，分阶段、分步骤对标准化试点工作进行专业培训，并对标准化试点工作予以全程工作指导。除了国家、自治区对标准化试点建设所需的公共服务基础设施投入的资金以外，自治区财政划拨专门经费10万元，加之旗内的自筹资金，保证了办公设备的购置以及试点建设的经费。
在宣传与教育培训方面，采用多种形式对标准化知识进行宣传、培训。例如，举办专题讲座、观看《标准中国》等视频、外出学习考察、集中培训、分部门学习等。同时，充分利用自身广播电视宣传的优势，开展了标准化建设的新闻报道，让群众了解公共服务及标准化建设进展情况。采用制发简报、转发微信、设立“标准化，我们在行动”微信公众号、登载网站信息、发放宣传手册、召开动员会等多种方式，普及标准化知识，宣传标准化建设的目的、意义和技术标准，达到统一思想、提高全员标准化意识的目的。
2. 地域限制：重视信号设备全覆盖
乌拉特前旗地域广阔、地形复杂、人口居住较为分散，广播电视服务业受地理因素影响明显，广播电视公共服务标准化建设表现出明显的地域特色：提升设施设备覆盖率的难度较大、需求较高，这曾导致乌拉特前旗后山地区以及牧区等偏远地区群众收视困难、文化生活匮乏等现实情况。
当下依托标准化试点推进，根据地域特点和群众需求，按照技术指标、配置、管理以及维护标准要求不断规划完善广播影视的设施建设，分布设置机器设备，乌拉特前旗实现了广播电视设施设备的标准化配备，探索建立了直播卫星设备全覆盖、地面数字广播电视全覆盖、应急信息服务全覆盖、电影放映全覆盖、发射站标准信息化管理全覆盖和广播电视发射设备达国标的“五个全覆盖、一个达国标”的硬件建设标准，让30多万居民实现了“户户看电视、村村听广播、月月放电影”的广播影视全覆盖目标。
2015年以来，共安装村村通1.4万套、户户通设备6.4万套，统一接收卫星转播的信号，实现农牧区直播卫星设备全覆盖；新建7个地面数字补点发射站，配套中央地面数字电视发射机14部，实现全旗地面数字广播电视全覆盖；为全部行政村和农牧渔场安装广播村村响播出终端152套，为中心站配备了村村响播出管理平台和应急广播平台，实现三级政府应急信息服务全覆盖；配备数字放映机7套，放映车1辆，走进农村牧区为农牧民免费放映电影，年放映量不少于1 116場，实现农牧区免费电影放映全覆盖；探索建立了遥控、遥测控制系统，对各个发射站的电源通断、发射机启动、信号检测、节目调整、音量控制等进行远程控制，实现发射站标准信息化管理全覆盖。
3. 重视修护：强化设备维护维修服务
乌拉特前旗广播电视局在加强广播影视设施建设的基础上，采用广电自主运行模式，利用村村通维护费购买备品备件，支付维修费用。把全旗的村村通、户户通设备全部纳入维护范围，建立维护服务网络，健全维护服务机制，让群众看好电视听好广播。目前，广电中心在户户通维修服务方面重点打造了一个维护服务窗口、一张维修服务网络和一个互联网维修管理平台。
在乌拉特前旗广播电视局原有技管办的基础上，设立了户户通维护中心，划拨了专门的办公场所，配备了维修和办公设备，并专门抽调了7名技术骨干，负责日常维修维护；在大佘太等7个镇建立了专门的维护管理站，分别确定3至5人的兼职维修维护人员（以各苏木镇、农牧渔场干部为主），负责本辖区内的户户通和村村响工程的维修维护管理任务，对各项规章制度和服务项目流程进行了公开，挂牌运行维护。同时，为了将服务有效延伸到基层，从11个苏木镇的93个行政村选拔专兼职服务管理人员110名，通过邀请专家讲座、旗业务骨干培训和派技术骨干深入基层带学等方式，对服务管理人员进行全面技术培训，确保每个村至少有1名懂业务会管理的技术人员，负责当地日常管护。 规范了服务流程，由原来的用户分散送到服务中心维修，统一标准，分为上门服务、电话服务、用户送修服务三种形式。旗服务中心为各个维修站统一配发户户通管理系统子工号和密码，提供10-20台备用更换户户通、村村通机顶盒；负责集中修理、更换故障机顶盒、培训各服务站和各村维修联络人员。各苏木镇服务站负责农牧民和维修联络人员送来的户户通机顶盒进行检测、更换，标明故障情况，做好记录，集中每周或每半月返回旗服务中心更换；各村维修人员负责本村内户户通接收天线的调整、机顶盒定位、更换高频头和馈线等，把故障机顶盒送到苏木镇服务站更换。每年都维修维护“户户通”设备2 000多套，既方便了群众，节约了费用，又确保了广大群众的正常收视。
维修服务网络为农牧民群众提供更加便利的服务。旗中心窗口负责日常维护，并与7个补点发射站联网，及时了解和管理苏木镇户户通维修情况、维修数量，通过互联网指导疑难故障的维修。旗中心技术人员对地面数字信号传输网进行随时监控和定期维护，对乡镇维修维护人员进行定期培训。目前，80%的故障能够通过微信、电话、远程服务等多种线上方式解决，为公共服务的持续性、高效性提供保障。
