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【摘 要】 对于政府采购工程项目来说，无论是《政府采购法》体系还是《招标投标法》体系，均未对非招标采购方式作出明确规定，制度设计上的空缺与招标采购现实需求形成巨大反差。本文就非招标采购方式中存在的问题及其改善措施进行了探讨。
【关键词】 非招标;采购;问题;措施
政府采购非招标方式，是指公开招标和邀请招标之外的竞争性谈判、询价、单一来源采购和财政部认定的其它采购方式。它是经济欠发达地区政府采购使用频率较高的采购方式，也是采购行为和管理办法亟待规范的采购方式。目前，全国各地均在不同程度地践行和完善这些采购方式，在部分地区，由于区域实情限制，已将政府采购非招标采购方式作为规范采购行为的重要任务来抓。
一、政府采购方式
《政府采购法》立法之初考虑了政府采购工作实际，针对不同项目特点，规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等五种采购方式，给出了各自的适用情形，规定了竞争性谈判和询价的基本程序，并吸收世界银行要求借款国以公开招标为最基本采购方式的做法，将公开招标明确为政府采购的主要采购方式。除了列明的五种采购方式外，《政府采购法》还给出了“兜底”条款，即“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。然而迄今为止，作为国务院政府采购监督管理部门的财政部并未认定任何一种“其他采购方式”。《政府采购法》相关条款表述中将公开招标和邀请招标称为招标采购，为表述方便，本文将除招标采购以外的其他采购方式统称为“非招标采购方式”。
二、法定的非招标采购方式介绍
1、逆向拍卖。逆向拍卖也称逆向竞拍，是一种许多潜在卖方竞争最低价的形式。与竞争性谈判不同的是，逆向拍卖以供应商的报价作为唯一考量因素，供应商之间进行多轮报价，一次比一次更低，直到供应商不再报出更低价格或采购人满意为止。逆向拍卖最大的优势在于供应商之间的价格竞争异常激烈，采购人容易以极低的价格购买到自己所需的货物或服务。
逆向拍卖方式适用于无须考虑供应服务方案优劣，且采购需求明确、质量判断方法（或标准）简易可行的货物、服务或工程类采购项目。逆向拍卖已经被广泛应用于企业采购实践中，当逆向拍卖和电子信息技术有机结合时，其优势更为明显。联合国国际贸易法委员会最新修订的《货物、工程和服务采购示范法》中，就有关于“电子逆向拍卖”方式的介绍。
2、比选。比选是采购人发出采购信息，邀请多个潜在供应商或承包人就拟采购的工程、货物和服务提供报价和方案，按照事先公布的规则进行比较并从中选择交易对象的一种采购方式。
采购实践中，比选已成为法定采购方式之外的有益补充，尤其在工程项目中应用较为成熟。如四川省有关部门就明文规定，招标限额以下的工程项目达到一定条件时应当采用比选方式进行采购。在招标采购代理机构、造价咨询机构、项目管理单位选择等服务项目采购中，比选也发挥出比较明显的优势。比选也常被一些大型国有企业应用在原辅材料、设备或服务采购实践中。
目前各地使用的比选程序还不太一致：有的类似于一个简易的招标程序，要求方案和报价具有唯一性、一次性;有的则可以进行二次报价或重复比较，与竞争性谈判的区别仅在于不能进行面对面的协商谈判。因而比选方式在实践中还处于探索阶段，操作流程和适用情形等都还须进一步厘清，需要立法专家们发挥集体智慧改进环节、完善流程，使得比选程序更为合理实用。
3、竞争性对话。竞争性对话是一种集对话、磋商和竞争为一体的采购方式，一般适用于特别复杂的、没有现成通用规格标准、采购需求特征暂不明晰、评审标准难以拟定的采购项目（如IT项目、重大科研攻关项目等）。该方式与竞争性谈判最大的区别在于供求双方信息交流时间长、次数多、文件和信息的保密性要求高、采购需求特征需在多轮对话中逐步明晰等。
竞争性对话目前在国内还鲜有应用，但是这种采购方式独具的信息沟通充分、采购需求逐步明晰等特点，非常适合于大型的、特别复杂的模糊采购项目，实操优势明显。
三、政府采购工程项目非招标采购方式亟待完善
（一）规范询价采购程序