4. 框架完整：相对完整的公共服务标准化体系
乌拉特前旗广播电视局在进一步整理既有各项制度和服务规范的基础上，搜集整理公共服务的制度，健全管理运行机制，制定了工作标准体系，主要包括各个部门的职能和各个工作岗位的职责标准。按照用制度管人管事的原则，建立健全107项管理制度和工作流程，其中服务保障标准10类46项；服务提供标准5类58项；标准化导则3项；并收集了28项适用于公共服务标准化的国家标准、行业标准、地方标准，以及与标准化工作有关的法律、法规、规章和政策文件61件等，逐项制定标准，明确时间进度，分解任务和责任，在征求各部门意见的基础上，经专家及相关人员论证，进一步充实完善标准体系，初步建立标准化体系框架。经过两年多的试点建设，从制定标准到实施标准，初步建立起适合乌拉特前旗的公共服务地方标准体系框架。
例如，为规范服务流程，服务中心实行节假日专人值班制度，将维修人员信息、设备维修流程、维护内容、维护监督规定和监督电话进行公示。服务中心专门开通了服务热线电话，实行了监督、投诉制度，及时受理和处理群众的投诉、报修等。在服务窗口，实施“一站式”服务、维修服务流程规范、免费维修公示与监督等标准。在标准化过程中，针对新出现的矛盾和问题持续改进，又相继出台双休日预约服务制、延时办结制、一次性告知制、公开承诺制等工作制度，以多种方式提高服务效能，减少了群众的办事成本，解决群众“多次跑”的问题。开展“党建+标准化”活动，将党建规章制度纳入标准体系，设立“党员示范岗”，党员在公共服务中起到了很好的示范带头作用。此外还建立了微信服务群，利用微信服务群，维修人员可以互相了解和沟通户户通机顶盒故障的解决办法，做到及时维修、及时处理问题。同时，建立户户通联网维修制度，搭建了全旗户户通互联网维修管护平台，在大佘太等七个苏木镇各配备了一套设备，与乌拉特前旗户户通维修中心联网，及时了解和管理各苏木镇户户通维修情况、维修数量，同时通过互联网指导疑难故障的维修，建立起了联网维修机制。
四、县区广电公共服务相应发展路径思考
“标准化”是提高广播电视公共服务效能的技术手段4，主要是指在经济、技术、科学和管理过程中，对重复性的事物和概念，通过制订、发布和实施标准达到统一，以期获取最佳的社会效益和实践较好的社会公共职能。本研究在对内蒙古乌拉特前旗广播电视公共服务标准化建设的现状调研基础上，对其标准化特征进行研究分析，针对实地考察过程中所掌握材料的问题、难点和需求，有针对性地对当地广播电视公共服务标准化提出以下几点发展路径，以供参考。
1. “在地视野”：打造本土优质内容
县区广电媒体基础设施搭建程度和技术执行管理层次不尽相同，应在国家宏观政策引导下，因地制宜、量体裁衣，结合当地社会和媒体环境，深入挖掘本地資源和文化特色，系统、有步骤地推进公共服务标准化建设，以此呼应广电媒体融合转型的蓝图。优质内容是媒体的核心竞争力，无论传播技术与手段如何迭代，无论媒体生态与环境如何变迁，有思想、有品质、有温度的内容才更有生命力。县级广播电视媒体单位要利用在地资源，挖掘本土特色，打好本地“特色牌”。县级媒体是距离群众最近的媒体单位，在与用户保持地理、文化、情感的接近性上具有得天独厚的优势，故县区广电应以“在地视野”打造本土化优质内容，因地制宜地结合区域特色做好内容产品，塑造本土品牌，有的放矢地建设适应本地区发展情况的媒体平台。
2.“智慧广电”：理念和服务齐头并进
众所周知，提升广播电视公共服务体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。目前我国县区广播电视媒体的基本功能至少包括两方面，一是新闻宣传和舆论引导功能，二是社会服务功能。县区广播电视媒体要发挥好这两方面的功能作用，不可一时贪大，要量力而行。摆正舆论引导与社会服务的关系，推动县区媒体朝着引导群众、服务群众的正确方向发展，将县区广播电视公共服务中心打造成基层治理的重要枢纽和基层意识形态疏导的基础站点。
坚持为人民服务的基础性意识，在持续提高媒体技术融合发展水平的基础上不断提升广播电视公共服务水平，加快推动县级融媒体中心建设，加快普及全国有线电视、超高清电视、无线数字化等移动接收终端，服务于“智慧广电”的总体目标。另外，要持续加强偏远山区、边境等省、市级节目上星覆盖。
此外，还要大力加强攻坚克难的服务意识，基础设施、物质资源、环境条件等方面的不足并不能总是成为工作推进的屏障。一方面，要坚守持之以恒的意志。正如杨国瑞同志在《学习时报》中所指出：按照到2020年基本实现公共服务均等化的目标要求5，倒排目标和工作量、资金量，落实责任、机构、人员，以钉钉子精神和时代担当，锁定每一项目标任务，切实消除基本公共服务差距问题。始终坚持高质量发展的意识，要确保公共服务的持续性，在项目型、工程型服务供给基础上，实现建养统筹、建养并重；确保公共服务的发展性，不断修正和调整公共服务标准和内容，确保公共服务的优质性。另一方面，县区广播电视公共服务应注重统合优势、融合资源、抱团取暖，以优质内容建设为主导，结合地域文化和技术平台现有资源，深度探索居民需求，在国家主流价值体系之上讲好基层和地方故事。以群众的困难作为帮服要点，以群众的需求作为节目内容构建精髓。 3.“纵深融合”：融合转型中的服务升级
我国媒体融合历经了上十年实践磨炼，已经从起初简单的传统媒体和新媒体“相加”模式过渡至深度融合和智能演进阶段。惯常的将广电节目内容移至“两微一端”的做法，也应从县级融媒体发展现状出发，因地制宜，因势利导，不能盲目复制和叠加，避免毫无效能地体现对区域人力和物力的过度损耗，降低公共服务升级的效果和质量。虽然一部智能手机可以完成传统广电的采、写、编、播、评等基本生产流程，可以一步到位占领最大的舆论阵地和服务窗口，但仍不可忽视传统电视端节目质量，或可通过区域协作交给占有更多媒体资源和用户规模的省、市级台主办，由县区广电媒体提供或协助提供在地内容，并负责转播；或可由部分有实力的县区广电媒体直接承担内容制作，实践“台网并举”，建立传媒集团，全区域统筹新闻、信息服务以及文化产业。
县区广播电视媒体应根据自身软硬件实际情况和当地用户需求，合理安排现有物质资源，以服务为核心，以内容为导向，分阶段、分步骤、有序渐进地推动当地融媒体升级和更新。在实践摸索过程中，不断凝结出符合地方风格、独具地方特色、贴合人文景观风貌、满足本地观映需求又能适当对外传播的高品质节目内容样式，同时配合技术资源迭代，打造契合时代背景的融合产品，积极探索“政务+融媒+服务+产业”的发展模式，不断巩固媒体受众资源和规模，在国家政策、地方人文、信息技术、服务意识、受众需求几个方面寻找可持续发展的科学融合发展道路。
4.“以人为本”：必不可缺的社会参与
习近平总书记在2019年1月25日中央政治局第十二次集体学习上，围绕“全媒体时代与媒体融合发展”主题提到“四全媒体”—“全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体”，已经成为我国媒体融合向纵深发展的前进方向。随着移动互联时代的演进，各种移动载体和终端的普及程度进一步加强，“融合”意蕴不仅作用于技术更迭层面，也囊括与电子技术深度耦合的个体参与。公众的社会参与是盘活媒体资源必不可少的助推剂，也是对在全球媒体话语环境中融合文化的本土化回应体现。据学者亨利·詹金斯（Henry Jenkins）论述，融合既是自上而下公司推动的过程，也是自下而上消费者推动的过程。6
县级广播电视媒体应积极探索在社会公共服务的多维呈现形式，在教育、医疗、交通、就业、文旅、治安等方面开发丰富的服务场景，深度挖掘与地方人民日常生活息息相关的业务，不断促进民众从“消极参与”到“积极参与”的过渡转型，增加平台流量的同时也进一步塑造地方人文景观，实现“政府—媒体—受众”共建区域媒体内容的阶段性目标以及带动地方数字经济的长期目标。此外，“参与”也能自然地掘取和群聚一些人才资源。人才短缺问题是县区发展广播电视公共服务事业的共性问题，“优才留不住、员工老龄化”的困境特別突显在中西部老少边穷地区。除了系统渐进性地招揽人才之外，转变观念、取长补短地发挥市场功能，引导建构“社会参与”的有序机制，将“兴趣参与”逐渐转变成“主动融入”“积极开拓”，从某种程度上可以有效弥补资金不足的现实困难，这也是与广播电视公共服务的群众路线相吻合的。
（段鹏，媒体融合与传播国家重点实验室[中国传媒大学]研究员，中国传媒大学副校长，教授、博士生导师）
注释：
1 中办、国办印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[N/ OL].https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnJGH6j.
2 全国县域经济研究中心.中国县域市场研究白皮书出版[N/OL].http：// www.clrcl.org/Bulletinshow.asp？newid=107.