《办法》第五章进一步规范了询价采购方式。根据《办法》第三条、第四十四条规定，服务类项目不能采用询价采购方式。采用询价采购方式的项目，其技术、服务等需求应当完整、明确。
《办法》将供应商递交的文件统一称为响应文件，采购人制定的则为询价通知书。而关于询价采购程序，《办法》第四十八条提到，询价小组应当从符合规定的供应商中，按报价由低到高的顺序提出三名以上成交候选人，并编写评审报告。根据《办法》第四十九条规定，采购代理机构应在评审结束后的两个工作日内将评审报告送采购人确认。采购人在收到报告后的5个工作日内确认结果。
（二）充实采购方式
鉴于现有法定采购方式在适用情形和供应商数量要求等方面的缺陷，增加法定采购方式已是势在必行。笔者建议，可以提炼一些实践中较为常用的非招標采购方式，完善操作流程、明确适用情形后充实到法定采购方式的行列中，使《政府采购法》体系更加实用。
（三）扩大采购范围
随着政府采购范围的进一步扩大，特别是政府向社会力量购买公共服务纳入政府采购范围后，采购标的日趋复杂多样，需要根据采购项目的具体情况，灵活运用各种采购方式实现采购目的。非招标采购方式采购周期较短，选择供应商的方式和评审程序等更为灵活。特别是难以确定详细规格或者具体要求、不能事先计算出价格总额或者需要供应商提供设计方案或解决方案的采购项目，采用竞争性谈判方式更有利于满足采购项目的需要。
（四）完善采购流程
应在《政府采购法》原则性规定下，对各种非招标采购方式的适用情形、操作流程作出明确定具体、可操作性强的规定。在适用情形上，应充分考虑货物、工程、服务项目各自的特点，适当予以分述，以切合各类项目实际。在操作程序上，非招标采购方式既要力求程序严谨、规定完善，也立足于采购项目实际，不应受招标投标流程的影响而演化成简化版的招投标流程。对单一来源等不能形成公开竞争的采购方式要严格加以限制，可通过论证、公示前置等程序，力求将其公开度低、竞争性弱可能带来的负面效应降至最低。 （五）报价时限要可行
在政府采购非招标方式采购中，可行的报价时间或谈判时间，对采购结果的合理确定有着极其重要的影响。首先，可行的时间规定，可以让采购单位和供应商作好充分的准备和市场调查，提高采购结果的成功率。其次，可行的时间规定，可以延长项目协商结果有效期限，减少因市场情况变化造成采购结果变化的麻烦。因此，在政府采购非招标方式采购中，谈判、单一来源或询价的报价期限应符合项目实际所需时间的客观要求，一般规定为从采购文件发出之日起，至规定截止时间之日止不得少于5日，大型或技术复杂的项目不得少于10日，但通过招标失败后采取的非招标方式采购除外。
（六）成交供应商确定要合理
政府采购非招标方式作为一类独特的采购方式，是除招标方式之外最能体现政府采购公开、公平、公正和经济效益原则的方式，也是有关政府采购的国际规则所确认的，各国普遍采用的方式，在某些特定的条件下，它是实现经济有效目标的最佳方式。因此，在成交供应商的确定上，要结合采购项目的具体情况，根据采购活动实施过程中各参与供应商，对项目的技术部分和商务部分详细答复及与项目采购有关的各方面情况进行综合分析、总体评价，合理确定成交供应商，达到政府采购绩效最大化。
（七）违法处罚要适当
违法处罚适当与否，直接影响政府采购事业的进程，作为非招标方式的政府采购项目，在这一方面应根据当地经济状况和和政府采购工作的开展情况具体而定，一般规定具有下列情形之一的，由政府采购监督管理部门责令改正，给予警告、通报批评：一是采购机构违背采购文件要求，允许不符合项目资格的供应商参与采购活动的;二是采购机构未按照规定程序进行非招标方式采购的;三是采购机构不依据采购文件规定的评定标准进行评审，未按规定原则确定成交供应商的。同时，对非法干预影响采购过程或成交结果的单位或个人，由采购监督管理部门责令改正，情节严重的，由有关机关给予单位负责人或者个人处分。
四、结语
本文提炼了一些实践中较为常用的非招标采购方式，提出了其存在问题及完善方式，希望能够为相关部门提供一定参考。
参考文献：
[1]杨志堅.非招标采购方式“三大问题”亟待明确[J].中国招标，2014，07：33-34.
[2]金安琪.关于政府非招标采购方式的思考[J].中国招标，2014，07：38-41.