3 曹银波.我旗安装近8万套村村通、户户通设备[J].乌拉特前旗周刊.乌拉特前旗政府门户网站[N/OL].http：//www.wltqq.gov.cn/xxzx/ zwdt/201804/t20180409_207686.html.
4 高敏.广播电视公共服务标准化研究[J].视听，2019（8）：45-46.
5 杨国瑞.推进新时代广播电视公共服务体系建设[N/OL].学习时报，http：//www.ccps.gov.cn/xylt/201812/t20181212_122982.shtml.
6 詹金斯.融合文化：新媒体和旧媒体的冲突地带[M].杜永明，译.北京：商务印书馆，2004：50.
关键词：媒体融合；公共服务；县区广电；标准化；融媒体
课题： 北京市社会科学基金项目“习近平总书记关于意识形态与新闻传播工作的重要论述研究”（19ZDA07）2019年国家社会科学基金特别委托项目“把宣传思想工作创新发展的战略重点放到互联网上来”（19@ZH032）
DOI：10.3969/j.issn.2095-0330.2020.01.008
一、研究背景与目的
广播电视公共服务是公共文化服务的重要组成部分，习近平总书记明确指出构建广播电视现代公共服务体系是全面深化文化体制改革、保障改善民生的重要举措、促进广播电视事业繁荣发展的必然要求。2015年1月，中共中央办公厅、国务院印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，提出到2020年“公共文化服务体系基本建成”的战略目标1。自此以后，“完善公共服务体系”“推动公共文化服务标准化、均等化”在数次中央会议中被强调提及，与此同时，国家也持续加强广播电视传输覆盖等基础设施建设，推进数字广播电视户户通和应急广播体系建设，亦强调了强化数字文化服务和流动文化服务。全国县域占全国国土总面积的93%2，近年来，国家向县域市场推出了“信息下乡”“宽带下乡”与“家电下乡”等政策倾斜和市场引导。我国广播电视公共服务以1998年“村村通”工程启动为标志，开始推动广播电视公共服务体系建设。“十二五”和“十三五”期间，国家继续加大对广播电视传输覆盖的投入，通过中央广播电视节目无线数字化覆盖工程、西新工程、直播星户户通、广播电视无线发射台站基础设施二期建设等工程的实施完善体系建设，整体上为广播电视公共服务普及奠定了硬件基础。
我国县域广播电视媒体在发展水平、地域特色、历史进程、文化背景等方面都不尽相同，老少边穷县区广播电视公共服务体系建设还需进一步加强，在国家宏观政策引导下虽有一定进步，但伴随的矛盾及问题同样比较突出。
乌拉特前旗位于我国内蒙古自治区巴彦淖尔市东部，东临包头，南与鄂尔多斯隔河相望，北与乌拉特中旗接壤，旗域总面积7 476平方公里，地形地貌复杂，东西长达120公里。横亘于乌拉特前旗东部的乌拉山、德岭山和查石太山，将乌拉特前旗分为套内、前山和后山三个地区。乌拉特前旗全旗共有34万人口，其中农村牧区人口24万、6.8万户，是一个以蒙古族为主体、汉族居多数，回、满、朝鲜等16个民族聚居的旗县。辖区内有11个苏木镇、5个农牧场，93个嘎查村、49个分场、595个村民小组。此外，还有一个乌梁素海渔场，下设10个分场，由市河灌总局管理，乌拉特前旗承担社会管理服务职能。由于乌拉特前旗地域广阔、地形复杂、人口居住较为分散，多年来广播电视信号覆盖困难。
本研究选取内蒙古乌拉特前旗（中部）作为调研考察地，在做好相关文献分析的基础上，2019年9月中旬前赴目的地，综合采用实地考察、案例研究、深度访谈方法，整体把握当地县域广电公共服务标准化的管理现状和能力水平、突显的问题和难点，进而给予针对性的管理提升意见和应对策略建议。本地实地考察对于如何进一步克服旧有观念、体制机制、人才资金等障碍，实现广播电视媒体融合转型、服务升级，从而摸索出一条既符合科学标准要求，又量体裁衣、因势利导的发展路径，以期达到更好更快地提升广播电视公共服务质量的目标，具有重要意义。
二、县区广电公共服务标准化建设现状
随着国家和自治区广播电视电影公共服务建设力度的加大，乌拉特前旗旗委政府围绕看电视、听广播、看电影等群众基本文化权益，不断提高硬件建设标准，规范公共服务标准，探索制定了一套与地方经济社会发展水平相适应、具有地域特色的广播电视基本公共服务标准和指标体系。
2010年以来，在国家、自治区和巴彦淖尔市的支持下，通过实施“村村通”“户户通”“无线覆盖”“地面数字覆盖”等一系列工程，以及自治区级“广播影视公共服务标准示范旗”、国家级“广播电视公共服务标准化试点”项目建设，乌拉特前旗广播电视局已实现了广播电视信号全覆盖，广播电視公共服务水平也有了显著提升。自2011年起乌拉特前旗广播电视基础设施建设和事业发展进入快车道，由国家和自治区主导的一系列广播电视惠民工程和项目相继实施，广播电视事业取得较好发展。
从2010年开始到2014年，乌拉特前旗全旗共安装了1.3813万套村村通和6.3780万套户户通设备3，农牧区基本实现了直播卫星设备全覆盖。安装模拟彩色固态电视发射机3部，转播中央1套、中央7套、内蒙古蒙语3套模拟电视节目；安装地面数字电视发射机4部，转播中央12套、内蒙古蒙语、内蒙古汉语、巴彦淖尔3套和乌拉特前旗自办节目共18套电视节目。
安装调频广播立体声发射机6部，转播中国之声、中央蒙语、内蒙古蒙语、内蒙古汉语、巴彦淖尔、乌拉特前旗人民广播电台共6套调频广播节目。建成了覆盖城乡的调频广播网络1套，安装调频广播400个。2015年完成了各行政村、农牧渔场分场152套广播“村村响”播出终端和1个“村村响”播出管理平台建设任务，并计划在条件成熟时建设1个应急广播平台。
2016年，国家实施数字音频广播试验，自治区局专门为乌拉特前旗配备一套数字音频广播发射机（CDR），目前可转播中央3套数字广播节目，计划转播4套，将来可转播不低于15套数字广播节目。 2017年底在大佘太、小佘太、明安、额尔登布拉格、联光微波站建设5个地面数字补点发射站，乌拉特前旗又申请自建沙德格、中滩2个补点发射站，配套中央地面数字电视发射机14部，从根本上解决地面数字广播电视全覆盖问题。这7个基站的机器设备已全部按规划安装到位，通过租用联通和铁塔公司的光缆联网并传送信号源信号，目前各站设备运行良好。
此外，乌拉特前旗广电中心设立了公共服务办公室和广播电视直播卫星服务中心，负责全旗直播卫星设备的管理和维修维护工作。以旗服务中心为依托，以方便群众为出发点，组建起一个遍布城乡的三级便民服务网络。
在2015年，自治区新闻出版广电局授予乌拉特前旗“广播影视公共服务标准示范旗”称号。同年，经自治区局推荐，自治区质监局上报国家并确定乌拉特前旗广播电视局为国家第二批社会管理和公共服务综合标准化试点项目单位。自治区广电局积极推动并协调相关部门对乌拉特前旗广播电视公共服务标准化试点项目给予政策、资金、人员培训等方面的大力支持。2017年5月，“乌拉特前旗国家级广播电视公共服务标准化试点项目”通过了国家标准委员会的验收。2018年12月乌拉特前旗政府投资40万元，向精准扶贫的贫困户发放1 300多套户户通设备，以改善贫困人口的收视条件。2019年3月，乌拉特前旗融媒体中心在乌拉特前旗广电中心挂牌成立，实现了广电服务半径、便民服务水平、服务保障能力“三个提升”，并成功通过了国家标准化管理委员会的考核评估，成为全国唯一一家实施并通过广播电视电影公共服务标准化试点验收的旗县。
三、县区广电公共服务标准化特性研究
1. 政策推动：全面开展标准化试点工作
围绕看电视、听广播、看电影等群众基本文化权益，针对地域面积广阔、地形地貌复杂的实际，乌拉特前旗通过深化改革，加大广播电视电影公共服务建设和标准化试点建设的力度，不断提高硬件建设标准，规范公共服务标准，探索制定了一套与地方经济社会发展水平相适应、具有地域特色的广播影视基本公共服务标准和指标体系，群众收听广播、收看电视、观赏电影的难题得到了有效解决，群众基本享受到了均等的、标准化的公共服务。
在组织领导方面，成立了标准化试点工作领导小组，负责组织、协调、谋划、推动标准化试点工作，领导小组下设标准化工作办公室并设为常设机构，抽调业务精能力强的专职工作人员4名、兼职人员3名，负责标准化建设的日常工作，并协调各部门推进标准化创建工作。制定出台了标准化建设实施方案，明确了指导思想、目标任务、具体内容、实施步骤及时间安排等，并结合各部门情况，对试点建设工作分阶段进行了详细安排，开展专业培训指导。
在经费与专业指导方面，自治区、巴彦淖市两级质监、广电等相关部门对乌拉特广电局的公共服务和标准化多次进行调研指导，开展标准体系顶层设计、制订和实施。专门邀请内蒙古标院专家，分阶段、分步骤对标准化试点工作进行专业培训，并对标准化试点工作予以全程工作指导。除了国家、自治区对标准化试点建设所需的公共服务基础设施投入的资金以外，自治区财政划拨专门经费10万元，加之旗内的自筹资金，保证了办公设备的购置以及试点建设的经费。