[3]魏雪琳.非招标方式采购中应注意的问题[J].青海电力，2011，04：68-70.
【关键词】 非招标;采购;问题;措施
政府采购非招标方式，是指公开招标和邀请招标之外的竞争性谈判、询价、单一来源采购和财政部认定的其它采购方式。它是经济欠发达地区政府采购使用频率较高的采购方式，也是采购行为和管理办法亟待规范的采购方式。目前，全国各地均在不同程度地践行和完善这些采购方式，在部分地区，由于区域实情限制，已将政府采购非招标采购方式作为规范采购行为的重要任务来抓。
一、政府采购方式
《政府采购法》立法之初考虑了政府采购工作实际，针对不同项目特点，规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等五种采购方式，给出了各自的适用情形，规定了竞争性谈判和询价的基本程序，并吸收世界银行要求借款国以公开招标为最基本采购方式的做法，将公开招标明确为政府采购的主要采购方式。除了列明的五种采购方式外，《政府采购法》还给出了“兜底”条款，即“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。然而迄今为止，作为国务院政府采购监督管理部门的财政部并未认定任何一种“其他采购方式”。《政府采购法》相关条款表述中将公开招标和邀请招标称为招标采购，为表述方便，本文将除招标采购以外的其他采购方式统称为“非招标采购方式”。
二、法定的非招标采购方式介绍
1、逆向拍卖。逆向拍卖也称逆向竞拍，是一种许多潜在卖方竞争最低价的形式。与竞争性谈判不同的是，逆向拍卖以供应商的报价作为唯一考量因素，供应商之间进行多轮报价，一次比一次更低，直到供应商不再报出更低价格或采购人满意为止。逆向拍卖最大的优势在于供应商之间的价格竞争异常激烈，采购人容易以极低的价格购买到自己所需的货物或服务。
逆向拍卖方式适用于无须考虑供应服务方案优劣，且采购需求明确、质量判断方法（或标准）简易可行的货物、服务或工程类采购项目。逆向拍卖已经被广泛应用于企业采购实践中，当逆向拍卖和电子信息技术有机结合时，其优势更为明显。联合国国际贸易法委员会最新修订的《货物、工程和服务采购示范法》中，就有关于“电子逆向拍卖”方式的介绍。
2、比选。比选是采购人发出采购信息，邀请多个潜在供应商或承包人就拟采购的工程、货物和服务提供报价和方案，按照事先公布的规则进行比较并从中选择交易对象的一种采购方式。
采购实践中，比选已成为法定采购方式之外的有益补充，尤其在工程项目中应用较为成熟。如四川省有关部门就明文规定，招标限额以下的工程项目达到一定条件时应当采用比选方式进行采购。在招标采购代理机构、造价咨询机构、项目管理单位选择等服务项目采购中，比选也发挥出比较明显的优势。比选也常被一些大型国有企业应用在原辅材料、设备或服务采购实践中。
目前各地使用的比选程序还不太一致：有的类似于一个简易的招标程序，要求方案和报价具有唯一性、一次性;有的则可以进行二次报价或重复比较，与竞争性谈判的区别仅在于不能进行面对面的协商谈判。因而比选方式在实践中还处于探索阶段，操作流程和适用情形等都还须进一步厘清，需要立法专家们发挥集体智慧改进环节、完善流程，使得比选程序更为合理实用。
3、竞争性对话。竞争性对话是一种集对话、磋商和竞争为一体的采购方式，一般适用于特别复杂的、没有现成通用规格标准、采购需求特征暂不明晰、评审标准难以拟定的采购项目（如IT项目、重大科研攻关项目等）。该方式与竞争性谈判最大的区别在于供求双方信息交流时间长、次数多、文件和信息的保密性要求高、采购需求特征需在多轮对话中逐步明晰等。
竞争性对话目前在国内还鲜有应用，但是这种采购方式独具的信息沟通充分、采购需求逐步明晰等特点，非常适合于大型的、特别复杂的模糊采购项目，实操优势明显。
三、政府采购工程项目非招标采购方式亟待完善
（一）规范询价采购程序
《办法》第五章进一步规范了询价采购方式。根据《办法》第三条、第四十四条规定，服务类项目不能采用询价采购方式。采用询价采购方式的项目，其技术、服务等需求应当完整、明确。