在宣传与教育培训方面，采用多种形式对标准化知识进行宣传、培训。例如，举办专题讲座、观看《标准中国》等视频、外出学习考察、集中培训、分部门学习等。同时，充分利用自身广播电视宣传的优势，开展了标准化建设的新闻报道，让群众了解公共服务及标准化建设进展情况。采用制发简报、转发微信、设立“标准化，我们在行动”微信公众号、登载网站信息、发放宣传手册、召开动员会等多种方式，普及标准化知识，宣传标准化建设的目的、意义和技术标准，达到统一思想、提高全员标准化意识的目的。
2. 地域限制：重视信号设备全覆盖
乌拉特前旗地域广阔、地形复杂、人口居住较为分散，广播电视服务业受地理因素影响明显，广播电视公共服务标准化建设表现出明显的地域特色：提升设施设备覆盖率的难度较大、需求较高，这曾导致乌拉特前旗后山地区以及牧区等偏远地区群众收视困难、文化生活匮乏等现实情况。
当下依托标准化试点推进，根据地域特点和群众需求，按照技术指标、配置、管理以及维护标准要求不断规划完善广播影视的设施建设，分布设置机器设备，乌拉特前旗实现了广播电视设施设备的标准化配备，探索建立了直播卫星设备全覆盖、地面数字广播电视全覆盖、应急信息服务全覆盖、电影放映全覆盖、发射站标准信息化管理全覆盖和广播电视发射设备达国标的“五个全覆盖、一个达国标”的硬件建设标准，让30多万居民实现了“户户看电视、村村听广播、月月放电影”的广播影视全覆盖目标。
2015年以来，共安装村村通1.4万套、户户通设备6.4万套，统一接收卫星转播的信号，实现农牧区直播卫星设备全覆盖；新建7个地面数字补点发射站，配套中央地面数字电视发射机14部，实现全旗地面数字广播电视全覆盖；为全部行政村和农牧渔场安装广播村村响播出终端152套，为中心站配备了村村响播出管理平台和应急广播平台，实现三级政府应急信息服务全覆盖；配备数字放映机7套，放映车1辆，走进农村牧区为农牧民免费放映电影，年放映量不少于1 116場，实现农牧区免费电影放映全覆盖；探索建立了遥控、遥测控制系统，对各个发射站的电源通断、发射机启动、信号检测、节目调整、音量控制等进行远程控制，实现发射站标准信息化管理全覆盖。
3. 重视修护：强化设备维护维修服务
乌拉特前旗广播电视局在加强广播影视设施建设的基础上，采用广电自主运行模式，利用村村通维护费购买备品备件，支付维修费用。把全旗的村村通、户户通设备全部纳入维护范围，建立维护服务网络，健全维护服务机制，让群众看好电视听好广播。目前，广电中心在户户通维修服务方面重点打造了一个维护服务窗口、一张维修服务网络和一个互联网维修管理平台。
在乌拉特前旗广播电视局原有技管办的基础上，设立了户户通维护中心，划拨了专门的办公场所，配备了维修和办公设备，并专门抽调了7名技术骨干，负责日常维修维护；在大佘太等7个镇建立了专门的维护管理站，分别确定3至5人的兼职维修维护人员（以各苏木镇、农牧渔场干部为主），负责本辖区内的户户通和村村响工程的维修维护管理任务，对各项规章制度和服务项目流程进行了公开，挂牌运行维护。同时，为了将服务有效延伸到基层，从11个苏木镇的93个行政村选拔专兼职服务管理人员110名，通过邀请专家讲座、旗业务骨干培训和派技术骨干深入基层带学等方式，对服务管理人员进行全面技术培训，确保每个村至少有1名懂业务会管理的技术人员，负责当地日常管护。 规范了服务流程，由原来的用户分散送到服务中心维修，统一标准，分为上门服务、电话服务、用户送修服务三种形式。旗服务中心为各个维修站统一配发户户通管理系统子工号和密码，提供10-20台备用更换户户通、村村通机顶盒；负责集中修理、更换故障机顶盒、培训各服务站和各村维修联络人员。各苏木镇服务站负责农牧民和维修联络人员送来的户户通机顶盒进行检测、更换，标明故障情况，做好记录，集中每周或每半月返回旗服务中心更换；各村维修人员负责本村内户户通接收天线的调整、机顶盒定位、更换高频头和馈线等，把故障机顶盒送到苏木镇服务站更换。每年都维修维护“户户通”设备2 000多套，既方便了群众，节约了费用，又确保了广大群众的正常收视。
维修服务网络为农牧民群众提供更加便利的服务。旗中心窗口负责日常维护，并与7个补点发射站联网，及时了解和管理苏木镇户户通维修情况、维修数量，通过互联网指导疑难故障的维修。旗中心技术人员对地面数字信号传输网进行随时监控和定期维护，对乡镇维修维护人员进行定期培训。目前，80%的故障能够通过微信、电话、远程服务等多种线上方式解决，为公共服务的持续性、高效性提供保障。
4. 框架完整：相对完整的公共服务标准化体系
乌拉特前旗广播电视局在进一步整理既有各项制度和服务规范的基础上，搜集整理公共服务的制度，健全管理运行机制，制定了工作标准体系，主要包括各个部门的职能和各个工作岗位的职责标准。按照用制度管人管事的原则，建立健全107项管理制度和工作流程，其中服务保障标准10类46项；服务提供标准5类58项；标准化导则3项；并收集了28项适用于公共服务标准化的国家标准、行业标准、地方标准，以及与标准化工作有关的法律、法规、规章和政策文件61件等，逐项制定标准，明确时间进度，分解任务和责任，在征求各部门意见的基础上，经专家及相关人员论证，进一步充实完善标准体系，初步建立标准化体系框架。经过两年多的试点建设，从制定标准到实施标准，初步建立起适合乌拉特前旗的公共服务地方标准体系框架。
例如，为规范服务流程，服务中心实行节假日专人值班制度，将维修人员信息、设备维修流程、维护内容、维护监督规定和监督电话进行公示。服务中心专门开通了服务热线电话，实行了监督、投诉制度，及时受理和处理群众的投诉、报修等。在服务窗口，实施“一站式”服务、维修服务流程规范、免费维修公示与监督等标准。在标准化过程中，针对新出现的矛盾和问题持续改进，又相继出台双休日预约服务制、延时办结制、一次性告知制、公开承诺制等工作制度，以多种方式提高服务效能，减少了群众的办事成本，解决群众“多次跑”的问题。开展“党建+标准化”活动，将党建规章制度纳入标准体系，设立“党员示范岗”，党员在公共服务中起到了很好的示范带头作用。此外还建立了微信服务群，利用微信服务群，维修人员可以互相了解和沟通户户通机顶盒故障的解决办法，做到及时维修、及时处理问题。同时，建立户户通联网维修制度，搭建了全旗户户通互联网维修管护平台，在大佘太等七个苏木镇各配备了一套设备，与乌拉特前旗户户通维修中心联网，及时了解和管理各苏木镇户户通维修情况、维修数量，同时通过互联网指导疑难故障的维修，建立起了联网维修机制。
四、县区广电公共服务相应发展路径思考
“标准化”是提高广播电视公共服务效能的技术手段4，主要是指在经济、技术、科学和管理过程中，对重复性的事物和概念，通过制订、发布和实施标准达到统一，以期获取最佳的社会效益和实践较好的社会公共职能。本研究在对内蒙古乌拉特前旗广播电视公共服务标准化建设的现状调研基础上，对其标准化特征进行研究分析，针对实地考察过程中所掌握材料的问题、难点和需求，有针对性地对当地广播电视公共服务标准化提出以下几点发展路径，以供参考。
1. “在地视野”：打造本土优质内容
县区广电媒体基础设施搭建程度和技术执行管理层次不尽相同，应在国家宏观政策引导下，因地制宜、量体裁衣，结合当地社会和媒体环境，深入挖掘本地資源和文化特色，系统、有步骤地推进公共服务标准化建设，以此呼应广电媒体融合转型的蓝图。优质内容是媒体的核心竞争力，无论传播技术与手段如何迭代，无论媒体生态与环境如何变迁，有思想、有品质、有温度的内容才更有生命力。县级广播电视媒体单位要利用在地资源，挖掘本土特色，打好本地“特色牌”。县级媒体是距离群众最近的媒体单位，在与用户保持地理、文化、情感的接近性上具有得天独厚的优势，故县区广电应以“在地视野”打造本土化优质内容，因地制宜地结合区域特色做好内容产品，塑造本土品牌，有的放矢地建设适应本地区发展情况的媒体平台。
2.“智慧广电”：理念和服务齐头并进
众所周知，提升广播电视公共服务体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。目前我国县区广播电视媒体的基本功能至少包括两方面，一是新闻宣传和舆论引导功能，二是社会服务功能。县区广播电视媒体要发挥好这两方面的功能作用，不可一时贪大，要量力而行。摆正舆论引导与社会服务的关系，推动县区媒体朝着引导群众、服务群众的正确方向发展，将县区广播电视公共服务中心打造成基层治理的重要枢纽和基层意识形态疏导的基础站点。
坚持为人民服务的基础性意识，在持续提高媒体技术融合发展水平的基础上不断提升广播电视公共服务水平，加快推动县级融媒体中心建设，加快普及全国有线电视、超高清电视、无线数字化等移动接收终端，服务于“智慧广电”的总体目标。另外，要持续加强偏远山区、边境等省、市级节目上星覆盖。
此外，还要大力加强攻坚克难的服务意识，基础设施、物质资源、环境条件等方面的不足并不能总是成为工作推进的屏障。一方面，要坚守持之以恒的意志。正如杨国瑞同志在《学习时报》中所指出：按照到2020年基本实现公共服务均等化的目标要求5，倒排目标和工作量、资金量，落实责任、机构、人员，以钉钉子精神和时代担当，锁定每一项目标任务，切实消除基本公共服务差距问题。始终坚持高质量发展的意识，要确保公共服务的持续性，在项目型、工程型服务供给基础上，实现建养统筹、建养并重；确保公共服务的发展性，不断修正和调整公共服务标准和内容，确保公共服务的优质性。另一方面，县区广播电视公共服务应注重统合优势、融合资源、抱团取暖，以优质内容建设为主导，结合地域文化和技术平台现有资源，深度探索居民需求，在国家主流价值体系之上讲好基层和地方故事。以群众的困难作为帮服要点，以群众的需求作为节目内容构建精髓。 3.“纵深融合”：融合转型中的服务升级