《办法》将供应商递交的文件统一称为响应文件，采购人制定的则为询价通知书。而关于询价采购程序，《办法》第四十八条提到，询价小组应当从符合规定的供应商中，按报价由低到高的顺序提出三名以上成交候选人，并编写评审报告。根据《办法》第四十九条规定，采购代理机构应在评审结束后的两个工作日内将评审报告送采购人确认。采购人在收到报告后的5个工作日内确认结果。
（二）充实采购方式
鉴于现有法定采购方式在适用情形和供应商数量要求等方面的缺陷，增加法定采购方式已是势在必行。笔者建议，可以提炼一些实践中较为常用的非招標采购方式，完善操作流程、明确适用情形后充实到法定采购方式的行列中，使《政府采购法》体系更加实用。
（三）扩大采购范围
随着政府采购范围的进一步扩大，特别是政府向社会力量购买公共服务纳入政府采购范围后，采购标的日趋复杂多样，需要根据采购项目的具体情况，灵活运用各种采购方式实现采购目的。非招标采购方式采购周期较短，选择供应商的方式和评审程序等更为灵活。特别是难以确定详细规格或者具体要求、不能事先计算出价格总额或者需要供应商提供设计方案或解决方案的采购项目，采用竞争性谈判方式更有利于满足采购项目的需要。
（四）完善采购流程
应在《政府采购法》原则性规定下，对各种非招标采购方式的适用情形、操作流程作出明确定具体、可操作性强的规定。在适用情形上，应充分考虑货物、工程、服务项目各自的特点，适当予以分述，以切合各类项目实际。在操作程序上，非招标采购方式既要力求程序严谨、规定完善，也立足于采购项目实际，不应受招标投标流程的影响而演化成简化版的招投标流程。对单一来源等不能形成公开竞争的采购方式要严格加以限制，可通过论证、公示前置等程序，力求将其公开度低、竞争性弱可能带来的负面效应降至最低。 （五）报价时限要可行
在政府采购非招标方式采购中，可行的报价时间或谈判时间，对采购结果的合理确定有着极其重要的影响。首先，可行的时间规定，可以让采购单位和供应商作好充分的准备和市场调查，提高采购结果的成功率。其次，可行的时间规定，可以延长项目协商结果有效期限，减少因市场情况变化造成采购结果变化的麻烦。因此，在政府采购非招标方式采购中，谈判、单一来源或询价的报价期限应符合项目实际所需时间的客观要求，一般规定为从采购文件发出之日起，至规定截止时间之日止不得少于5日，大型或技术复杂的项目不得少于10日，但通过招标失败后采取的非招标方式采购除外。
（六）成交供应商确定要合理
政府采购非招标方式作为一类独特的采购方式，是除招标方式之外最能体现政府采购公开、公平、公正和经济效益原则的方式，也是有关政府采购的国际规则所确认的，各国普遍采用的方式，在某些特定的条件下，它是实现经济有效目标的最佳方式。因此，在成交供应商的确定上，要结合采购项目的具体情况，根据采购活动实施过程中各参与供应商，对项目的技术部分和商务部分详细答复及与项目采购有关的各方面情况进行综合分析、总体评价，合理确定成交供应商，达到政府采购绩效最大化。
（七）违法处罚要适当
违法处罚适当与否，直接影响政府采购事业的进程，作为非招标方式的政府采购项目，在这一方面应根据当地经济状况和和政府采购工作的开展情况具体而定，一般规定具有下列情形之一的，由政府采购监督管理部门责令改正，给予警告、通报批评：一是采购机构违背采购文件要求，允许不符合项目资格的供应商参与采购活动的;二是采购机构未按照规定程序进行非招标方式采购的;三是采购机构不依据采购文件规定的评定标准进行评审，未按规定原则确定成交供应商的。同时，对非法干预影响采购过程或成交结果的单位或个人，由采购监督管理部门责令改正，情节严重的，由有关机关给予单位负责人或者个人处分。
四、结语
本文提炼了一些实践中较为常用的非招标采购方式，提出了其存在问题及完善方式，希望能够为相关部门提供一定参考。
参考文献：
[1]杨志堅.非招标采购方式“三大问题”亟待明确[J].中国招标，2014，07：33-34.
[2]金安琪.关于政府非招标采购方式的思考[J].中国招标，2014，07：38-41.
[3]魏雪琳.非招标方式采购中应注意的问题[J].青海电力，2011，04：68-70.