我国媒体融合历经了上十年实践磨炼，已经从起初简单的传统媒体和新媒体“相加”模式过渡至深度融合和智能演进阶段。惯常的将广电节目内容移至“两微一端”的做法，也应从县级融媒体发展现状出发，因地制宜，因势利导，不能盲目复制和叠加，避免毫无效能地体现对区域人力和物力的过度损耗，降低公共服务升级的效果和质量。虽然一部智能手机可以完成传统广电的采、写、编、播、评等基本生产流程，可以一步到位占领最大的舆论阵地和服务窗口，但仍不可忽视传统电视端节目质量，或可通过区域协作交给占有更多媒体资源和用户规模的省、市级台主办，由县区广电媒体提供或协助提供在地内容，并负责转播；或可由部分有实力的县区广电媒体直接承担内容制作，实践“台网并举”，建立传媒集团，全区域统筹新闻、信息服务以及文化产业。
县区广播电视媒体应根据自身软硬件实际情况和当地用户需求，合理安排现有物质资源，以服务为核心，以内容为导向，分阶段、分步骤、有序渐进地推动当地融媒体升级和更新。在实践摸索过程中，不断凝结出符合地方风格、独具地方特色、贴合人文景观风貌、满足本地观映需求又能适当对外传播的高品质节目内容样式，同时配合技术资源迭代，打造契合时代背景的融合产品，积极探索“政务+融媒+服务+产业”的发展模式，不断巩固媒体受众资源和规模，在国家政策、地方人文、信息技术、服务意识、受众需求几个方面寻找可持续发展的科学融合发展道路。
4.“以人为本”：必不可缺的社会参与
习近平总书记在2019年1月25日中央政治局第十二次集体学习上，围绕“全媒体时代与媒体融合发展”主题提到“四全媒体”—“全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体”，已经成为我国媒体融合向纵深发展的前进方向。随着移动互联时代的演进，各种移动载体和终端的普及程度进一步加强，“融合”意蕴不仅作用于技术更迭层面，也囊括与电子技术深度耦合的个体参与。公众的社会参与是盘活媒体资源必不可少的助推剂，也是对在全球媒体话语环境中融合文化的本土化回应体现。据学者亨利·詹金斯（Henry Jenkins）论述，融合既是自上而下公司推动的过程，也是自下而上消费者推动的过程。6
县级广播电视媒体应积极探索在社会公共服务的多维呈现形式，在教育、医疗、交通、就业、文旅、治安等方面开发丰富的服务场景，深度挖掘与地方人民日常生活息息相关的业务，不断促进民众从“消极参与”到“积极参与”的过渡转型，增加平台流量的同时也进一步塑造地方人文景观，实现“政府—媒体—受众”共建区域媒体内容的阶段性目标以及带动地方数字经济的长期目标。此外，“参与”也能自然地掘取和群聚一些人才资源。人才短缺问题是县区发展广播电视公共服务事业的共性问题，“优才留不住、员工老龄化”的困境特別突显在中西部老少边穷地区。除了系统渐进性地招揽人才之外，转变观念、取长补短地发挥市场功能，引导建构“社会参与”的有序机制，将“兴趣参与”逐渐转变成“主动融入”“积极开拓”，从某种程度上可以有效弥补资金不足的现实困难，这也是与广播电视公共服务的群众路线相吻合的。
（段鹏，媒体融合与传播国家重点实验室[中国传媒大学]研究员，中国传媒大学副校长，教授、博士生导师）
注释：
1 中办、国办印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[N/ OL].https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnJGH6j.
2 全国县域经济研究中心.中国县域市场研究白皮书出版[N/OL].http：// www.clrcl.org/Bulletinshow.asp？newid=107.
3 曹银波.我旗安装近8万套村村通、户户通设备[J].乌拉特前旗周刊.乌拉特前旗政府门户网站[N/OL].http：//www.wltqq.gov.cn/xxzx/ zwdt/201804/t20180409_207686.html.
4 高敏.广播电视公共服务标准化研究[J].视听，2019（8）：45-46.
5 杨国瑞.推进新时代广播电视公共服务体系建设[N/OL].学习时报，http：//www.ccps.gov.cn/xylt/201812/t20181212_122982.shtml.
6 詹金斯.融合文化：新媒体和旧媒体的冲突地带[M].杜永明，译.北京：商务印书馆，2004：50.